2. Развитие представительных органов в советский

и постсоветский периоды

Представительные функции в деятельности Советов

(1917 - 1989 гг.)

Победа Октябрьской революции положила начало изменению государственного и политического строя в России. После уничтожения органов государственной власти Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов, отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система вошла в историю под именем советской, поскольку в ней в той или иной мере получила реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы В.И. Лениным.

10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов была принята первая российская Конституция. Конституция РСФСР 1918 г. включала в себя специальный раздел, озаглавленный "Конструкция советской власти", который, в свою очередь, состоял из двух подразделов - "Организация центральной власти" и "Организация советской власти на местах". В первом подразделе закреплялись те принципы организации государственной власти, которые были установлены упомянутыми выше актами.

Высшей властью в РСФСР, согласно ст. 24, объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался путем многостепенных выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов. Причем норма представительства не была равной. Представители городских Советов избирались по норме 1 депутат на 25 тыс. избирателей, а представители губернских Советов - по норме 1 депутат на 125 тыс. жителей (ст. 25) <1>. Таким способом большевики за счет ограничения демократических начал исправляли ошибки, допущенные при выборах в Учредительное собрание, и претворяли в жизнь конституционный принцип "обеспечения всей полноты власти за трудящимися массами" (п. "ж" ст. 3 Конституции РСФСР 1918 г.).

--------------------------------

<1> См.: СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.

Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действовавшим не постоянно, в период между его заседаниями "высшей властью республики" объявлялся Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма обширной. Помимо законодательных функций - утверждения, изменения и дополнения Конституции РСФСР, принятия общегосударственного законодательства, - съезд Советов обладал правом общего руководства внешней и внутренней политикой, установления и изменения внешних границ РСФСР и внутриадминистративного деления, принятия в ее состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей, установления и изменения на территории РСФСР системы мер, весов и денег, сношения с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира, заключения займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного хозяйства, утверждения бюджета, установления основ организации Вооруженных Сил РСФСР, назначения и смещения членов СНК и всего его состава, решения вопросов гражданства, общей и частичной амнистии (ст. 49 Конституции РСФСР 1918 г.). Кроме того, съезд Советов и ВЦИК могли принять к рассмотрению любой вопрос, "который они признают подлежащим их решению" (ст. 50 Конституции РСФСР 1918 г.). Данная норма свидетельствует об отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а также указывает на формальный характер федерации в России.

Даже поверхностный анализ показывает, что объем компетенции съезда Советов выходил далеко за рамки законодательного органа и включал в себя полномочия исполнительного органа государственной власти. Более того, некоторые вопросы не могли быть решены коллегиальным органом такого масштаба. Очевидно, на этом и был построен расчет авторов Конституции. Дело в том, что подавляющее большинство вопросов компетенции съезда одновременно входило в компетенцию ВЦИКа, который представлял собой постоянно действовавший, мобильный, профессиональный орган, сравнительно небольшой по численности. Его состав и порядок избрания Конституцией не определялись и решались в зависимости от политической ситуации в стране съездом Советов, точнее, его президиумом.

К исключительной компетенции съезда Советов Конституция относила лишь два вопроса: установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции (даже не отдельных ее статей) и ратификация мирных договоров. Оба эти полномочия были реализованы съездом Советов лишь один раз - при принятии Конституции РСФСР 1918 г. и при ратификации Брестского мирного договора.

Таким образом, Всероссийский съезд Советов, будучи высшим законодательным органом власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала избиравшемуся из его состава ВЦИКу. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности того периода.

Конституция РСФСР 1918 г. действовала относительно недолго. После образования СССР встал вопрос о создании новой структуры органов государственной власти, которая и была закреплена Конституцией СССР 1924 г.

Поскольку в связи с образованием СССР правовой статус России изменился, возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конструкцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежними Основными Законами. Та же двойственная структура: Всероссийский съезд Советов - ВЦИК; их право принимать к рассмотрению любой вопрос, относившийся к компетенции республики, то же неравенство городских и сельских избирателей.

Изменения в социально-экономическом развитии СССР и субъективная позиция его политического руководства обусловили принятие в 1936 г. новой Конституции СССР. По аналогии новые конституции принимали и входившие в Советский Союз республики. В Российской Федерации Конституция была подготовлена в рекордно короткий срок: 21 января 1937 г. ее принял Чрезвычайный XVII Всероссийский съезд Советов.

Новая Конституция внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Двухступенчатая конструкция была заменена единым Верховным Советом, который традиционно именовался высшим органом государственной власти (ст. 22). Причем традиционная советская идея высшего органа власти была проведена более последовательно, чем в предшествующих конституциях. В частности, это проявилось в закреплении в Основном Законе компетенции Верховного Совета. Она определена весьма своеобразно: в ст. 19 перечислены вопросы, относящиеся к ведению РСФСР, в ст. 33 и 45 закреплены полномочия соответственно Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета народных комиссаров (с марта 1946 г. - Совета Министров) РСФСР, а в ст. 23 сказано, что Верховный Совет осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с Конституцией, кроме тех, которые входят в компетенцию подотчетных ему органов. Таким образом, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти подчеркнуто дважды.

При прежней двухступенчатой структуре законодательных органов государственной власти основная законотворческая работа была прерогативой постоянно действовавшего ВЦИК. Главным недостатком такого порядка было отсутствие гласности и недемократический порядок формирования ВЦИК - отстранение от этой процедуры избирателей. Чтобы завуалировать столь явно авторитарный характер политического режима, продемонстрировать внешний демократизм советской власти, был образован единый и единственный законодательный орган - Верховный Совет, избираемый всем населением страны. Формальные признаки законодательного органа налицо: роль ВЦИКа в новой конструкции государственной власти выполнял Президиум Верховного Совета. Он издавал указы, содержавшие важнейшие нормативные предписания, в том числе и вносившие изменения в законодательство, которые затем выносились на утверждение (проходившее, как правило, без обсуждения и завершавшееся единогласным одобрением) Верховного Совета, сессии которого созывались этим же Президиумом два раза в год. За Президиумом Верховного Совета Конституция закрепляла и еще одно немаловажное в законодательном процессе полномочие - право толкования законов РСФСР.

При подобной практике фактическим законодательным органом государственной власти в стране оказывался не Верховный Совет, а избиравшийся из его состава в соответствии с жесткими требованиями, установленными Конституцией (ст. 31), Президиум. В дополнение к этому необходимо отметить и практику выборов депутатов Верховного Совета, исключавшую возможность выдвижения нескольких кандидатов на один мандат. Формально Положение о выборах в Верховный Совет СССР предусматривало включение в избирательный бюллетень всех зарегистрированных кандидатов (ст. 66), а также возможность обжалования в административном порядке отказа избирательной комиссии в регистрации кандидата (ст. 64) <1>. Однако эти нормы оказались невостребованными.

--------------------------------

<1> См.: СЗ СССР. 1937. N 67. Ст. 36.

Мало что изменилось в практике формирования и деятельности законодательных органов России с принятием Конституции 1978 г.

Итак, в России с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась не имевшая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако многие элементы их правового положения противоречили статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно:

полновластие и верховенство, исключавшие возможность реализации принципа разделения властей;

недемократический юридически (до 1937 г.) и на практике порядок их формирования;

присвоение полномочий, которые с точки зрения логики и здравого смысла должны принадлежать органам исполнительной власти.

Верховный Совет СССР был высшим органом государственной власти Советского Союза, принимавшим решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определявшим основные направления внешней политики, осуществлявшим высший контроль над деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

Верховный Совет СССР избирался населением на четыре года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по пять депутатов от каждой национальной области и по одному депутату от каждого национального округа.

Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предположений, планово-бюджетную, по иностранным делам, по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления.

Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.

Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в законодательство, в том числе в законы СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждение указов Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера проводилось на собиравшихся два раза в год сессиях Верховного Совета СССР.

Голосовали за принятие законов раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если за его принятие в каждой палате подавалось простое большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию требовалось квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате). Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, была Коммунистическая партия: выдвигаемые КПСС задачи определяли деятельность каждого Совета, лежали они и в основе деятельности Верховного Совета СССР.

Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, в их деятельности сочетались ростки демократии, позволявшие поддерживать тесную связь депутатов с избирателями, накапливать элементы парламентской культуры, вносить определенный вклад в развитие и совершенствование законодательной системы, и формально-бюрократический стиль решения многих ключевых вопросов, вытекавший из доминирования партийно-политического подхода ко всем областям жизни страны, в том числе и в сфере законотворчества.

Представительные органы в постсоветский период

Активизировалась деятельность советов всех уровней после отмены ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно стали работать Съезды народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Всего в 1990 г. было принято более 150 законодательных актов, формировавших основу рыночных реформ, законодательное закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институт президентства и Конституционного Суда.

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 г. и 23 января 1991 г.) и внес немалый вклад в подготовку Федеративного договора.

После проведения конституционной реформы, в конце 1993 г., органы советской власти прекратили свою работу как на государственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.

Неотъемлемый элемент современного парламентаризма - закрепление в правовой системе страны принципа разделения властей. Попытаемся проанализировать тот небольшой опыт реализации этого принципа, который накоплен Российской Федерацией с 1989 г. по настоящее время, и проследить, какие изменения произошли в связи с этим в структуре и деятельности законодательных органов.

Поскольку процесс внесения изменений и дополнений продолжался в течение пяти лет и проходил непоследовательно, без какого-либо заранее разработанного плана государственно-правовой реформы, за точку отсчета примем текст Конституции по состоянию на 10 декабря 1992 г., действовавшей до момента издания Президентом России Указа от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", поскольку он прервал "осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации" <1> и в корне изменил систему законодательных органов страны.

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 39. Ст. 3597.

Принцип полновластия Советов, несовместимый с принципом разделения властей, оказывал доминирующее влияние на структуру, сущность и характер деятельности законодательных органов СССР и РСФСР, получив не только практическое, но и научно-теоретическое обоснование. Поэтому одновременно преодолеть этот подход и за сравнительно короткое время создать теорию и практику российского парламентаризма невозможно. В силу отмеченных причин рассматриваемая Конституция России (в ред. 1992 г.) носит переходный характер и соединяет в структуре и организации деятельности государственной власти элементы прежней концепции полновластия Советов и элементы парламентаризма.

Для осуществления значительного объема законодательных полномочий в системе федеральных органов государственной власти России, помимо съезда, предусматривался еще один орган - Верховный Совет, который, согласно ст. 107 Конституции России в редакции 1992 г., именовался "орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации". Формула статьи, закрепившей правовой статус Верховного Совета, предполагала, что он не должен быть лишь законодательным органом государственной власти, поскольку соединял в себе полномочия двух и даже трех ветвей власти. Верховный Совет обладал значительным объемом полномочий, включая и законодательные, такие, как издание основ законодательства и федеральных законов по предметам совместной компетенции Федерации и ее субъектов, а также издание кодексов и законов по предметам исключительной компетенции Федерации (п. 6.1 ст. 109). При этом в объем его компетенции входили такие правомочия, которые целесообразно было бы передать органам исполнительной власти, например право представлять на утверждение съезда проекты перспективных государственных планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития (п. 13 ст. 109) или право устанавливать доходы, поступающие на образование государственного бюджета РФ (п. 14 ст. 109).

Чрезмерными представляются и контрольные полномочия Верховного Совета, направленные на приведение в соответствие с законом актов Президента, Правительства и иных государственных органов (п. 19 ст. 109).

К основным недостаткам в организации деятельности Верховного Совета следует отнести недемократичный порядок его формирования. В соответствии со ст. 107 Конституции Верховный Совет формировался не электоратом, а Съездом народных депутатов из его состава. Хотя элементы репрезентативности в подборе членов Верховного Совета все же присутствовали и даже использовался нетрадиционный для нашей страны принцип их ротации, в данном случае можно говорить о попытке партийно-государственной бюрократии воспроизвести традиционную для России двуединую систему законодательных органов: Съезд Советов - ВЦИК, Верховный Совет - Президиум, Съезд народных депутатов - Верховный Совет.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным референдумом 12 декабря 1993 г., изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации представительной и законодательной деятельности на федеральном уровне <1>: она закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты - Совета Федерации.

--------------------------------

<1> К безусловным достоинствам этого Основного Закона следует отнести, например, более последовательное внедрение в практику государственного строительства принципа разделения властей, отказ от отжившей конструкции полновластия Советов, разделение института главы государства и главы исполнительной власти.

Сроки избрания депутатов в Государственную Думу в Конституции не закреплены: в ст. 84 говорится, что Президент назначает выборы в Государственную Думу; днем голосования считается второе воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий предыдущей Государственной Думы. Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями.