семинар №7

Деформализация взаимодействия власти и бизнеса

Для современной российской экономики характерен разрыв между нормативной и реальной моделями ее институциональной организации. Нормативная модель складывается из установленных в стране формальных норм, правил и механизмов их применения. Реальная модель представляет собой совокупность сложившихся формальных и неформальных норм, правил и практик их применения.

Реальная модель отношений власти и бизнеса характеризуется тем, что сформировались три относительно обособленные зоны их взаимодействия: белая, черная и серая. «Белая зона» основывается на создании единых правил игры для всех предпринимателей и на неизбирательном их принуждении к выполнению данных правил. «Черная» и «серая» зоны, напротив, предполагают создание преференциальных режимов для предпринимателей, и избирательное применение санкций со стороны государства. Принципиальное различие между ними состоит в целях и наборе инструментов создания этих режимов. Отношения «черной зоны» основаны на индивидуальных корыстных интересах чиновников, а инструментом достижения интересов предпринимателя оказываются взятка, вовлечение в бизнес чиновника. Отношения «серой зоны» построены на интересе выполнения властью своих публичных функций и заинтересованности сторон в выживании территории. Инструментом достижения интересов предпринимателя становится добровольно-принудительный взнос в дофинансирование территории его размещения. При этом под «дофинансированием территорий» следует понимать разнообразные, формально не регулируемые вложения бизнеса в территории (на благоустройство, в инфраструктурные проекты, на социальные программы власти и т.п.), которые организуют и координируют органы власти.

Возникновение «серой зоны» взаимодействия власти и бизнеса следует рассматривать в контексте институциональной динамики в направлении «деформализации правил». Данное понятие было введено в оборот применительно к России В. В. Радаевым. Оно означает «трансформацию институтов, в ходе которой формальные правила в значительной мере замещаются неформальными и встраиваются в неформальные отношения» ¹. При этом выделение специфики «серой» зоной позволяет нам дать более широкую трактовку деформализации правил.

Во-первых, преобладающим типом связей в «серой зоне» являются не деловые соглашения, а социальные нормы, т.е. устанавливаемые властью общие, но неформальные ограничения. Сложившаяся в российской экономике практика показывает, что власть часто вынуждена прибегать к обходным маневрам в интересах выполнения своих публичных функций, т.е. выдвигать требования к бизнесу, которые не могут быть представлены в виде нормативных актов. Ярким примером такого рода является призыв федеральной власти к крупному бизнесу отказаться даже от легальных способов сокращения налоговой нагрузки. На региональном уровне практики таких неформальных требований еще более разнообразны.

Эта ситуация отражает структурную слабость российского государства. Поэтому деформализация правил должна рассматриваться в тесной взаимосвязи с процессом его скрытой фрагментации, т.е. «утратой легитимным государственным аппаратом и его представителями монопольного контроля над применением силы, правосудием и сбором налогов, не сопровождающейся территориальным дроблением или открытым вызовом со стороны частных или неформальных силовых структур» ². В этих условиях органы власти разного уровня превращаются в относительно самостоятельных «силовых предпринимателей», целевая функция которых соединяет общественную и частную мотивацию. В рамках «серой зоны» общественная мотивация является преобладающей, однако выполнение публичных функций достигается методами, предполагающими не ограниченное рамками закона использование силовых ресурсов.

Во-вторых, институциональный компромисс, связанный с деформализацией правил, нам представляется иначе. По В.В. Радаеву, он состоит в том, что «агентам позволяется не соблюдать в определенных пределах установленные формальные правила»³. Поскольку власть выдвигает бизнесу дополнительные неформальные требования, то институциональный компромисс должен включать согласие агентов соблюдать как обязательные эти требования.

Третье отличие нашей позиции состоит в иной трактовке источников процесса деформализации правил. В.В. Радаев рассматривает их преимущественно в контексте заинтересованности российской бюрократии в воспроизводстве и расширении «черной зоны» в её взаимодействии с бизнесом. На наш взгляд основой этого процесса является устойчивое несоответствие между обязательствами местных властей по производству общественных благ и обеспечению социальных гарантий и легальными источниками их финансирования. Разрастание «серой зоны» связано с динамикой межбюджетных отношений. В условиях острого трансформационного кризиса федеральная власть пошла по пути раздачи социальных льгот, финансирования которых было спущено на региональные и местные бюджеты. Одновременно она снизила долю региональных и местных бюджетов в консолидированном бюджете. Жизнеобеспечение территорий оказалось в зависимости от добровольно-принудительных потоков ресурсов, которые формируются в результате идущего между властью и бизнесом торга. Власть предъявляет бизнесу требования по определенному объему дополнительных (сверх налогов) отчислений. Бизнес, в свою очередь, просчитывая выгоды от установления благоприятных для него отношений с властью, идет на соответствующие расходы.

Возникающие между властью и бизнесом отношения по дофинансированию территорий могут быть как персонифицированными, так и деперсонифицированными. В первом случае производится обмен обязательствами с конкретным предпринимателем. На региональном уровне это может быть персонифицированный обмен обязательств региональной администрации по обеспечению доступа к собственности в процессе ее приватизационного и постприватизационного передела на социальные обязательства бизнеса по сохранению рабочих мест, уровня заработной платы, социальной поддержки работающих и т.п. Такие отношения можно характеризовать как деловые соглашения. Во втором случае устанавливаются общие правила для бизнеса, желающего работать на данной территории в отношении различных параметров его деятельности (по созданию рабочих мест, по объему социальных расходов, по готовности откликнуться на просьбы администрации и т.п.). Они являются общими нормами, установливаемыми властью на неформальной основе.

Дополнительные неформальные требования власти к бизнесу при этом могут иметь как неявный, так и явный характер. Во втором случае они фиксируются в определенных документах, происходит формализация достигнутого институционального компромисса, т.е. его легализация и документальное оформление. Примером установления явных деперсонифицированных правил поведения бизнеса на территории Кемеровской области является заключение соглашений о сотрудничестве с отдельными компаниями. Само заключение таких соглашений является общим требованием к крупному бизнесу. Поэтому систему этих соглашений можно рассматривать в качестве общепризнанной социальной нормы взаимодействия региональной власти и крупного бизнеса.

Примером формализации неформальных практик является также учреждение фондов для дополнительных отчислений бизнеса. Они становятся нормой, хотя определенный обмен обязательствами между бизнесом и властью здесь происходит - власти обещают некоторые гарантии «послушным» предпринимателям (для них облегчается регистрация, лицензирование, доступ к госзаказам и т.п.). Таким образом, общей тенденцией является постепенная формализация и деперсонификация отношений, возникающих в «серой зоне». Деловые соглашения в этой сфере постепенно замещаются принятыми на определенной территории нормами.

Кемеровская область внесла свой вклад в разнообразие институтов организованного дофинансирования территорий со стороны среднего и малого бизнеса. На муниципальном уровне основными формами привлечения дополнительных ресурсов бизнеса выступают «организованное спонсорство» и «квазиналоговые» сборы. «Организованное спонсорство» представляет собой участие бизнеса в финансировании разного рода проектов администрации (социальных, по благоустройству территорий и т.д.). Оно носит целевой характер, а «взносы» делаются предпринимателями преимущественно в «натуральной» форме. «Квазиналоговые» сборы представляют собой дополнительные, не предусмотренные законом платежи бизнеса в местный бюджет либо в специально создаваемые фонды. Это более упорядоченная форма взимания дополнительных отчислений с бизнеса, обеспечивающая для власти некоторую предсказуемость потока этих отчислений. Взимание квазиналоговых отчислений отличается частичной деперсонификацией отношений, наличием у предпринимателя определенного выбора (перечислять средства или нет, сколько перечислять, может быть вносить плату продукцией или услугами), достаточно высоким риском применения силового давления. К настоящему времени фонды дополнительных однопроцентных отчислений от фонда заработной платы учреждены во многих территориальных образованиях области. В обмен на добровольные отчисления власти обещают смягчение административных барьеров, учет рекомендаций, способствующих развитию предприятий, разработку программ поддержки бизнеса. Таким образом, муниципальная власть обуславливает выполнение своих нормативно установленных функций дополнительными отчислениями бизнеса.

В такой деформализации правил трудно не заметить преемственности с практиками, существовавшими в советской экономике. Предприятия ставились в такие условия, когда неформальные связи с поставщиками и обмен обязательствами с ними становились важнейшим способом ресурсного обеспечения выполнения плана. Кроме того, благополучие территорий было поставлено в зависимость от расположенных на них предприятий. Они создавали и содержали социальную инфраструктуру, осуществляли благоустройство территорий, оказывали разнообразную шефскую помощь, т.е. фактически дофинансировали местное развитие в условиях централизованного распределения ресурсов.

В новых условиях место «плановой сделки» относительно степени напряженности плана и параметров его ресурсного обеспечения заняла «квазифискальная сделка». Предметом обмена в ней являются дополнительные обязательства бизнеса по дофинансированию территорий, с одной стороны, и определенные гарантии бизнесу, предоставляемые властью, с другой стороны. Как и плановая, «квазифискальная» сделка становится типичной практикой хозяйственных отношений. Она не связана с предоставлением каких-либо преференций бизнесу, хотя и формирует различные по тяжести для отдельных предпринимателей дополнительные финансовые обязательства. Речь идет об установлении общих для всех правил доступа к ресурсам территории.

Как отмечают сами предприниматели, в практиках дофинансирования территорий нет ничего принципиально нового. Подобное отношение предпринимателей оказывается более глубоким, чем многие утверждения в современной экономической литературе о «безграничных аппетитах» чиновников. Дело не просто в этих аппетитах, а в том, как в постсоциалистическую эпоху шло перераспределение полномочий по содержанию социальной сферы. Произошло нормативное перераспределение ответственности за социальную и прочую инфраструктуру территорий между бизнесом и властью, ее различными уровнями. Это перераспределение не было обеспечено соответствующим перераспределением финансовых ресурсов.

В результате институциональные инновации по освоению новых механизмов финансирования местного развития были во многом блокированы разрывом формальной ответственности и реальных финансовых потоков. При этом институциональная инерция, обусловившая фактическое восстановление ранее известных практик участия предприятий в содержании социальной сферы и в благоустройстве, получила дополнительный импульс от политики формальной либерализации. На институты неформальных изъятий, основывающиеся на сохранившемся социальном капитале, был предъявлен масштабный спрос.

Сохранение и развитие неформальных практик дофинансирования территорий связано с действием двух эффектов. С одной стороны, эффекта долговечности социального капитала. Во главе регионов и муниципалитетов, а также отдельных предприятий остались руководители, имеющие опыт работы в условиях советской экономики. Им хорошо знакомы образцы решения проблем территорий с использованием ресурсов предприятий, у них сохранились соответствующие социальные связи. Эффект долговечности социального капитала создал таким образом возможность разрастания практик неформального торга власти и бизнеса. Необходимыми они стали в результате действия другого эффекта – эффекта сопряжения норм. Действующая система межбюджетных отношений предполагает появление практик перекачивания ресурсов бизнеса на нужды территорий, так как без них они потеряли бы свою жизнеспособность. При этом продолжается накопление социального капитала, лежащего в основе институциональной инерции взаимодействия власти и бизнеса на местах.

Таким образом, деформализация правил взаимодействия власти и бизнеса оказывается проявлением зависимости от траектории предшествующего развития. Следует признать, что реально идущее в стране переопределения прав хозяйствующих субъектов происходит в форме восстановления прежних (советских) схем взаимодействия власти и предприятий, прикрываемых тезисами о росте «социальной ответственности» бизнеса и развитии «социального партнерства». Власть, и бизнес находят разные основания для обоснования своей позиции и действий в рамках достигнутого институционального компромисса по дофинансированию территорий. Формальным основанием для обеих сторон является несовершенство действующей системы межбюджетных отношений. Нормативное основание региональная и муниципальная власть находят в реальных практиках действия других властных структур различного уровня. Предприниматели находят его в поведении крупного бизнеса, вступающего в соответствующие отношения с федеральной властью. Этические основания наиболее сильны. Для власти – это указание на восстановление справедливости в распределении полномочий и потоков ресурсов, их обеспечивающих. Для бизнеса – это понимание необходимости решения сложных инфраструктурных и социальных проблем территорий. Утилитаристское основание для власти состоит в демонстрации собственной эффективности как управленцев, для предпринимателей – в стабилизации внешней среды хозяйственной деятельности, а иногда и в получении определенных преференций. Принудительное основание особенно действенно для предпринимателей, которые попадают под различного рода давление властей. Таким образом, деформализация правил становится распространенной практикой подстройки вводимых формальных норм к существующей институциональной среде.

В разных регионах и муниципальных образованиях этот институциональный компромисс неизбежно различается по объему зафиксированных в нем взаимных обязательств. Обязательства бизнеса по дофинансированию и обязательства власти по гарантиям бизнесу определяются их переговорными позициями, которые зависят от целого ряда факторов. В Кемеровской области переговорные позиции власти (прежде всего, региональной, поддерживающей своим авторитетом муниципальную власть) очень сильные. Это определяет широкое распространение практик деформализации взаимодействия власти и бизнеса, их складывание в общую систему норм.

Возникновение системы общих неформальных норм не могло стать результатом только спонтанных институциональных изменений. Его следует рассматривать в контексте локального институционального проектирования. Это означает, что в данном случае мы имеем дело с искусственными институтами, представляющими собой конструкции, которые созданы человеческими действиями, осуществляемыми в соответствии с идеальной нормативной моделью. В этой связи возникает вопрос о критериях разграничения спонтанных и преднамеренных институциональных изобретений. Мы согласны с тем, что о создании искусственного института можно говорить тогда, когда «субъект оценивает не только сам целенаправленный поведенческий акт, но и его системные характеристики, такие, как: включенность в более широкую совокупность взаимосвязанных действий; отдаленные последствия предпринимаемых шагов, их влияние как на непосредственно удовлетворяемую потребность, так и на некоторую их группу, распределенную во времени и/ или между различными субъектами; смысл намечаемых действий, роль и место их самих и их последствий в ценностном пространстве субъекта и т.п.»⁴.

Исторический опыт показывает, что доля таких институтов резко возрастает в периоды крупномасштабных социально-экономических преобразований. Предпринятая в нашей стране попытка реформирования экономики в институциональном плане была ориентирована на внедрение комплекса формальных институтов либерального типа. Она не просто столкнулась с мощной институциональной инерцией, но и породила альтернативные институциональные проекты, направленные на рекомбинирование исторически сложившихся институциональных структур. Данная модель реформирования ограничивает функции институционального проектирования преимущественно поиском оптимальных вариантов интерпретации, корректировки и легализации «спонтанно» сложившихся неформальных институтов. Она выступает как совокупность локальных проектов, реализуемых преимущественно на региональном уровне. Общность базовых подходов позволяет характеризовать их как разновидности определенного типа институционального проекта.

Целью этого проекта является восстановление в новых формах контроля над ресурсами территории со стороны консолидированной региональной властной элиты. Это восстановление опирается на традиции советской экономической системы, что служит одним из проявлений действия path dependence в условиях постсоциалистической трансформации. «Локальность» институционального проектирования заключается в целенаправленной ориентации региональной власти как субъекта институциональных изменений на территориальную сегментацию институциональной среды. Механизмы реализации этого проекта во многом определяются характером власти как субъекта институциональных изменений. Важно то, что в отечественных условиях она характеризуется реальной нерасчлененностью представительной и исполнительной ветвей при концентрации наиболее значимых функций в руках глав администраций. Последние не только возглавляют «исполнительную вертикаль», но и определяют основные направления деятельности соответствующего представительного органа, располагая серьезными рычагами влияния на депутатов.

Приход на пост губернатора Кузбасса А. Г. Тулеева, обладающего высоким уровнем персонального «отношенческого» капитала в виде доверия населения и разветвленной системы связей с представителями местных политической и бизнес элит, создало условия для реализации институционального проекта, направленного на формирование локальной системы правил игры, которая обеспечила превращение власти во владельца значительной части реальных прав собственности на основные экономические ресурсы региона. Опыт Кузбасса и других регионов показал эффективность такой стратегии как для выживания и развития экономики в условиях сложившейся в России институциональной среды, так и для укрепления позиций региональных лидеров в системе «статусных» торгов на бюрократических и политических рынках. В этих условиях укрепление «властной вертикали» по существу превратилось в выстраивание иерархии «хозяев» территорий.

Принятие федеральной властью «правильных» с либеральных позиций законов и «правильных» программ развития бизнеса в существующих условиях не дает ожидаемого результата. Ликвидировать основу институционального компромисса, лежащего в основе деформализации правил взаимодействия власти и бизнеса может только снятие проблем недофинансирования территорий. Поэтому в первую очередь следует обратить внимание на необходимость решения задачи обеспечения баланса между обязательствами и источниками финансирования на всех уровнях бюджетной системы. При этом возникает вопрос об отношении к сложившейся системе «региональных прав собственности», означающей контроль региональных и местных властей над ресурсами и предприятиями различных форм собственности. Опыт Китая свидетельствует, что данная система при определенных условиях способна выступить механизмом, стимулирующим рыночную и предпринимательскую ориентацию местных властей⁵. Для этого федеральный центр должен поставить региональные и местные органы власти в условия жестких бюджетных ограничений, ограничив региональный протекционизм. Это будет стимулировать их переориентацию на проведение политики «конкурентного федерализма».

Курбатова М.В., Левин С.Н.

(Из материалов VII международной научной конференции "Модернизация экономики и государство", 4 - 6 апреля 2006 г.)

¹ Радаев В.В. Социология рынков: к формированию нового направления. – М.: ГУ ВШЭ, 2003. – С.135.

² Волков В.В. Силовое предпринимательство: экономико-социологический анализ. – М.: ГУ ВШЭ, 2005. – С. 293.

³ Радаев В. Новый институциональный подход и деформализация правил в российской экономике // Экономическая социология: Новые подходы к институционализму и сетевому анализу. – М.: РОССПЭН, 2002. – С.188.

⁴ Тамбовцев В. Теоретические вопросы институционального проектирования // Вопросы экономики. – 1997. - №3. – С. 83.

⁵ Нестеренко А.Н. экономика и институциональная теория / Отв. ред. Л.И. Абалкин. – М.: Эдиториал УРСС, 2002. – С.138-142.

Государственно-частное партнерство как оптимальная модель взаимодействия предпринимательства и государства в современной России

Мусина Г.А., КГПУ

Становление институтов государственно-частного партнерства на сегодняшний день – это не просто очередная масштабная кампания государства, а веление времени, экономическая необходимость. Данные преобразования можно поставить в один ряд с приватизацией или развитием малого бизнеса в России. Формируя государственно-частное партнерство, государство и бизнес вступают в кардинально новую фазу развития, вот только пути становления такого партнерства на данный момент времени еще не четко определены.

Российский бизнес на данном этапе развития российского общества в гораздо большей степени готов к переходу на партнерские отношения с государством, чем несколько лет назад. Однако такого рода партнерство – пока только новация в отношениях власти и предпринимательских структур. При этом хотелось бы отметить, что государственно-частное партнерство является одним из наиболее долгосрочных проектов государства, прибыльность которого будет оценена лишь по истечении относительно длительного промежутка времени.

В российской практике становления партнерских отношений много импровизаций, нет строго устоявшихся схем, но важно то, что к настоящему времени главные организационные инструменты механизма взаимодействия в целом уже определены. Ясна и роль государства как партнера бизнеса. Однако сложность заключается в недоосмысленности теории взаимодействия данных структур.

Отношение к партнерству государства и предпринимательских структур неоднозначно. Ряд ученых высказывают мнение, что в этом инструменте кооперации заключается ключ к экономическому прорыву, другие высказывают опасение по поводу того, что правовая недоработанность данного процесса может привести к очередному растрачиванию бюджетных средств при помощи коммерческих структур. В социально-политическом аспекте выражается обеспокоенность тем, что результаты государственно-частного партнерства могут стать очередной вехой «перераспределения» государственных предприятий, а это, в свою очередь, приведет к резкому повышению оплаты на социальные услуги населения и т.п. Предприниматели опасаются усиления роли государства и его вторжения в сферу свободы конкуренции и перераспределения ресурсов. В этой связи они высказывают мнения о том, что государство, овладев капиталом и новыми технологиями, используя административный ресурс, может стать довлеющим звеном в механизме взаимодействия. К тому же государство может увеличить ставки налоговых платежей и пошлин, что соответственно отразится на интересах предпринимательства.

Тем не менее, зарубежный опыт и отечественная практика показывают, что сами по себе предпринимательские структуры не более продуктивны и эффективны, чем общественные и государственные в многочисленных отраслях социальной сферы. На этапе коренных преобразований всей экономики государственным предприятиям и учреждениям, так же, как и предпринимательскому сектору, выгодно государственно-частное партнерство. Именно оно способно содействовать реализации программ социально-экономической модернизации с наименьшими издержками и потерями для общественного сектора.

В течение последнего десятилетия органы государственной власти относительно негласно прорабатывали идею государственно-частного партнерства, но в последних работах известных ученых-экономистов, политиков, стала активно проявляться необходимость выражения данной идеи.

Практика развития предпринимательства в России зачастую опережает тенденции развития экономической мысли, она основывается на опыте как западных исследователей, так и практиков, однако из-за отсутствия грамотного подхода к вопросам регулирования предпринимательских отношений российская экономическая система отстает в развитии.

Как известно, менталитет российского общества, неподготовленность законодательной базы и еще ряд объективных причин не располагают проводить полную либерализацию экономических отношений в стране. Сознание нации требует регулируемости ряда областей социального поведения. Бесконтрольное, хаотичное развитие предпринимательства на данный момент времени приведет к непредсказуемым результатам.

Происходит развитие экономической позиции государственной власти в вопросе достижения партнерских отношений между государством и предпринимательским сектором. Идея партнерства развивается на уровне практического внедрения. Этот механизм взаимодействия государства и предпринимательских структур является своего рода синтезом взглядов двух противоположно ориентированных экономических течений – либерального и центристского - и является наиболее приемлемой формой взаимодействия государства и предпринимательства на данном этапе развития российского общества.

Сотрудничество между государственными учреждениями и частными предприятиями, организациями существует в России уже более пятнадцати лет, однако длительное время оно представляло собой несистематизированный процесс, хаотичное взаимодействие. В научной литературе существует несколько вариантов определения категории государственно-частного партнерства. В зарубежной литературе встречается определение его как частно-общественное партнерство. Наиболее емко отражающим суть данного взаимодействия является определение государственно-частного партнерства как системы сотрудничества частного сектора экономики страны (предприятий, организаций бизнеса) с государственными учреждениями, направленного на достижение общих экономических целей, на решение актуальных социально-экономических задач. Основными формами государственно-частного партнерства являются договоры, контракты, концессионные соглашения о взаимодействии бизнеса и государства в тех или иных отраслях.

При рассмотрении механизмов внедрения государственно-частного партнерства важным моментом является формирование и развитие системы государственного регулирования и поддержки предпринимательства. Это является основополагающим условием управленческих решений на государственном уровне. Реформа государственного регулирования предпринимательской деятельности позволила бы существенно снизить степень зависимости предприятий от административного регулирования, сократить финансовые и временные затраты предпринимателей в процессе осуществления своей деятельности.

Важнейшими инструментами государственного регулирования и поддержки предпринимательства в рамках государственно-частного партнерства являются инструменты институционального, финансового и инфраструктурного характера.

Институциональное направление регулирования предпринимательских отношений включает в себя создание соответствующих государственных организаций, на которые законодательно возложены функции проведения государственной политики поддержки и регулирования, а также функции контроля за соблюдением данных мер. Основными задачами этих структур являются предоставление интересов предпринимательства в государственных органах; мониторинг потребностей предпринимательства; осуществление мер государственной поддержки предпринимателей.

Финансовое направление регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации на сегодняшний день развито слабо. Как бы не хотелось отметить благоприятные тенденции развития кредитно-финансовой системы в России, этого не наблюдается. Хотя большинство малых и средних банков стремятся работать в направлении сотрудничества с предпринимательскими структурами, должного развития данное направление не получает. Эффективных и прочных связей между финансовыми организациями и предпринимательством не установлено и по сей день. Этому мешают общая экономическая нестабильность в стране, а также отсутствие четко обозначенной экономической политики государства в вопросе финансирования и создания благоприятных финансовых условий развития предпринимательства.

Важнейшим и наиболее экономически обоснованным методом финансирования предпринимательства является кредитование, осуществляемое как непосредственно банками, так и специализированными организациями финансового характера - фондами финансовой поддержки предпринимательства. Классические банковские кредиты зачастую для большинства предпринимательских структур остаются недоступными из-за неадекватных условий кредитования, а также высоких процентных ставок. На сегодняшний день те же причины характерны и для кредитования посредством услуг фондов финансовой поддержки предпринимательства, в то время как они призваны обеспечивать льготные условия кредитования по сравнению с коммерческими банками. Предоставляемая фондами поддержки помощь представителям бизнеса минимальна, ее получают единичные предпринимательские структуры. В то же время следует отметить, что в несколько раз меньше объемы финансовой поддержки предприятий со стороны государственных специализированных структур по сравнению с поддержкой коммерческими организациями.

Опыт европейских стран убедительно доказывает, что прямое кредитование предпринимательства бесперспективно, более того, оно порождает паразитирование определенных компаний, имеющих доступ к финансовым средствам, а это, в свою очередь, приводит к развитию коррупции чиновничьего аппарата.

В отличие от институциональной и финансовой составляющих инструментария государственного регулирования предпринимательства инфраструктурное направление включает в себя создание и развитие специализированных негосударственных организаций, оказывающих поддержку субъектам предпринимательства. Можно выделить следующие экономически важные структуры: технопарки, бизнес-инкубаторы, бизнес-центры и т.п. Данное направление государственного регулирования предпринимательства существует в российской экономике, но не настолько масштабно, как хотелось бы, только ряд субъектов Российской Федерации на сегодняшний день серьезно озадачились созданием подобных структур.

Хотелось бы отметить, что на данном этапе развития российского общества ярко выражена необходимость проведения параллельных коренных изменений государственной политики в отношении предпринимательской деятельности с формированием общей благоприятной социальной среды. Меры реализации государственно-частного партнерства должны охватывать все субъекты предпринимательской деятельности, носить логически сформированный, комплексный характер.

Следует отметить необходимость предоставлять возможность предпринимателям участвовать в принятии решений по вопросам государственного регулирования посредством все большей организации независимых объединений, ассоциаций предпринимателей, представляющих интересы предпринимателей на государственном уровне. Ряд субъектов Российской Федерации уже на сегодняшний день практикуют такую возможность, что благоприятно сказывается на социально-экономическом климате в регионах.

В рамках внедрения мер государственно-частного партнерства государственное регулирование в обязательном порядке ограничит административные препятствия на пути формирования и развития предпринимательской деятельности, степень вмешательства государства непосредственно в процесс осуществления деятельности будет сведена к минимуму.

Нет сомнения, что грамотно продуманная политика государства способна создать необходимую социальную среду для развития взаимовыгодных отношений власти и бизнеса, для смешанных инвестиций частного и государственного капитала. Государство, не подавляя рыночных тенденций, способно выступить в качестве сильного института, заботящегося о развитии жизнеобеспечивающих сфер экономики и социальной среды.

Таким образом, повышение координирующей и организующей роли государства, наряду со снижением уровня административного контроля, налогового администрирования, а также формирование адекватной грамотной нормативной базы являются тем комплексом мер взаимодействия государства с предпринимательскими структурами, который обеспечит оптимальное развитие общественных отношений в России.

Список литературы:

Мочальников В.Н. Государство и бизнес станут партнерами // ЭКО. – 2007. - № 5.
Манжикова В.Э. Особенности развития предпринимательства в России // Общество и экономика. - 2004. - № 7.
Носкова В.Н. Государственно-частное партнерство как форма взаимодействия государства и российского бизнеса в инновационной деятельности: http://www.ifti.ru/
Михеев В.А. Государственно-частное партнерство в реализации приоритетных национальных проектов: http://www.c-society.ru/wind.php?ID=291211&soch=1

ВАСИЛИЙ ФОКИН

ОСОБЕННОСТИ ОТНОШЕНИЙ БИЗНЕСА И ВЛАСТИ В РОССИИ

Историю развития современной России на протяжении последних двадцати лет можно охарактеризовать с помощью различных аналитических инструментов. Одним из углов зрения может быть взгляд на ситуацию сквозь призму диалога между властью и бизнесом. Данный процесс прямо или косвенно влияет на все социально значимые сферы. В то же время пока нет четкого видения проблематики вопроса. Взаимоотношения бизнеса и власти по сей день можно отнести к слабо изученным областям. Отчасти это связано с активным использованием методик так называемого джиара («GR» – government relations) – отношений с органами государства, активно используемых в экономически развитых странах Западной Европы и Америки. Методики GR стали, по сути, сводом практически применимых ситуаций и технологий, наработанных за долгие годы выстраивания взаимоотношений западной власти с по преимуществу западным бизнесом¹. Однако в этом случае на российские реалии переносятся схемы, эффективность которых на отечественной почве теоретически не обоснована. Политические и экономические условия России сильно отличаются от аналогичной ситуации в странах Запада. Взаимоотношения бизнеса и власти для нашей страны следует рассматривать в более широком контексте – как комплекс отношений с органами государственной власти и его теоретическое обоснование. GR в этой связи – лишь конкретная технология реализации поставленных целей. Иначе говоря, рассмотрение проблематики отношений государственной власти и бизнеса относится к разряду стратегических, в то время как вопросы GR – к разряду тактических вопросов.

На протяжении последних лет заметна тенденция к расширению обозначенного выше комплексного подхода к проблематике отношений бизнеса и власти. Раньше признаком профессионализма специалиста по контактам с государственными органами в структуре частного бизнеса считалась толстая записная книжка с телефонами чиновников всех регионов². В последнее время более активная роль государства в регулировании экономических отношений привела к тому, что многие компании стали создавать полноценные департаменты для работы с органами государственной власти, где работают не только «контактеры-толкачи», но и аналитики. Целью таких департаментов является детальная проработка аргументации для чиновников с целью последующего принятия ими тех или иных (выгодных бизнесу) решений³. Процесс «российского GR» становится более цивилизованным: при некоторых министерствах появляются прозрачные площадки, где бизнес может открыто выразить свое мнение и повлиять на чиновников (например – экспертные советы в Минпромэнерго)⁴. Одновременно все больше укореняется точка зрения, согласно которой подготовить специалистов по связям с госорганами невозможно. Часто это мотивируется тем, что в реалиях современной России отношения бизнеса и власти носят характер не науки, а ремесла. В связи с этим успешным «коммуникатором с властью» можно стать только при наличии жизненного опыта и опыта работы в бизнесе или власти. С данной точкой зрения сложно согласиться. На опыте западных стран отчетливо видно, что перед запуском отлаженной схемы практических взаимоотношений бизнеса и власти большое значение первоначально уделялось построению теоретической базы и нормативной регламентации. Подготовка подобных специалистов – коммуникаторов в сфере отношений бизнеса и власти крайне важна. По сути, это единственные люди, активно осуществляющие горизонтальную коммуникацию в условиях отечественного политического пространства. Это связано с «обособленностью» российских политических структур, когда «горизонтальное» общение в политике происходит редко. С рядом оговорок можно сказать, что часто именно на основании мнений и прогнозов бизнес-коммуникаторов развивается политический процесс в стране, а представителям власти приходится лишь оглашать рекомендованные специалистами из сферы частного бизнеса тезисы. Одновременно с подобными ситуациями может происходить «сращивание» бизнеса и власти, при котором роли и задачи участников диалога могут меняться.

На протяжении всего периода после распада СССР характер взаимоотношения власти, бизнеса и общества на федеральном и региональном уровнях подвергался существенным переменам. Условно можно выделить три временных этапа⁵: 1) 1992–1997 годы – зарождение основ российского лоббизма и GR, усиление роли регионов и становление практики «кремлевского» лоббизма; 2) 1997–2001 годы – спад в динамике отношений бизнеса и власти, последующая кратковременная интенсификация и переход контактов на новый уровень; 3) 2002–2007 годы – развитие взаимных контактов в сфере бизнеса и власти; частичное «сплетение» данных сфер. В начале 1990-х годов представители крупного бизнеса и лидеры субъектов федерации искали способы политического обеспечения своих интересов, стремились занять привилегированное положение в новой системе власти и тем самым влиять на процесс принятия решений в федеральном центре. С учетом ослабленности центральных политических структур, процесс развития регионов шел крайне активно. Власть на местах была практически неограниченной, чем активно пользовался бизнес. Это проявлялось в процессах приватизации собственности «на местах» и непосредственно в хозяйственной деятельности. Условия для ведения бизнеса в различных регионах могли отличаться друг от друга весьма ощутимо. К 1996–1997 годам процесс децентрализации – и политической, и экономической – достиг апогея, что вылилось в серию конфликтов разного масштаба между федеральной властью и отдельными регионами⁶. Дополнительным фактором обострения напряженности послужил «кремлевский лоббизм» – ситуация, когда власть взяла на себя часть коммуникативных функций бизнеса для коммуникаций с еще более «высокопоставленной» властью. Речь шла о функциях представителей России в Международном валютном фонде (МВФ) и Мировом банке. В 1990-х годах только по линии МВФ общая сумма кредитов для России составила около 16,5 млрд. долларов США. Именно под цели данных кредитов запускались очередные реформаторские проекты. Во второй половине 1990-х годов федеральная власть имела довольно слабые позиции. На этом фоне на уровне муниципалитетов и регионов начала выстраиваться новая модель управления экономикой, основанная на неформальных рычагах воздействия на частный бизнес и превратившаяся в решающий узел противоречий между консолидировавшейся властью в регионах и ослабленным федеральным центром. Своеобразным поворотным пунктом стал кризис 1998 года⁷. Первоначальная фрагментарность взаимоотношений бизнеса и государственных органов (явившаяся логическим продолжением экономического спада) постепенно сменялась более тесным сотрудничеством. Из-за изменившейся мировой конъюнктуры более выгодным стало взаимодействие с центральной властью. Рост цен на нефть и активизация транснационального бизнеса в экономически развитых странах упрочил позиции федеральных чиновников в диалоге как с регионами, так и с частным бизнесом. Постепенно стала формироваться основа взаимодействия в течение последующей «пятилетки». Этой основой стал молчаливый консенсус – бизнес не стремится в федеральные органы власти, а та не обращает внимания на детали приватизации в регионах. Более уверенная консолидация федеральной элиты началась после кризиса 1998 года (одновременно сократилась власть элиты региональной). С приходом к власти В.В. Путина в 2000 г. ситуация кардинально поменялась. Экономический рост и благоприятная ценовая конъюнктура на мировых рынках привели к тому, что федеральная административная элита утратила стимулы к необходимости стратегического союза как с крупным бизнесом, так и региональными лидерами. И крупный бизнес, и регионы фактически капитулировали. Крупный бизнес был «равноудален» – отстранен от процессов выработки и принятия важнейших политических и социальных решений. Статус глав регионов был резко понижен, региональные лидеры оказались выведены за пределы правящей группировки. Вскоре был сделан еще один шаг на пути утверждения новых параметров регулирования взаимоотношений между бизнесом и властью: переход в 2004 г. к избранию глав исполнительной власти субъектов РФ законодательными собраниями регионов по представлению президента. Речь шла о «мягком» варианте назначения губернаторов. Стоит отметить, что подобный порядок не используется ни в одном из федеративных государств мира. Иногда ссылаются на опыт таких федераций, как Канада, Индия, Малайзия. Однако ни в одной из этих федераций назначаемые центром губернаторы не возглавляют исполнительную власть в своем регионе, а лишь представляют интересы центра. Постепенно стороны приняли комплекс негласных взаимных обязательств: власть отказалась от пересмотра итогов 1990-х годов в обмен на невмешательство в политику со стороны бизнеса. В 2000– 2002 годах еще продолжало существовать, несмотря на постепенное укрепление позиций федеральных властей, крайне важное равновесие сил во взаимоотношениях государства и бизнеса.

С 2000 г. российская политическая система приобретает новые качества, главное из которых состоит в утверждении моноцентризма, максимальной замкнутости на Кремль новой системы власти. Приход В. Путина к власти означал для бизнес-элиты и ее политического влияния на федеральном уровне не только новые ограничения, но и новые возможности. Произошло расширение каналов политического влияния бизнеса через Государственную Думу, Совет Федерации, институты корпоративного представительства и так называемый режим консультаций. Крупный бизнес превратился во второй (после «силовиков») источник рекрутирования политической элиты как в центре, так и в регионах. В 2000–2003 годах в стране начался кратковременный период бурного расцвета отношений между бизнесом и властью⁸. Государство в экономику особо не вмешивалось, что послужило стимулом для лоббирования бизнесом своих интересов через отраслевые ассоциации и отдельных политиков в парламентских органах власти. Лоббирование осуществлялось различными методами. Происходили депутатские запросы по заказу различных компаний, с подачи предпринимателей и отраслей регулярно организовывались парламентские слушания. Многие бизнесмены благодаря успешным коммуникациям с органами власти увеличили стоимость собственных активов в сотни раз. Обратной стороной медали явилась чрезмерная уверенность в своих силах – ряд бизнес-субъектов решил сыграть с государством в политические игры «по-крупному». Не все они оказались успешными. Причины провала конструкции былых взаимоотношений лежали в различиях менталитета власти и бизнеса, глубоком взаимном недоверии, неготовности сторон к поиску компромиссов. Интересы власти и бизнеса разошлись: если в интересах Кремля было создание условий для закрепления нового моноцентрического режима, то часть бизнес-элиты стремилась к сохранению политической автономии. Кремль, сделав проблему итогов приватизации предметом публичного обсуждения, поставил под сомнение статус наиболее крупных частных собственников. Диалог власти и бизнеса был прерван, и попытки его возобновления успехом не увенчались. Крупный бизнес пытался адаптироваться к меняющимся политическим условиям с помощью различных стратегий, основными из которых были тема «социальной ответственности» и участие в избирательной кампании в Государственную Думу в декабре 2003 год. Кроме того, была использована стратегия «похода в регионы». Но, несмотря на это, власть демонстрировала, что эпоха кумовства и «особых отношений» заканчивается. Общий посыл был примерно таков: «Помощь от бизнеса не нужна, и она не принимается. Федеральная власть достаточно уверена в том, что справится сама». Не решался ряд вроде бы оговоренных вопросов социальной сферы (например, создание экспериментальной учебной площадки в сфере частно-государственного партнерства на базе Плехановкой академии – при участии О. Дерипаски). Власть попросту потеряла прежний интерес к подобного рода «социальным» инициативам бизнеса. В настоящее время федеральная власть ищет выход из сложившейся ситуации во взаимоотношениях с бизнесом (осознаваемой ею как своего рода тупик) на двух направлениях: через поиск новых механизмов взаимодействия с бизнесом и реализацию административной реформы. Итоги этого процесса во многом контрпродуктивны: конкретные механизмы частно-государственного партнерства отсутствуют, а административная реформа привела к дезорганизации работы министерств и ведомств, к снижению профессионализма чиновников. Власть отводит бизнесу подчиненное место в реализации приоритетных задач, происходит дальнейшее снижение автономии крупного бизнеса как политического субъекта, его возможности по обеспечению своих политических интересов в федеральном центре существенно сократились. Начиная с 2000 г. появляются признаки оттеснения крупного бизнеса от процессов принятия, выработки и даже обсуждения серьезных политических и социальных решений. Иначе говоря – полный запрет на политику. В условиях, когда федеральная власть утратила потребность в стратегическом союзе с бизнесом, последний ищет ответ на новую ситуацию на двух основных направлениях: (1) сохранение и усиление своего переговорно-лоббистского потенциала в центре – через укрепление существующих предпринимательских ассоциаций и создание новых; (2) разработка и внедрение новых и весьма разнообразных стратегий в регионах. Первое направление, очевидно, не оправдало себя. С регионами – иначе: основной моделью отношений крупного бизнеса с региональными элитами стала, в отличие от предыдущего периода, модель не доминирования, а паритетного сотрудничества. Вместе с тем внутренние структурные трансформации крупного бизнеса выступают существенным фактором, определяющим «цену дружбы» с региональными администрациями. Превращение компании в основную форму существования российского крупного бизнеса ведет к тому, что «цена» эта падает, а для самих регионов – растет. Поэтому оптимальной стратегией бизнеса является стратегия «дружим с победителями». Стихийно сформировавшаяся модель взаимотноошений между бизнесом и властью в течение большей части последних двух десятилетий характеризуется рядом черт⁹. Среди них, прежде всего, можно отметить: – наличие параллелизма в полномочиях ряда государственных структур, – сужение публичного пространства и теневой характер принятия решений, – исключительно высокая роль первых лиц компании в построении взаимоотношений с властью, – устойчивая коррупционная традиция, – отсутствие устоявшейся партийной системы: основными структурными элементами политической системы выступают не партии, а кланово-номенклатурные группы, – высокая значимость региональных кланов как политико-экономических игроков, – наличие высоких политических рисков, толкающих бизнес на диверсификацию, приобретение активов за рубежом и привлечение иностранных акционеров (в том числе через выход на IPO), – значимость силового фактора и активная роль силовых структур в процессах передела собственности и политической борьбы, – использование технологии создания конкурирующих центров влияния и балансировки их ресурсов, – непрозрачная структура собственности (не всегда доступна информация о реальных собственниках бизнес-структур, а значит, об их потенциальном влиянии и возможностях), – психологические особенности лиц, принимающих решения, и специфика каналов поступления к ним информации. Лучшими посредниками-коммуникаторами в данной сферы продолжают оставаться первые лица компании. Несмотря на очевидные неудобства данного подхода (эффективность бизнеса ощутимо падает, когда процесс принятия решения находится в руках у одного человека), «топ-менеджеры» и собственники компаний просто опасаются утратить необходимые контакты в случае, если GR-менеджер перейдет в другую компанию. В то же время бизнес имеет возможность легально общаться с властью, обсуждать законодательные инициативы и стратегии развития страны через различные объединения предпринимателей. Федеральное собрание, Общественная палата, многие министерства, полпредства президента в федеральных округах имеют при себе экспертные советы для обсуждения условий ведения бизнеса в конкретных отраслях.

* * *

Механизм взаимодействия бизнеса и власти в России характеризуется структурами двух типов. Во-первых, подобными коммуникациями занимаются организации, исходной и единственной целью образования которых не было политическое представительство интересов. Такие организации создавались для выполнения широкого круга задач, одной из которых было представительство интересов своих членов в органах государственной власти, то есть лоббизм. К таким организациям относятся в первую очередь различные предпринимательские ассоциации, союзы, объединения, фонды поддержки предпринимательства. Теоретически наиболее активными корпоративными объединениями бизнеса являются Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и Торгово-промышленная палата РФ (ТПП). Во-вторых, 2001 г. появились две новые ассоциации, специализирующиеся на представительстве интересов мелкого и среднего бизнеса. Депутатское объединение «Деловая Россия» было преобразовано в одноименную организацию, представляющую интересы среднего бизнеса. В это же время по инициативе пятидесяти предпринимательских организаций было учреждено объединение «ОПОРА», представляющее интересы малого бизнеса. Активную деятельность ведут отраслевые организации предпринимателей, например Союз нефтепромышленников и Российское газовое общество. Хотя организации предпринимателей декларируют защиту интересов мелкого и среднего бизнеса, реальность такова, что они не всегда следуют этим заявлениям. Будучи фактически отстраненными от управления в этих организациях, предприятия мелкого и среднего бизнеса оказываются выключенными из системы представительства. Следует также отметить разносторонний подход крупных бизнес-структур в сфере формирования департаментов по коммуникациям с государственной властью. Так, в компании «ТНК-ВР» взаимодействием с властью заняты сразу три департамента в общей структуре GR-управления: по региональной политике, по взаимодействию с федеральными органами власти и по законотворческой деятельности. Все подразделения работают в тесной связке, но обязанности четко распределены во избежание дублирования и параллелизма функций. Основная задача департамента по региональной политике – взаимодействие с региональными исполнительными и представительными органами государственной власти, муниципальными образованиями, а также с территориальными подразделениями федеральных министерств и ведомств. В ОАО «НК «Роснефть» взаимодействием с властью занимаются два управления в составе департамента по работе с органами государственной власти: по работе с федеральными органами власти и по работе с региональными органами власти и протокола. В НК «ЛУКОЙЛ» эти функции переданы в отдел по связям с госорганами, входящий в департамент по связям с общественностью. Средний бизнес также заинтересован в позитивных отношениях с региональными властями. Даже на уровне малого бизнеса выстраивается работа с муниципальными органами власти. Власть и сама ищет адекватных партнеров для реализации глобальных проектов, которые без бизнеса просто не могут быть реализованы¹⁰. На Западе механизмы государственно-частного партнерства функционируют на протяжении длительного времени. В России они только внедряются – так что, можно надеяться, наиболее активный период формирования подобных отношений еще впереди.

Примечания

¹Anthony J. Nowness. «Total Lobbying». Cambridge University Press, 2006. Р. 4-7. ² С кем лучше дружить? // Ведомости, 6.10.2006. ³Министерство Промышленности и Энергетики России «Совершенствование механизма взаимодействия государства и бизнеса для разработки и реализации стратегий и планов развития отраслей промышленности». Москва, 2007 год. ⁴ «Спецсвязи решают всё» // BusinessWeek Россия, 16.07.2007. № 27. ⁵«Региональная элита в современной России» // Фонд Либеральная Миссия, под общей редакцией Я. Фрухтманна, Москва, 2005. С. 5 -11 ⁶Там же. С. 20-23. ⁷ Там же. С. 70. ⁸ Там же. С. 80-84. ⁹Виноградов М., Минченко Е. «Рынок лоббизма в России в I половине 2006 года: тенденции, перспективы, основные кампании», Москва, 2006. С. 5 ¹⁰«Власть и бизнес: слышат ли они друг друга?» // Наша власть, дела и лица, 6.11.2008.

Город и бизнес: формирование социальной ответственности российских компаний / Авт.: С.В. Ивченко, М.И. Либоракина, Т.С. Сиваева; Под. ред.: М.И. Либоракиной. - М.: Фонд "Институт экономики города", 2003.

Практика взаимодействия бизнеса и власти

Взаимодействиe города и бизнеса всегда является сложным процессом. В нашей стране баланс интересов между бизнесом, государственной властью, местным самоуправлением и местными сообществами в вопросе об ответственности за благосостояние территорий пока не найден.

Кто виноват?

Власти упрекают бизнес в том, что корпоративные социальные программы недостаточны, а стремление влиять на принятие решений – чрезмерно. Предприниматели указывают на невозможность постоянно ремонтировать школы, больницы и котельные, компенсировать низкое качество муниципального управления, неэффективность расходования бюджетных средств, формируемых за счет налогов, которые они же и платят.

Но, с другой стороны, школы, больницы и котельные действительно нуждаются в ремонте, а местные бюджеты не располагают для этого необходимыми средствами… За прошедшие шесть лет их доходы сократились на 23—25%. Местное самоуправление перегружено исполнением государственных полномочий, уровень финансирования которых крайне низок. У российских городов хронически не хватает денег не только на развитие инфраструктуры, но и на решение текущих вопросов.

Что делать? из популярных ответов на этот вопрос – перераспределение «природной ренты», «штрафы» за неправедные действия в период приватизации. Другой – значительное расширение масштабов «добровольно-принудительной благотворительности», фактически введение своеобразного дополнительного «налога». Третий – развитие грантовых конкурсов, стипендиальных программ, создание координационных советов по социальному партнерству, проведение курсов повышения квалификации для муниципальных служащих. Какие из этих мер пойдут во благо населению, будут работать на укрепление доверия в обществе в целом?..

Основные модели взаимодействия бизнеса и власти

Чтобы разобраться в многообразии отношений бизнеса и власти по вопросам развития городов, предлагаем задать пространство анализа двумя осями координат (рис. 1). Одна ось будет показывать, кто является «субъектом инициативы» – власть или бизнес. Внизу оси – ситуация, в которой правила игры полностью определяются властью, наверху – правила игры определяются корпорацией. Ближе к середине оси – ситуация, когда ни одна из сторон не обладает всей полнотой власти для определения правил игры. По второй оси – оценка приверженности сторон к демократическим ценностям: слева – низкая, справа – высокая. Критерий «демократичности» отношений между бизнесом и властью выбран не случайно. Как отмечает один из самых известных российских предпринимателей Владимир Потанин, демократия выгодна бизнесу: «Демократия… защищает общество от различных злоупотреблений, антиобщественных действий и любого рода революционных коллапсов. Обеспечивает стабильность и уверенность»^ⁱ.

Содержание