Лекция 2. Парламентское право России: место в правовой системе, источники

С конца 80-х - начала 90-х годов в России идет конституционная реформа. Переход России на демократические рельсы, развал Советского Союза - все это привело к формированию новой политической системы, федеративного устройства государства, созданию новых институтов (президента, конституционной юстиции, уполномоченного по правам человека и т.д.). Изменение политической системы повлекло за собой и изменения в правовой системе.

Объем нормативного регулирования до определенного момента не позволял выделить автономное структурное подразделение, собрав воедино нормы, регулирующие институт парламента. Сегодня нет смысла отказываться от выделения парламентского права, однако не в роли отдельной отрасли права, а в качестве комплексной составной части конституционного права.

Развитие указанной законодательной базы приводит к образованию парламентского права. В последнее время политики и ученые уделяют все больше внимания парламентскому праву, что позволяет говорить о нем уже не как об институте, а как о подотрасли конституционного права (наряду с избирательным правом).

Тем не менее "вопрос о существовании такой отрасли права является весьма дискуссионным, многие исследователи обоснованно рассматривают проблемы российского парламентаризма в рамках конституционного права России" <1>.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 8.

Безусловно, парламентское право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования - основных критериев, используемых при построении системы права. Парламентское право регулирует организационные, процессуальные отношения. Если в целом для конституционного права характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентского - прежде всего на началах координации и согласования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 14.

Статус парламентского права в системе права до конца не определен, возможно, потому, что в теории выделяют несколько структурных элементов отрасли: институты - наиболее распространенный в конституционном праве структурный элемент отрасли, подотрасли, субинституты, подынституты.

Данные проблемы дискутируются в теории права, поскольку вопросы построения системы права, выделения новых отраслей и структуризация последних - сфера теории права <1>. Тем не менее ученые-отраслевики, конституционалисты, предлагают свои, авторские структуризации. Например, существует мнение о разделении конституционного права на материальное и процессуальное, что, следовательно, влечет за собой выделение парламентского материального и парламентского процессуального права <2>.

--------------------------------

<1> См.: Бобылев А.И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. 1998. N 2; Поленина С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. 1999. N 9.

<2> См.: Саликов М.С. Парламентское процессуальное право - подотрасль конституционного процессуального права // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 37.

М.С. Саликов говорит о создании внутри конституционного права не только парламентского права, но и парламентского процессуального права <1>. Т.Д. Зражевская предлагает выделить в структуре конституционного права подотрасль конституционного процесса <2>.

--------------------------------

<1> См.: Там же; Саликов М.С. Конституционно-процессуальное право как наука, отрасль и научная дисциплина // Право и политика. 2000. N 4.

<2> См.: Зражевская Т.Д. Процессуальные гарантии конституционализма // Российский конституционализм: проблемы и решения. Материалы международной конференции. М., 1999.

Специалисты по парламентскому праву называют его обычно подотраслью права, с точки зрения всего курса конституционного права его чаще рассматривают как правовой институт со сложной инфраструктурой.

Система общей теории парламентаризма и парламентского права представляется состоящей из трех основных блоков: теоретического, институционального и динамического <1>. Первый блок включает в себя общую характеристику парламентаризма, его теоретическое обоснование как идеи, место в системе конституционно-правовых категорий, характеристику парламентского права, исторического развития парламентаризма и его современного состояния, истории идей парламентаризма и парламентского права. Это своеобразная общая часть теории парламентаризма и парламентского права, особенную часть - вопросы организации и деятельности парламента - составляют следующие два блока.

--------------------------------

<1> См.: Хабриева Т.Я. Понятие и место парламентского права России в системе права // Журнал российского права. 2002. N 9.

Институциональный (статический) блок объединяет проблематику правового статуса, функций, компетенции, структуры, порядка формирования, внутренней организации палат, статуса парламентария. Он находит развитие в различных аспектах деятельности парламента (динамический блок): порядке его работы, законодательном процессе, во взаимоотношениях с другими государственными органами, в межпарламентском сотрудничестве, организационно-правовом и техническом обеспечении деятельности палат.

В предмет парламентского права включаются две условно разграничиваемые группы общественных отношений <1>. Одну из них можно обозначить как сущностные отношения (материального характера), посредством которых выявляется предназначение парламента, т.е. это, прежде всего, отношения между парламентом как представительным и законодательным органом и народом как источником власти, а также отношения межинституционального характера, призванные определить место парламента в системе разделения властей.

--------------------------------

<1> См.: Хабриева Т.Я. К вопросу о месте российского парламентского права в системе права. Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 23.

Вторая группа отношений - это организационные, процессуальные отношения: парламентские процедуры, парламентский процесс, т.е. тот круг отношений, которые можно определить как собственно парламентские.

Существует и такое мнение: предмет парламентского права и набор его специфических методов не позволяют структурировать его внутри конституционного права как подотрасль. Данное мнение основано на том, что подотраслью мы называем основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, систему государственной власти и систему местного самоуправления. Таким образом, можно определить парламентское право как структурный элемент конституционного права, а именно как институт подотрасли системы государственной власти и местного самоуправления. А следовательно, если не выходить за рамки общепризнанных воззрений на структуру конституционного права как совокупность институтов, вполне допустимо определить парламентское право как подынститут института системы государственной власти и местного самоуправления.

Поэтому можно согласиться с Т.Я. Хабриевой в том, что вопрос о статусе парламентского права в системе права продолжает оставаться открытым <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хабриева Т.Я. Понятие и место парламентского права России в системе права // Журнал российского права. 2002. N 9.

При определении места парламентского права в системе национального права России, учитывая его институциональную значимость, следует подчеркнуть роль парламента и парламентского права в парламентаризме. Но, так или иначе, при парламентаризме основным элементом является парламент. Для приведения парламентаризма в рабочее состояние необходима слаженная система норм и правил, определенно и строго рассчитанных на его материально-процессуальное обеспечение. Эта задача, возложенная на конституционное право, широко и предметно реализуется в одной из его подотраслей, именуемых парламентским правом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 6.

В течение 90-х гг. XX в. сложилась довольно объемная и постоянно расширяющаяся система источников парламентского права, как это показано в книге А.П. Любимова <1>.

--------------------------------

<1> См.: Любимов А.П. Парламентское право России. Основные источники. СПб., 1997.

Нормативное регулирование правового статуса Федерального Собрания РФ включает в себя законы и подзаконные акты. Систему нормативных правовых актов, регулирующих правовой статус, можно подразделить по территории действия на федеральные и субъектов Федерации.

Конституционное регулирование

Нормы Конституции России, регулирующие правовой статус парламента, можно подразделить на два блока - общего и специального характера. В свою очередь, нормы второго блока подразделяются следующим образом:

закрепляющие процедуру формирования;

структура палаты;

процедуры деятельности;

полномочия;

способы взаимоотношения с иными органами власти.

К конституционным нормам первого, общего блока можно отнести характеристику Российской Федерации как демократического, правового государства с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется по принципу разделения властей (ст. 1, 10, 11 Конституции РФ).

В качестве примера норм Конституции, закрепляющих процедуру формирования палаты, можно привести ч. 2 ст. 95. Для формирования Совета Федерации чрезвычайно большое значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции, отсылочные нормы которой закрепляют принятие специального федерального закона о формировании палаты.

Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ; процедуры деятельности палаты закреплены в ст. 100, 101, ч. 4 ст. 105 и других статьях Конституции; полномочия Федерального Собрания РФ закреплены в ст. 102, 104 - 108, 125, 93 и других статьях Конституции страны.

Конституционное регулирование способов взаимоотношений парламента с иными органами власти иллюстрирует ч. 3 ст. 100 Конституции, которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ и Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции). В соответствии со ст. 102, 103 Конституции палаты назначают на должность и освобождают от должности руководителей Счетной палаты (Председателя и его заместителя), а также по половине состава ее аудиторов. В соответствии с собственной компетенцией Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в процедуре отрешения Президента РФ от должности (ст. 93, 102, 103 Конституции РФ). Принадлежащее Совету Федерации и некоторым его членам право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции РФ) предполагает возможность внесения ими законопроектов в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ). Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Основного Закона. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон должен быть вновь рассмотрен нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ). Дополнительная почва для контактов создается в ситуации, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации при несогласии последнего с принятым нижней палатой федеральным законом (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ). Основанием взаимодействия палат парламента является процедура повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом и одобренного Государственной Думой в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции, принятие федеральных конституционных законов (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ), рассмотрение и принятие закона РФ о поправке к Конституции (ст. 108, 136 Конституции РФ).

Законодательное регулирование

Законодательное регулирование правового статуса нашло отражение в развернутой системе федеральных законов. Только некоторые законы непосредственно регулируют общую сферу жизнедеятельности парламента, например: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1> (с посл. изм. и доп.).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3466.

Большая часть федеральных законов закрепляет полномочия палат в различных сферах, например назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Правовое регулирование проблемы участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. N 93-ФЗ "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2401.

Согласно Федеральному закону от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" <1> Совет Федерации назначает выборы Президента России.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171.

В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ в Закон "О прокуратуре Российской Федерации" <1>, к ведению верхней палаты парламента относится назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на указанные должности вносит Генеральный прокурор. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <1> (с посл. изм. и доп.), по представлению комиссии по взаимодействию со Счетной палатой. Законодательное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ можно увидеть и в других федеральных и федеральных конституционных законах, например: в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <2> (с посл. изм. и доп.), Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.), Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <3>, Федеральном конституционном законе от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <4>, Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" <5> (с посл. изм. и доп.), Федеральном законе от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" <6> (с посл. изм. и доп.), Федеральном законе от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" <7> (с посл. изм. и доп.), Федеральном законе от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

<2> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

<3> СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4916.

<4> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

<5> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

<6> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 143.

<7> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2594.

Постановления Конституционного Суда Российской Федерации

Когда Конституционный Суд РФ разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, в том числе и во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти. Из решений Конституционного Суда, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие:

положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования;

положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты (Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3), 135 (часть 2) Конституции РФ" <1>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.

процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней, как не одобренного верхней палатой парламента (Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации" <1>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207.

определение понятия "принятый федеральный закон" как закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1 - 4 ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 18. Ст. 2253.

Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации

Прежде всего следует определить, являются ли они нормативными правовыми актами, отвечают ли признакам, присущим последним.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. N 19 определено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Точка зрения о ненормативности актов палат представительного органа не нова. Некоторые авторы еще в советский период высказывали такую точку зрения <1>. Приверженцев этой же позиции сегодня не так много <2>.

--------------------------------

<1> См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 100; Калинычев Ф.И. Советское законодательство в период строительства коммунизма. М., 1966. С. 24, 25.

<2> См.: Выстропова А.В. Акты Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 19.

В правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о юридической силе постановлений. Так, Б.В. Щетинин полагал, что постановления обладают равной с законом юридической силой <1>. Однако с подобной позицией согласиться не представляется возможным. В этом отношении предпочтительнее мнения тех авторов, которые возражают против отождествления закона с другими решениями представительных органов, отдавая приоритет закону как акту, выражающему государственную волю и принимаемому на основе специальной процедуры. Что же касается постановлений, то они, без сомнения, носят подзаконный характер <2>.

--------------------------------

<1> См.: Щетинин Б.В. Курс советского государственного права. М., 1965. С. 35.

<2> См.: Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 108; Мицкевич А.В. Указ. соч. С. 84 - 85; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 77.

Возможность принятия палатами нормативных правовых актов предусмотрена Конституцией РФ: согласно ч. 2 и 3 ст. 102, Совет Федерации большинством голосов своих членов принимает постановления по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Конституцией России. В части 4 ст. 101 предусмотрено принятие палатой регламента, решающего вопросы внутреннего распорядка деятельности. В статье 125 в одном ряду указываются нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства.

Таким образом, конституционно установлено правомочие палат принимать нормативные акты.

Постановления палаты могут иметь и нормативный, и ненормативный характер. Следует сказать, что среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуальными правовыми актами, которые принимаются по конкретным организационным вопросам. К числу имеющих нормативный характер относятся постановления, посредством которых утверждаются различные положения о деятельности палат.

Особую роль среди актов палат играют утвержденные их постановлениями регламенты.

Более того, далеко не все государствоведы включают регламенты в число самостоятельных источников права <1>, многие не делают этого <2>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное).

<1> См.: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980. С. 118; Воеводин Л.Д., Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. М., 1982. С. 32, 33; Гуреев П.П., Лазарев Л.В. Регламент Верховного Совета СССР. М., 1982. С. 17, 18; Ковачев Д.А. О соотношении Конституции и Регламента высшего представительного органа в Советском государстве. М., 1966. С. 37, 38; Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 108; Михайлова Н.А. Регулирование процедуры деятельности верховных представительных учреждений социалистических стран // Сов. государство и право. 1973. N 7. С. 35 - 41; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 21; Колесников Е.В. Источники российского конституционного права: вопросы теории и методологии: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. С. 66 - 79.

<2> См.: Щетинин Б.В. Курс советского государственного права. М., 1965. С. 35 - 38; Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995. С. 26.

Регламент - средство самоорганизации палаты, его нормы обязательны для самой палаты, ее органов и членов, а также всех других государственных органов, участвующих в парламентских процедурах, поскольку основы этих процедур и наиболее принципиальные их положения закреплены в Конституции РФ.

Конституционные нормы получили детальное развитие в положениях Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. Регламентные нормы составляют внушительный блок установлений, регулирующих деятельность палаты парламента в разных областях.

Регламент законодательного (представительного) органа государственной власти (его палат) - это совокупность правил, устанавливающих порядок осуществления этим органом (органами) своих полномочий <1>. Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти, круг субъектов, участвующих в его деятельности, а также содержание правоспособности данного органа закрепляются, как правило, в конституции либо в конституционном акте. На долю регламента остаются лишь их раскрытие, детализация, установление такого порядка деятельности парламента, при котором он мог бы полноценно выполнять свои полномочия.

--------------------------------

<1> См.: Лавриненко И.Г. Регламенты верхних палат законодательных (представительных) органов государственной власти // Аналитический вестник. 1996. N 34(190). С. 36.

Регламентные нормы выросли из обычаев, возникших в процессе деятельности сначала совещательных, а позже законодательных органов власти <1>. При этом различия в статусе регламентов во многом зависели от исторических традиций того или иного государства. Чаще всего регламенты принимаются постановлением палаты (Франция, Россия), однако возможен и иной вариант: регламент, принимаемый в форме обычного постановления палаты, приобретает статус так называемого парламентского закона (Румыния, Польша, Испания) или изначально имеет статус закона (Италия, Чехия). В одних странах регламент палаты должен соответствовать только конституции (Польша, Италия, Румыния), в других - не только конституции, но и законам (Хорватия, Швейцария).

--------------------------------

<1> См.: Там же.

Следует отметить, что специфический статус регламента во многих парламентах мира заставляет принимать его несколько иным способом, чем обычные законы. Например, в Италии, Польше, Хорватии регламент принимается квалифицированным, а не простым большинством голосов. Регламент же верхней палаты кое-где обладает статусом более высоким, чем регламент нижней палаты или даже закон. А в Канаде, например, положения регламента имеют приоритет над обычным правом.

Регулирование парламентской деятельности может осуществляться как отдельными регламентами, принятыми каждой палатой самостоятельно (Германия, Польша, Швейцария, Румыния, Италия, Франция, Хорватия, Россия), так и единым, общим для всего парламента регламентом (Швейцария).

Согласно Регламенту Совета Федерации регламент принимается на заседании большинством голосов от общего числа членов палаты и оформляется постановлением Совета Федерации. Изменения и дополнения к регламенту принимаются и оформляются по аналогичной процедуре.

Правовую основу регламентов палат Федерального Собрания составляют, помимо Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Нормы регламентов не могут им противоречить. Изменения названных нормативных правовых актов, затрагивающие положения, фиксируемые в регламентах, должны получать в последних адекватное отражение. Федеральные законы воздействуют на содержание регламентов не только в юридическом плане, но и с позиций направлений внутренней политики, воплощаемых в законодательстве, закрепляемых в нем ориентиров развития государства и общества.

Таким образом, первым требованием к регламенту палаты является точность терминов и непротиворечие законодательству. Однако в ч. 7 ст. 4 Регламента Совета Федерации, вопреки ч. 1 ст. 100 Конституции РФ, где установлено, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно, говорится о совместных заседаниях палат Федерального Собрания. Эта норма исходит из неправильной трактовки ч. 3 ст. 100 Конституции, в которой сказано, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Следующее требование, предъявляемое к регламенту, - соблюдение соответствия содержащихся в нем установлений предмету его регулирования, его целевому назначению. Нет необходимости включать в регламенты многие конституционные нормы, повторять различные нормы федеральных законов, особенно без каких-либо ссылок на первичные правовые нормы и акты, их устанавливающие. Например, нет оснований воспроизводить в нем конституционную норму о составе Совета Федерации, повторять нормы Федеральных законов "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

Регулирование регламентными нормами реально существующих отношений - естественное требование. Они не могут затрагивать вопросы, связанные с деятельностью органов, которые пока не образованы. Однако в Регламенте Совета Федерации содержатся предписания, касающиеся парламента Союзного государства (п. "и" ст. 27, п. "п" ст. 18), которого, как известно, еще не существует.

Регламент палат Федерального Собрания должен отражать специфику каждой палаты. В Регламенте Совета Федерации закреплено, что в этой палате "не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений". Существовавшее короткий период в палате депутатское объединение "Федерация" прекратило свое действие.

Следующим требованием к Регламенту Совета Федерации, как и к любому нормативному акту, думается, должна быть логичность и завершенность как структуры акта, так и регламентации содержащихся в нем процедур.

Регламентными нормами палата лишь определяет условия своей деятельности, порядок, на основе которого она вступает в контакты с другими органами; устанавливает, какие действия других органов необходимы ей для осуществления ее функций в соответствии с нормами Конституции и ее принципами. Это право палаты, а не обязанность другого органа, которая установлена палатой. Разумеется, государственный и правовой порядок предполагает, что все государственные органы признают правила, правомерно установленные каждым из них, необходимыми для соблюдения.

Подзаконное регулирование на уровне субъектов

Российской Федерации

Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1> членами Совета Федерации являются представители от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации. Особый порядок касается избрания представителей от законодательных органов регионов, формируемых путем ротации на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если член Совета Федерации представляет двухпалатный законодательный орган субъекта, то его избирают поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий палаты.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

Решение законодательного органа государственной власти региона об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа; если же региональный орган власти двухпалатный - совместным постановлением обеих палат.

Второй представитель в Совете Федерации от органа исполнительной власти субъекта назначается высшим должностным лицом этого субъекта Федерации на срок его полномочий. Данное решение оформляется указом либо постановлением высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Указ (постановление) вступает в силу, если на заседании законодательного органа субъекта Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации. Таким образом, назначение данного представителя стало подконтрольным законодательному органу субъекта.

При существующем подходе федерального законодателя к регулированию процедуры формирования Совета Федерации некоторые процедуры регулируются актами субъектов РФ. Регламенты парламентов субъектов РФ по-разному подходят к регламентированию процедуры. Регламент Алтайского краевого Совета народных депутатов <1>, Регламент совместного заседания палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) II созыва по избранию и назначению представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти Республики Саха (Якутия) <2> довольно подробно регулируют процедуру назначения представителя от законодательной и прохождение через представительный орган представителя от исполнительной власти в Совет Федерации. Некоторые регламенты регулируют процедуру прекращения полномочий представителя от представительной власти в Совете Федерации.

--------------------------------

<1> Регламент Алтайского краевого Совета народных депутатов, с изм. от 27 ноября 2001 г. // Сборник законодательства Алтайского края. 2001. N 57; 2001. N 66.

<2> Регламент совместного заседания палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) II созыва по избранию и назначению представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти Республики Саха (Якутия), утв. Постановлением от 28 января 2002 г. СЗ N 62-II // СПС "КонсультантПлюс" (региональный выпуск).

В некоторых субъектах различными актами регулируется правовой статус члена Совета Федерации. Правомерность данных положений вызывает сомнения <1>. Известно, что правовой статус члена Совета Федерации регулируется федеральным законодательством.

--------------------------------

<1> См.: Комарова В.В. Динамика процесса формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2002. N 2. С. 19.

Таким образом, система нормативных правовых актов, регулирующая правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания РФ, объемна и неоднозначна по составу.