PARLAMENTSKOE_PRAVO_ROSSII

Лекция 15. Аппарат и вспомогательные органы палат современных парламентов

Эффективная, опирающаяся на прочную законодательную базу организация работы аппарата и вспомогательных органов палат, четкое распределение обязанностей между отдельными подразделениями позволяют избежать дублирования, распыления усилий, добиться максимальной эффективности работы.

К вспомогательным органам палат относится Аппарат парламентов (штат и личные помощники), вспомогательные органы, консультанты.

Общая численность Аппарата парламента, его компетенция и структура определяются целым рядом причин. Выделим две - форму территориально-государственного устройства и национальные традиции.

Одной из важнейших является форма территориально-государственного устройства. В президентских республиках, где принцип разделения властей получил наиболее завершенное выражение, аппарат парламентов имеет наибольшую численность и наделен довольно широкой компетенцией. Для государств с парламентарной формой правления характерно наличие существенных различий в численности личных помощников рядового депутата и депутата - члена правительства, а кроме того, общая численность аппарата парламента относительно меньше, чем в президентских республиках.

В государствах с парламентарной формой правления депутат-министр имеет возможность как один из руководителей правящей партии, кроме штата личных помощников и работников канцелярии министерства, привлекать к работе своего аппарата местных партийных функционеров своей партии.

Значительное влияние на деятельность аппарата парламента оказывают национальные традиции и особенности. По этой причине в парламенте Японии, например, отсутствует собственный многочисленный аппарат.

Регулирование

Анализ нормативных актов свидетельствует, что единого порядка формирования аппарата парламента не существует. В некоторых государствах приняты специальные законодательные акты, регулирующие структуру и функции аппарата парламента. Например, в США основным нормативным актом, регулирующим эти вопросы, является Закон о реорганизации 1970 г. Немногочисленные положения, регулирующие правовой статус сотрудника аппарата американского Сената, содержатся в Законе об этике в правительстве (1978) и Регламенте Сената. Общие принципы порядка назначения сенатором работников своего аппарата определены в Своде законов США, Регламенте Сената, ряде резолюций Сената. В Швеции эти вопросы регулирует Закон о риксдаге (парламенте) 1974 г., в Великобритании - Закон об организации работы палаты общин от 1978 г.

В конституциях некоторых стран есть упоминание о возможности создания вспомогательных органов парламента (абз. 3 ст. 30 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г., абз. 5, 6 ст. 65 Конституции Греции 1975 г., абз. 1 ст. 72 Конституции Испании).

Более подробная конституционная регламентация касается органов, образуемых при парламентах в целом, которые призваны консультировать парламент, иногда парламент и правительство; например, это Управление библиотеки парламента (гл. 7 Акта о риксдаге Швеции, § 83, b, Акта об Эдускунте Финляндии), Национальный совет экономики и труда, Счетная палата Италии (ст. 99, 100 Конституции), Счетная палата, Экономический и социальный совет во Франции (ст. 47, 69 - 71 Конституции). Принципиальные моменты деятельности подобных органов закрепляются в конституциях в виде бланкетных норм с указанием на их регулирование в законе. Так, статус Экономического и социального совета во Франции установлен специальным законом.

Детально порядок формирования рассматриваемых органов и их деятельность (в зависимости от уровня органа) определяются регламентами палат парламентов, бюро палаты и комитета, положениями о помощниках депутатов. Например, ст. 67 Регламента палаты депутатов парламента Италии устанавливает, что службы палаты образуются постановлениями бюро палаты и руководит ими генеральный секретарь, ответственный (перед председателем палаты) за их деятельность. Аналогичные положения содержатся и в регламентах палат парламентов других государств (ст. 15 Регламента парламента Финляндии, ст. 15 Регламента Национального собрания Франции, § 14 Регламента Национального совета Австрии, § 7.4 Регламента бундестага ФРГ) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Аппарат зарубежных парламентов: законодательное обеспечение его структуры и основных направлений деятельности (информационно-аналитический обзор) // Аналитический вестник. 1999. N 20(108). С. 5.

Деятельность Аппарата палат Федерального Собрания РФ регулируется регламентами и постановлениями палат о назначении должностных лиц Аппарата, о его структуре, решениями палат, положениями об Аппаратах и распоряжениями Председателей Государственной Думы и Совета Федерации.

Структура

Как правило, Аппарат парламентов включает в себя две категории работников: службы парламента в целом - его палат, комитетов и подкомитетов, а также штат личных помощников и секретарей депутатов.

В Российской Федерации существует аппарат палаты, работают помощники парламентариев.

Сравним структуру и полномочия вспомогательных органов на примере верхних палат парламентов. Поскольку аппараты обеих палат парламента России построены аналогично, рассмотрим структуру аппарата на примере верхней палаты Федерального Собрания.

Структура Аппарата Совета Федерации утверждается Председателем Совета Федерации. Общая структура Аппарата Совета Федерации следующая.

Аппарат Совета Федерации состоит:

из Секретариата Председателя Совета Федерации;

из Секретариата первого заместителя Председателя Совета Федерации, секретариатов заместителей Председателя Совета Федерации;

из аппаратов комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации. Аппарат комитета, постоянной комиссии Совета Федерации осуществляет правовое, организационное, информационное, документационное обеспечение деятельности соответствующего комитета, постоянной комиссии Совета Федерации, парламентских слушаний и других мероприятий, проводимых комитетом (постоянной комиссией) палаты; участвует в подготовке материалов, необходимых для разработки и рассмотрения законопроектов, проектов решений комитета, постоянной комиссии палаты и заключений по законам, подлежащим рассмотрению комитетом, постоянной комиссией в соответствии с вопросами его (ее) ведения, в организации и проведении согласительных процедур в связи с отклонением Советом Федерации проектов законов РФ о поправках к Конституции России, проектов федеральных конституционных законов, в связи с отклонением Советом Федерации и Президентом РФ федеральных законов, в подготовке парламентских слушаний и других мероприятий; ведет делопроизводство комитета, постоянной комиссии, готовит и рассылает необходимые для членов комитета, постоянной комиссии материалы, справки, обеспечивает техническую обработку документов комитета, постоянной комиссии. Руководитель аппарата комитета, постоянной комиссии Совета Федерации назначается на должность и освобождается от должности Председателем Совета Федерации по согласованному представлению председателя комитета (постоянной комиссии) палаты и Руководителя Аппарата Совета Федерации;

из иных структурных подразделений (управлений, отделов).

Работу Аппарата Совета Федерации возглавляет Руководитель Аппарата Совета Федерации, который назначается на должность и освобождается от должности Председателем Совета Федерации. Назначение на должность и освобождение от нее Руководителя Аппарата Совета Федерации согласовываются Председателем Совета Федерации с Советом палаты и оформляются распоряжениями Председателя Совета Федерации. Руководитель Аппарата Совета Федерации несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Аппарат Совета Федерации.

Основными задачами Аппарата Совета Федерации являются:

а) правовое, информационное, организационное, аналитическое, документационное, финансовое, материально-техническое и хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, членов Совета Федерации;

б) правовое, организационное и документационное обеспечение согласительных процедур, используемых для разрешения возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Президентом и Правительством РФ;

в) правовое, организационное, информационно-аналитическое, протокольное и паспортно-визовое обеспечение межпарламентских связей.

Администрация верхней палаты Великобритании состоит из трех служб:

Службы обеспечения законотворческого процесса, возглавляемой генеральным секретарем и генеральным директором служб;

Административной службы, возглавляемой генеральным секретарем - квестором и генеральным директором;

Общей службы, не объединенной единым руководством и возглавляемой директорами, в состав которой входят также аппараты политических фракций.

Все службы подчиняются непосредственно Председателю палаты и Бюро (Президиуму) палаты, которое состоит из Председателя, шести его заместителей, двух генеральных секретарей, назначаемых на три года, трех квесторов, избираемых из числа парламентариев на два года.

Взаимоотношения между службами и парламентариями в основном строятся на принципе запросов материалов. При этом можно либо запросить материалы, документы, данные, либо дать поручение сделать всю подготовительную работу вплоть до написания текста доклада.

Всего в аппарате работают около 1 тыс. человек (не считая помощников парламентариев), из них около 120 являются администраторами - высшими руководителями, чей ранг примерно соответствует рангу гражданского администратора.

Кроме этого, существует практика создания общих для обеих палат парламентов служб. Например, в Великобритании служба социального обеспечения предоставляет конфиденциальные консультации и помощь сотрудникам обеих палат парламента, электронная информационная служба, отдел по информированию общественности, который входит в структуру библиотеки палаты общин, предоставляет общественности, как частным лицам, так и организациям, информацию о палате общин и ее работе. Его образовательное подразделение способствует распространению в школах и колледжах знаний о парламенте, кроме того, проводится работа с отдельными учащимися. Во время парламентских сессий отдел по информированию общественности публикует еженедельный информационный бюллетень, который в кратком виде отражает работу палаты общин и палаты лордов, а также целый ряд тематических подборок информации и другие материалы о палате общин. Подразделение информационных технологий библиотеки отвечает за организацию работы и развитие электронных информационных служб библиотеки, в том числе за предоставление информации в электронном виде в парламентскую сеть информационных и видеоматериалов. Услуги парламентской сети включают предоставление информации на дисках CD-ROM (совместно с библиотекой палаты лордов) и компьютерный доступ к полным текстам библиотечных публикаций и других документов через парламентскую службу электронного распространения документов.

В Канаде существует несколько общих вспомогательных служб. Служба телерадиовещания ведет прямую трансляцию ежедневных парламентских заседаний, транслирует аудио- и видеопрограммы и информационные передачи по сети OASIS. Отдел образовательных программ и экскурсий имеет в своем распоряжении материалы, помогающие учителям школ разъяснять роль палаты общин в деятельности канадского парламента и жизни страны. В штате этого отдела есть сотрудник, в обязанности которого входит подготовка рекомендаций для депутатов, выступающих перед учениками школ. Отдел образовательных программ и экскурсий проводит экскурсии по зданиям парламента, принимает заявки на посещение галерей для посетителей в палате общин (имеется 11 галерей с общим числом мест, рассчитанным на 581 посетителя). Депутаты могут бронировать места на галереях для групп посетителей (школьников, взрослых, инвалидов, передвигающихся в колясках).

Активная работа службы информации общественности содействует поддержанию высокого авторитета палаты общин среди населения Канады. Парламентская библиотека обслуживает и палату общин, и Сенат, предоставляет подробную информацию парламентариям и их сотрудникам, а также проводит исследовательскую работу для депутатов, их сотрудников, парламентских комитетов, руководящих работников аппарата Сената и палаты общин. Парламентская библиотека выполняет индивидуальные заявки, предоставляя объективную, непредвзятую информацию в обусловленное время и на конфиденциальной основе. Публикации парламентской библиотеки охватывают широкий спектр политических проблем, библиографию, списки рекомендуемой литературы и обзоры текущих событий. В состав парламентской библиотеки, кроме собственно библиотеки, входят исследовательский центр и информационно-технический отдел. В исследовательском центре работают четыре отдела: законодательства и правительственных организаций, экономики, науки и техники, политических и общественных движений. Информационно-технический отдел выполняет заявки на подготовку различных материалов, подбирает источники для составления речей, статей; постоянно обновляет информацию, касающуюся законодательного процесса в палате общин и в Сенате, подбирает и хранит вырезки из газет, предоставляет материалы, хранящиеся в библиотеке. "Кворум" - подборка вырезок из газет - рассылается всем депутатам ежедневно в период заседания парламента и еженедельно - в периоды, когда заседания не проводятся. Информация может быть получена из библиографических, статистических, законодательных баз данных, а также базы данных по основным газетным публикациям через компьютерную сеть. Существует также видеотека по темам, представляющим интерес для парламентариев.

Коммуникационная сеть OASIS: палата общин предоставляет депутатам возможность использования интегрированной коммуникационной системы, носящей название OASIS. Каждый депутат имеет право на предоставление ему видеоуслуг по коммерческой кабельной телевизионной сети, а также широкий спектр услуг в закрытой телесети на Парламентском холме, включая прямую трансляцию звукового канала и изображения заседаний парламента, информационные каналы парламентских комитетов, трансляцию передач бизнес-каналов, прямую трансляцию информационных конференций и программ новостей.

Внутрипарламентская кабельная сеть обеспечивает также трансляцию заседаний комитетов Сената и палаты общин. Депутаты имеют возможность пользоваться электронной почтой, связывающей их приемные в Оттаве с приемными, расположенными в избирательных округах, и другими адресатами, находящимися на Парламентском холме. Кроме того, они имеют доступ в Североамериканскую телексную сеть.

Персонал аппарата в США назначается председателями комитетов, подкомитетов, руководителями партийных фракций в парламенте и специализируется на решении конкретных вопросов. Аппарат парламента и его коллегиальных органов менее политизирован. Он должен с наибольшей объективностью и с учетом мнения различных сторон доработать представленные проекты решений или законов, предложить альтернативные варианты, провести расследование или подготовить проект заключения (доклада). Часть персонала занимается организацией комитетских слушаний и проведением расследований, другие помогают составлять проекты законов и резолюций, готовят доклады, которые вместе с законопроектами отправляются комитетом на пленарное заседание палаты или в другие комитеты.

Поскольку комитеты наделены довольно широкой компетенцией, персонал аппарата этого уровня решает более сложные и масштабные задачи. Прежде всего они способствуют согласованию тех проблем, которые не получили удовлетворительного решения на уровне подкомитетов. Крупные проблемы или законопроекты, требующие координации усилий нескольких подкомитетов, также входят в их компетенцию. Они поддерживают контакты с органами федерального правительства в сфере своих интересов, помогают в осуществлении надзора, занимаются подготовкой материалов для расследования деятельности этих органов, частных лиц и организаций, проведения слушаний по вопросам, затрагивающим сферу интересов комитета.

В парламентарных государствах, где роль комитетов незначительна и правительство не связано их решениями и рекомендациями, персонал аппарата комитетов немногочислен.

В президентских республиках персонал аппарата комитетов более многочислен. В США, например, минимальная численность аппарата комитета палаты представителей составляет 33 человека, в Сенате - 20 человек, средняя же численность персонала - 72 и 51 человек соответственно. Комитеты специализируются в определенных сферах деятельности - сельском хозяйстве, иностранных делах, обороне.

Аппарат комитетов имеет свои особенности в организации и численности персонала. Персонал аппарата этой группы комитетов формируется в первую очередь из лиц, имеющих опыт работы с избирателями, заинтересованными группами и их агентами. Например, комитеты по сельскому хозяйству, по делам Вооруженных сил и по делам ветеранов персонал для работы в аппарате набирают из сотрудников главным образом департаментов и ассоциаций. Напротив, персонал политических комитетов рекрутируется из числа выпускников престижных колледжей и университетов, работающих в юридических фирмах и ассоциациях должностных лиц исполнительной власти (после приобретения ими парламентского опыта в результате нескольких лет работы, например, в качестве чиновника федерального департамента по связям с Конгрессом).

Таким образом, в парламентах развитых стран за последние годы создан многочисленный аппарат, эффективно действующий на разных уровнях - в подкомитетах, комитетах, палатах и в парламенте в целом. Построение этого аппарата по отраслевому (горизонтальному) и вертикальному принципам позволяет одновременно разрешать проблемы, возникающие в различных сферах деятельности, различной степени сложности и масштабов. Более того, развитие аппарата парламента позволяет сглаживать конфликты, возникающие между различными государственными органами, благодаря тому, что многие проблемы стали согласовываться на более ранней стадии подготовки решений, а не на стадии принятия решений. Предварительное согласование проблем способствует установлению более тесных контактов между исполнительной и законодательной властью.

В Российской Федерации роль Аппарата Совета Федерации в разное время отличалась от рассмотренной выше в других странах. Прежде всего, это касалось различий в регулировании деятельности аппарата. Нормы Регламента, регулирующие процедуру деятельности Аппарата, можно условно подразделить на несколько групп.

Первая группа - нормы гл. 11 Регламента, посвященные Аппарату палаты, обеспечивающему деятельность Совета Федерации. Он обладает правами юридического лица, положение об Аппарате Совета Федерации Федерального Собрания РФ утверждается Советом палаты по представлению Председателя Совета Федерации.

Аппарат Совета Федерации подотчетен Совету Федерации и его Председателю. Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Аппарата Совета Федерации, размер оплаты труда и условия материально-бытового обеспечения его работников, а также иные расходы на их содержание определяются в пределах расходов, предусмотренных федеральным бюджетом.

Вторая группа норм закрепляет права отдельных субъектов в отношении аппарата. Например, нормы, закрепляющие (ст. 18) полномочия Председателя Совета Федерации, который осуществляет общее руководство Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее - Аппарат Совета Федерации) и контролирует его деятельность; утверждает по согласованию с Советом палаты структуру Аппарата Совета Федерации; утверждает штатную численность и штатное расписание Аппарата Совета Федерации; с согласия Совета палаты назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ (далее - Руководитель Аппарата Совета Федерации), а также по его представлению назначает на должность и освобождает от должности первых заместителей (первого заместителя), заместителей Руководителя Аппарата Совета Федерации и иных работников Аппарата Совета Федерации в соответствии с Положением об Аппарате Совета Федерации; по решению Совета палаты подписывает и направляет Президенту России представления о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами; дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности Руководителя Аппарата Совета Федерации; принимает решения о направлении Президенту страны представлений о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами; периодически заслушивает отчеты Руководителя Аппарата Совета Федерации о работе Аппарата Совета Федерации.

Во вторую группу норм включаются полномочия комитета, комиссии Совета Федерации (ст. 27) в отношении работников аппарата. Например, комитет, комиссия Совета Федерации вносит в Совет палаты предложения о награждении государственными наградами членов комитета, комиссии Совета Федерации и работников аппарата комитета, комиссии Совета Федерации. К ведению Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации относятся вопросы оптимизации взаимодействия органов Совета Федерации и структурных подразделений Аппарата Совета Федерации (ст. 30); к ведению Комиссии Совета Федерации по контролю над обеспечением деятельности Совета Федерации относятся вопросы предварительного рассмотрения структуры и штатного расписания Аппарата Совета Федерации.

При регулировании порядка проведения заседания комитета, комиссии Совета Федерации указывается, что в случае необходимости для участия к заседанию комитета, комиссии палаты привлекаются работники структурных подразделений Аппарата Совета Федерации (ст. 32); для решения вопросов, связанных с контролем над использованием электронной системы и работой обслуживающих ее сотрудников Аппарата Совета Федерации на заседаниях палаты Совет Федерации из числа своих членов создает Комиссию по контролю над использованием электронной системы (ст. 73).

Третья группа норм закрепляет права и обязанности Аппарата и его работников. Например, в ст. 37 Регламента указывается, что в Зале заседаний Совета Федерации отводятся места и для Руководителя Аппарата Совета Федерации; стенограмма закрытого заседания палаты хранится в структурном подразделении Аппарата Совета Федерации на правах секретного документа (ст. 40).

Совет Федерации на своем заседании по предложению председательствующего или члена Совета Федерации может принять решение о подготовке к рассмотрению на заседании палаты вопроса о поручении Руководителю Аппарата Совета Федерации (ст. 57).

Проекты актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспертизы в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами (ст. 70); решения Комиссии по контролю над использованием электронной системы по вопросам, отнесенным к ее ведению, обязательны для всех работников Аппарата Совета Федерации, обслуживающих электронную систему; работники Аппарата Совета Федерации, обслуживающие электронную систему, обязаны выдать члену Совета Федерации по его письменному запросу отчеты о результатах регистрации, голосований, поименных результатах открытых голосований (ст. 76). Для подготовки проектов документов распоряжением Председателя Совета Федерации или по его поручению первого заместителя Председателя Совета Федерации либо заместителя Председателя Совета Федерации могут быть образованы рабочие группы с привлечением к их работе работников Аппарата Совета Федерации и независимых экспертов (ст. 88).

Акты, принятые Советом Федерации, оформляются с учетом принятых палатой поправок, визируются в комитете (комиссии) Совета Федерации, ответственном за рассмотрение этого акта, а также должностными лицами и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации для регистрации и рассылки.

Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации по рассматриваемому федеральному закону также представляется членам Совета Федерации в письменной форме (ст. 107).

В России, как и в Великобритании, предусмотрена возможность создания совместных с другой палатой органов. Например (ст. 113 Регламента), обеспечение деятельности депутации от Совета Федерации в согласительной комиссии осуществляется аппаратами комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, готовивших заключения по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, а также иными структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации в пределах их компетенции.

Таким образом, приведенные выше примеры не означают, что во взаимодействии с другими органами государственной власти закреплена особая роль аппарата. Тем не менее следует выделить довольно высокую роль Аппарата Совета Федерации в период непостоянной деятельности членов Совета Федерации. Думается, сегодня, когда работа членов Совета Федерации постоянна, подмена деятельности представителей субъектов Федерации хоть и профессиональным, но наемным аппаратом не состоится.

Особого внимания к себе требует вопрос правового статуса служащих аппарата палаты парламента. Как показывает анализ сложившейся в зарубежных парламентах практики, в большинстве случаев статус служащих, работающих в аппаратах парламентов, приравнивается к статусу государственных служащих, занятых в органах исполнительной власти. Однако регламенты парламентов отражают специфические особенности статуса сотрудников аппаратов парламентов.

Например, во Франции установлено, что служащие палат парламента являются государственными служащими, но: 1) их статус определяется бюро палаты; 2) условия конкурса при поступлении на службу устанавливаются органами палат; 3) запрещается постоянное сотрудничество государственных служащих управленческих органов с парламентом (за некоторыми исключениями); 4) вопросы распространения на служащих парламента общих принципов, прав и гарантий, предоставляемых государственным служащим, рассматривают органы административной юстиции <1>. Нечто подобное установлено Регламентом палаты депутатов Италии <2>.

--------------------------------

<1> См.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 162, 163.

<2> См.: Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 103 - 123.

Столь дифференцированный подход к порядку формирования и деятельности парламентских служб имеет свои преимущества. Прежде всего, весь процесс, начиная с поступления на службу и заканчивая увольнением служащих, находится в руках депутатов и образованных ими органов. При этом обеспечивается учет особенностей каждой палаты, комитетов, фракций.

Значительная численность персонала комитетов Конгресса США позволяет проводить их специализацию. Можно выделить следующие направления деятельности, в которых специализируются служащие: поддержание контактов с исполнительной властью и заинтересованными группами, проведение пресс-конференций, брифингов и других мероприятий со средствами массовой информации (пресс-служба), составление проектов докладов и законопроектов, организация слушаний комитетов.

Например, в США часть персонала, специализирующаяся на установлении контактов с исполнительной властью, поддерживает постоянную связь с президентским штатом по связям. С помощью этого канала официальные представители Президента доводят до сведения главы исполнительной власти реакцию Конгресса на предложения Президента и создают для их прохождения благоприятный климат на Капитолийском холме, а законодатели узнают ответную реакцию Президента, получают возможность поиска и выработки компромиссных решений. Эти же лица поддерживают отношения с официальными представителями департаментов и агентств.

Министерство здравоохранения, образования и социального обеспечения имеет на Капитолийском холме 40 своих официальных представителей, Министерство обороны - сотни, Министерство торговли - 30 представителей.

В регулировании правового статуса работников аппарата Россия не исключение: они отнесены к категории государственных служащих.

Как уже упоминалось, аппарат парламентов включает в себя штат личных помощников и секретарей депутатов. Деятельность персональных помощников депутатов, парламентских служб палатного уровня затрагивает интересы большинства депутатов и в каждой палате имеет свою специфику, поэтому ее принято регулировать регламентами палат и положениями, принимаемыми каждой палатой отдельно. Порядок приема, условия работы и увольнения служащих устанавливаются документами бюро палаты по предложениям руководства комитетов, фракций.

Помощники члена Совета Федерации предусмотрены Федеральным законом "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания.

Персональные помощники депутатов, членов палат, как правило, подразделяются на несколько групп, специализирующихся в конкретных областях деятельности. Некоторые из них постоянно находятся с депутатом, консультируя его и помогая выполнять депутатские обязанности, другие постоянно находятся в его избирательном округе и ведут работу среди избирателей.

Член Совета Федерации вправе иметь до пяти помощников, работающих по трудовому договору (контракту), и до сорока помощников, работающих на общественных началах, по работе в Совете Федерации и в ее субъекте.

Число помощников парламентария, работающих по трудовому договору (контракту) в палате, не может быть более двух. Помощником может быть только гражданин РФ; работающие по трудовому договору (контракту) могут работать как на постоянной основе, так и по совместительству. Характер работы определяется парламентарием при заключении трудового договора (контракта) и отражается в нем. Помощники могут выполнять поручения, связанные с политической деятельностью.

Помощнику выдается удостоверение, в котором указывается место работы - палата Федерального Собрания или субъект РФ. В удостоверении помощника не допускается запись о его работе по трудовому договору (контракту) или на общественных началах.

Помощникам по работе в палате предоставляется одно оборудованное рабочее место в помещении, предоставленном парламентарию в здании палаты. Постоянным рабочим местом помощников по работе в субъекте РФ является надлежаще оборудованное помещение, предоставляемое исполнительным органом субъекта Федерации.

Информация о количественном и персональном составах (включая данные об образовании и о трудовой профессиональной деятельности) помощников парламентариев должна быть опубликована в официальном издании Федерального Собрания РФ. В случае задержания, ареста, привлечения к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, помощника члена Совета Федерации соответствующие органы обязаны незамедлительно проинформировать об этом парламентария.

В США, например, каждому конгрессмену выделяется сумма на оплату работы 18 персональных помощников, занятых полный рабочий день, и четырех помощников, работающих неполную неделю или временно. Сенаторы могут нанимать от 25 до 60 помощников в зависимости от величины представляемого штата.

В Аргентине, Италии, Австрии помощников может нанимать не каждый депутат, а парламентская фракция; в Австралии установлено фиксированное число помощников, выделяемых депутату; в США, Франции, ФРГ депутату выделяется денежная сумма, в пределах которой он может нанимать себе помощников.

В большинстве случаев в число персональных помощников депутата входят законодательные помощники, занимающиеся анализом законопроектов, написанием речей депутатов и подготовкой документов, объясняющих позицию депутата в тех или иных юридических вопросах; административные помощники, выступающие от имени своего депутата в отношениях с коллегами, избирателями и лоббистами. Среди административных помощников особую категорию составляют помощники, специализирующиеся на работе с неблагополучными семьями и лицами, нуждающимися в помощи (пенсионеры, ветераны, инвалиды). Штат может также включать в себя помощников по связям с общественностью, ответственных за составление пресс-релизов, проведение пресс-конференций, поддержание отношений с журналистами.

Зачастую, благодаря выполнению подготовительной работы, помощники узкой специализации оказываются более осведомленными, чем депутаты, как в вопросах парламентской процедуры, так и в специальных проблемах.

Помощник парламентария:

а) ведет запись на прием и проводит предварительный прием;

б) готовит аналитические, информационные, справочные и другие материалы, необходимые депутату для осуществления его полномочий;

в) получает по поручению депутата в органах государственной власти, избирательных комиссиях и комиссиях референдума, органах местного самоуправления, организациях, общественных объединениях документы, в том числе получает вне очереди проездные документы, а также информационные и справочные материалы, необходимые ему для осуществления своих полномочий;

г) организует встречи парламентария с избирателями;

д) ведет делопроизводство;

е) выполняет другие поручения, предусмотренные трудовым договором (контрактом).

Помощник по работе в палате выполняет следующие функции:

осуществляет связь с комитетами, комиссиями Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, иными органами государственной власти, организациями и общественными объединениями по вопросам, входящим в компетенцию парламентария;

согласовывает служебные вопросы со структурными подразделениями Аппарата палаты;

производит сбор материалов и информации, необходимой парламентарию для подготовки к очередному заседанию палаты, и организует их своевременную отправку.

Помощник по работе в субъекте РФ выполняет следующие функции:

поддерживает связь с помощником по работе непосредственно в палате, с законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями;

производит сбор материалов и информации, необходимых парламентарию для подготовки к заседаниям палаты, организует их получение (доставку).

В Великобритании парламентарии не имеют личных помощников. Для работы с избирателями они имеют персонального секретаря, работающего неполный рабочий день. 3/4 секретарей заняты канцелярским трудом: печатают письма, отвечают на телефонные звонки и т.д. В большинстве случаев секретари лишены возможности выполнять самостоятельно даже эту работу (половина депутатов требуют, чтобы секретари показывали им ответ по каждому делу). В дополнение к услугам секретарей депутатам палаты общин иногда выделяют местных партийных активистов. Они помогают выполнять просьбы избирателей, занимаются подготовкой и назначением даты и времени встречи депутата с избирателями (во время встреч, проходящих, как правило, в выходные дни, избиратели высказывают свои просьбы и жалобы в адрес депутата, депутат отчитывается в своей работе, сообщает о ходе выполнения просьб избирателей).

На этом этапе в очередной раз обнаруживается неравенство возможностей рядового депутата и депутата-министра. В Великобритании сложилась своего рода традиция: сотрудники аппарата министра при любом удобном случае стараются подчеркнуть, что он имеет больше возможностей для отстаивания интересов избирателей, чем рядовой депутат.

В целом, несмотря на то что члены Конгресса США связаны со своими избирателями посредством помощников, а британские парламентарии проводят личные встречи с избирателями, и те и другие высказывались за необходимость увеличения штата персональных помощников.

Весь аппарат, работающий на каждого сенатора, можно условно разделить на две большие группы (основанием такого деления служит источник выплаты жалованья тем или иным помощникам): помощники, включаемые в так называемый личный офис сенатора, и профессиональный штат, работающий в комитетах Сената, формально обслуживающий всех членов комитета или подкомитета, но в подавляющем большинстве случаев контролируемый тем или иным сенатором <1>.

--------------------------------

Аппарат, входящий в первую группу, в свою очередь, подразделяется на технический персонал (секретари, делопроизводители и др.) и помощников, имеющих более высокую квалификацию.

Вследствие того что каждый сенатор сам определяет количественный состав своего аппарата, в среднем в личном офисе насчитывается около 40 человек, однако его численность может быть меньше или больше. При этом сенаторы нередко не используют всю выделенную им сумму и возвращают ее остаток казне. Известен пример сенатора В. Скотта из Вирджинии, который однажды вернул в казну свыше 40% от ассигнованной суммы.

Важно отметить, что в офисе сенатора работают, оказывая сенатору разнообразные услуги, гораздо большее число людей, чем то, которое определено общей суммой жалованья. Многие из них работают на сенатора бесплатно, потому что накопленный опыт политической жизни и работы в Сенате может оказаться ценнее денежного вознаграждения. Так, например, сенатор Х. Скотт из Пенсильвании имел в своем распоряжении более 80 помощников, работавших бесплатно.

Общие принципы порядка назначения сенатором работников своего аппарата определены в Своде законов США, Регламенте Сената, ряде резолюций Сената. Установлено, например, что сенатор вправе определять, имеет ли лицо необходимую квалификацию, требуемую для удовлетворительного выполнения обязанностей, и увольнять или налагать дисциплинарные взыскания на служащего, работающего под его началом.

Сенатор единолично решает, кого, на какую должность, с какой оплатой и на какой срок он будет брать к себе на службу. Единственным исключением послужило решение Верховного суда США о денежной компенсации лицу, ставшему жертвой дискриминации по признаку пола при приеме на работу в аппарат Конгресса. Дело возникло на основании того, что один из сенаторов письменно отказал в приеме на работу в качестве помощника женщине, указав, что если бы речь шла о мужчине с аналогичными деловыми качествами, то он был бы принят на работу.

Немногочисленные положения, регулирующие правовой статус сотрудника аппарата американского Сената, содержатся в Законе об этике в правительстве (1978) и Регламенте Сената. Суть их сводится главным образом к запрету принимать подарки. Под последними понимается предмет общей стоимостью свыше 100 долл., подаренный в течение календарного года от любого лица, организации или корпорации, заинтересованных в принятии Конгрессом законодательных актов. Этот запрет не распространяется на подарки от родственников, а также на подарки, стоимость которых не превышает 35 долл., которые являются выражением гостеприимства какого-либо лица либо получены от иностранного лица, не действующего от имени или не представляющего интересы каких-либо иностранных корпораций, предприятий, ассоциаций, политических партий или правительств. Даже после того как сотрудник аппарата уволился и стал лоббистом, в соответствии с установленными правилами Закона о регулировании лоббистской деятельности он не может оказывать давление на конгрессмена, у которого работал, или на сотрудников его аппарата в течение года после увольнения (Регламент Сената, правило 27).

Регламент Сената также устанавливает, что сотрудник аппарата Сената не должен получать никакого жалованья или компенсации в любой форме за осуществление деятельности в пользу какого-то лица или организации, связанной с использованием сотрудником своего служебного положения. Сотрудник аппарата не может заниматься чем-либо за вознаграждение, если эта деятельность противоречит выполнению его служебных обязанностей или не соответствует им. Он не вправе также представлять билль или способствовать принятию такового, если последний имеет своей главной целью удовлетворение узконаправленных интересов самого сотрудника, его семьи, другой ограниченной группы лиц или предприятий. Запрещено заниматься профессиональной деятельностью в фирме, корпорации и других организациях за вознаграждение.

В аппарате американского сенатора есть и так называемые персональные помощники по работе в комитетах.

В соответствии с принятой Сенатом в 1975 г. Резолюцией 60 сенаторам выделяется около ста тысяч долларов на оплату труда их персональных помощников, формально включаемых в число служащих личного офиса сенатора, но занимающихся узконаправленной работой, которая связана с деятельностью сенатора в комитете или подкомитете Сената. В 1976 г. было принято положение, согласно которому сенатор может брать на службу сколько угодно помощников в рамках выделяемой ему общей суммы. Общее число таких помощников достаточно велико - более 400 человек.

Помощник, принимаемый на службу сенатором на основании положений Резолюции 60, должен быть представлен председателю комитета, с которым он будет работать. На этих помощников распространяются все привилегии, которыми наделены сотрудники аппарата данного комитета (доступ к информации и пр.).

Личный офис американского сенатора, таким образом, включает в себя технический персонал, помощников по работе в комитетах, сфера деятельности которых носит специализированный характер, и, наконец, третью группу, состоящую из административного помощника, помощника по законодательной работе, личного секретаря, пресс-секретаря, помощника по связям с избирателями. Наименование должности отдельных помощников может меняться, но характер работы, закрепляемой за каждым из них, как правило, четко определен, выверен и подтвержден многолетней практикой организации работы сенатора.

Все связи сенатора с его аппаратом осуществляются через административного помощника, возглавляющего аппарат и распределяющего обязанности между сотрудниками личного офиса. Административный помощник в большинстве случаев выполняет две функции - возглавляет аппарат личного офиса сенатора и является своего рода главным политическим советником сенатора. Как правило, он из того же штата, что и сам сенатор, и поддерживает частые контакты с избирателями.

Функции остальных сотрудников личного офиса сенатора определяются общим кругом задач, стоящих перед ними <1>. В общем, сотрудники аппарата отвечают за следующее:

--------------------------------

законодательную деятельность, включающую в себя составление текстов законопроектов, отдельных положений, поправок, анализ законодательства, подготовку рефератов, справок, разработку законодательных программ, дачу заключений, подготовку различного рода выступлений и речей сенатора;

работу с избирательным округом, состоящую из обращений сотрудника в ту или иную инстанцию, организацию или учреждение по поводу поступившего вопроса, из оказания всяческой помощи обратившемуся за разрешением какой-либо проблемы. Принято считать, что, хотя сотрудники, отвечающие за свое направление деятельности, действуют от имени сенатора, сам сенатор отстранен от нее и лишь в исключительных случаях и при особых обстоятельствах требуется его личное участие в решении вопроса. Этой работе придается огромное значение. Она традиционно считается важной обязанностью членов Конгресса;

работу с лоббистами, подразумевающую встречи с ними и подготовку различного рода справок для сенатора;

работу, связанную с написанием книг, статей, речей общего плана (сюда могут входить, например, любого рода автобиографические произведения, воспоминания и т.д.);

ведение переписки (ежедневно из офиса сенатора отправляется до 400 писем, подписанных сенатором, большинство из которых он никогда не читал; в это же число входят и поздравительная корреспонденция, и прочая переписка);

связь с прессой, включающую в себя написание статей для газет и журналов, текстов речей для выступления на радио и телевидении;

рассылку правительственных публикаций, обеспечение информацией по запросам частных лиц и организаций.

В выполнении любого из перечисленных направлений деятельности каждый сотрудник личного офиса обязательно руководствуется политическими воззрениями сенатора, его идеологией, интересами, ролью в Конгрессе.

Помощники сенаторов Великобритании не входят в структуру администрации Сената и работают по контракту, заключенному с сенатором. Срок контракта заканчивается одновременно с окончанием срока пребывания сенатора в Сенате.

Прием на работу помощника парламентария проводится на основании трудового договора (контракта), заключаемого в письменной форме на срок, не превышающий срока полномочий самого парламентария. Прием на работу помощника по работе в палате Федерального Собрания РФ оформляется распоряжением руководителя аппарата палаты.

Прием на работу помощника члена Совета Федерации по работе в субъекте РФ оформляется по представлению члена Совета Федерации распоряжением руководителя законодательного (представительного), исполнительного органа субъекта РФ либо органа местного самоуправления.

Помощник парламентария по работе в палате, работающий по трудовому договору (контракту) на постоянной основе, является федеральным государственным служащим категории "Б".

Вспомогательные органы

Большое развитие в законодательстве зарубежных стран получили специализированные вспомогательные органы парламентов. Так, финансовый контроль осуществляют Бюджетное управление Конгресса в США, Счетная палата в Италии, Национальное контрольное управление в Великобритании. Необходимость создания подобных органов очевидна, поскольку депутаты при обсуждении финансовых вопросов особое внимание обращают на финансирование государственных программ своего округа, а комитеты и подкомитеты рассматривают эту проблему в плоскости своих специализированных интересов. В итоге ни отдельные депутаты, ни комитеты и подкомитеты зачастую не в состоянии оценить весь бюджет.

Статья 101 Конституции РФ закрепляет, что для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 10 июля 1998 г. N 324-СФ "Об отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации за 1997 год" // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3474; Андреев В. Конституционный статус Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. N 3. С. 16.

Бюджетное управление Конгресса США, например, периодически представляет конгрессменам экономические и финансовые прогнозы, следит за результатами реализации финансовых законов, делает пятилетние прогнозы последствий принятых Конгрессом биллей и резолюций для финансовой сферы, а в начале каждого финансового года - прогноз текущих федеральных расходов и налоговых поступлений. Ежегодно Бюджетное управление представляет доклад о бюджете, рассматривающий распределение расходов и доходов между главными государственными программами. По запросам комитетов Конгресса Бюджетное управление проводит экспертные и исследовательские работы по вопросам бюджета.

В некоторых странах подобные органы призваны оказывать помощь в контроле над исполнением финансовых законов как парламенту, так и правительству. Например, по Конституции Франции (ст. 47) эта функция возложена на Счетную палату. В настоящее время она состоит из семи отделений: первые два занимаются делами государственных служб, два других - делами местных органов власти, пятое - делами Министерства труда и национального здравоохранения (государственные больницы, социальные вопросы и социальное страхование). Еще два отделения Счетной палаты занимаются проверкой деятельности национализированных предприятий. В состав палаты входят ее председатель, председатели отделений, советники, финансовые инспекторы первого и второго классов, обладающие статусом судьи и несменяемостью. Счетная палата дает юридические заключения по финансовым вопросам, обеспечивает контроль над использованием бюджетных ассигнований.

Большую роль выполняют создаваемые при парламентах органы, занимающиеся контролем экономического и технологического развития, а также дающие экспертные оценки в этой сфере деятельности (например, Национальный совет экономики и труда в Италии, Генеральное счетное управление и Управление по оценке технологии в США).

Созданное в 1923 г. в качестве независимого неполитического агентства в рамках законодательной ветви власти США (насчитывает в настоящее время более 5100 человек) Генеральное счетное управление определяет систему отчетности федеральных агентств, ее принципы и стандарты. В результате неоднократных реформ оно значительно расширило свои функции и не только занимается обеспечением Конгресса финансовой информацией и экспертными оценками, но и координирует действия структурных подразделений Конгресса и заинтересованных ведомств исполнительной власти.

Для разрешения крупных проблем, требующих координации усилий нескольких комитетов, создаются так называемые исследовательские службы (название обобщенное) парламентов, зачастую расположенные при парламентских библиотеках и имеющие в силу этого в своем распоряжении обширные книжные фонды, периодические издания, исследования. Они располагают значительными средствами и возможностями для проведения самостоятельных исследований наиболее важных проблем экономики, законодательства, государственной службы, проведения экспертных оценок и обеспечения депутатов информацией, поступающей из независимых и достоверных источников. В некоторых странах (Великобритания) доступ к этой информацией лицам, не работающим в парламенте или правительстве, ограничен.

Штат большинства парламентских библиотек мира насчитывает немногим более 20 человек; профессиональный штат исследовательских служб колеблется от одного человека (Фиджи, Габон, Маврикий, Уганда) до 847 человек (на 772 депутата) в Японии и более 4 тыс. человек в США. В целом же исследовательские службы парламентов развиваются быстрыми темпами. В США, например, Исследовательская служба Конгресса в 1945 г. насчитывала лишь 45 человек, к 1955 г. это число увеличилось до 130 человек, а в настоящее время превысило 4 тыс. человек.

В Поправках от 1970 г. к Акту о реорганизации Конгресса США от 1946 г. было установлено, что Исследовательская служба Конгресса (ИСК) должна быть включена в законодательный процесс на всех его этапах.

По мнению авторитетных исследователей, существует тесная и неразрывная связь между уровнем развития парламентских, исследовательских служб и реальной эффективностью деятельности законодательных органов власти, а также степенью независимости законодательной власти от власти исполнительной.

Консультанты

Повышенный интерес к роли различного рода специалистов-консультантов, призванных обеспечить интеллектуальное и научное обоснование законодательной деятельности, появился в 80-е годы прошлого века. Можно выделить две основные сферы специализации консультантов - политическую и техническую.

В первую группу входят консультанты по проблемам отношений с государственными органами. Особое место среди них занимают консультанты по отношениям с правительством. Некоторые из них специализируются на вопросах содействия установлению контактов с правительством и отдельными министерствами, другие обладают знанием механизма работы правительства. Как правило, в число консультантов этой группы входят специалисты в области управления, финансов, юристы. Многие из них - бывшие депутаты, члены правительственного аппарата. Трудно найти человека, лучше них знающего правительство и парламент "изнутри", обладающего огромной информацией и связями с бывшими коллегами по работе в правительственном аппарате.

Большинство научных консультантов сосредоточены в парламентских исследовательских центрах, счетных палатах и других органах. Однако, поскольку эти органы зачастую лишены возможности оперативно реагировать на возникающие проблемы, особенно местного характера, ограничены правилами и регламентами своей работы, появилась возможность разового привлечения консультантов, способных давать советы по внезапно возникшим проблемам, проблемам местного характера и т.д.

Отдельные депутаты чаще всего постоянных консультантов не нанимают, а заказывают выполнение экспертиз и заключений по отдельным проблемам. Как правило, на постоянной основе, т.е. с включением в число штатных сотрудников, консультанты работают при комитетах парламента. В некоторых странах со специалистами заключают соглашение о проведении консультаций по каждой проблеме. Например, в Великобритании каждый комитет палаты общин имеет право привлекать неограниченное число советников в пределах сметы расходов комитета.

В России предусмотрена возможность привлечения консультантов, экспертов. Так, к ведению Комиссии Совета Федерации по Регламенту (ст. 30) и организации парламентской деятельности относятся вопросы сотрудничества с научными, экспертными коллективами, выработки программ деятельности палаты. К проведению парламентских слушаний, круглых столов и иных мероприятий (ст. 33) могут приглашаться представители научных учреждений, эксперты, другие лица; по решению Совета Федерации на заседания палаты приглашаются представители научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам (ст. 38).

Комиссия по контролю над использованием электронной системы может привлекать к своей работе необходимых специалистов в качестве экспертов (ст. 75 Регламента).

Председатель палаты, Совет палаты, комитет, комиссия для подготовки конкретных вопросов, подготовки и проведения парламентских слушаний могут создавать рабочие группы и привлекать представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов, давая им право выезжать в субъекты РФ, создавать экспертные советы на общественных началах, привлекать к работе специалистов в качестве экспертов, а также назначать независимую экспертизу законопроектов. Предварительное рассмотрение комитетом, комиссией федерального закона происходит открыто. Комитет, комиссия могут приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

В качестве рекомендаций по регулированию деятельности аппарата можно предложить определить федеральным законом особенности статуса и деятельности сотрудников аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации; структуру, основные направления работы и условия приема и увольнения служащих аппарата предусмотреть регламентами палат, а сам порядок приема и увольнения - руководством палат Федерального Собрания. В целях соблюдения установленных гарантий целесообразно создать депутатскую комиссию по контролю над работой аппарата, а социальные, трудовые и иные гарантии, а также порядок рассмотрения возникающих споров урегулировать законом.

По аналогии с Комиссией палаты общин (Великобритания), Комиссией по внутриэкономическим вопросам (палата общин Канады) целесообразно предусмотреть в Федеральном законе создание комиссий во главе с Председателем Совета Федерации и Председателем Государственной Думы, в задачу которых входила бы и регламентация деятельности аппарата каждой палаты Федерального Собрания <1>.

--------------------------------

Для использования положительного опыта в организации и деятельности Федерального Собрания России представляет интерес и деятельность пажеской службы Канады, являющейся своеобразным резервом для пополнения аппарата палаты. В среднем во время проведения заседаний парламента несут свою службу 12 пажей (служащих парламента) из числа набираемых ежегодно в различных учебных заведениях Канады студентов, владеющих двумя языками (английским и французским - государственными языками Канады). В их функции входят сбор и передача материалов между депутатскими приемными и палатой общин, они отвечают на телефонные звонки, полученные от различных лоббистских групп, доставляют материалы из читального зала и выполняют другие подобные поручения в Центральном корпусе Парламентского комплекса.

Содержание