3.42 Зарубежные модели организации местного самоуправления

В зарубежных странах существуют различные модели местного самоуправления. Это определяется особенностями развития муниципального законодательства. О характере действующей в стране модели местного самоуправления в первую очередь дают представление ее Конституция и специальные законы, регламентирующие деятельность местных органов власти.

Модель местного самоуправления – это форма организации местной власти, воплощающая в себе все наиболее существенные характеристики различных муниципальных систем и выступающая в качестве их типичного представителя.

С учетом двойственной природы местного самоуправления, его общественно-государственного характера основным признаком классификации муниципальных систем может стать степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления. Принимая за основу данной классификационный признак, все многообразие мировых муниципальных систем можно свести к двум основным моделям: «модели автономного местного самоуправления» и «модели наблюдаемого местного самоуправления».

Англосаксонская модель утвердилась на сегодняшний день в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных странах. Для нее характерны следующие черты. Во-первых, избираемые населением органы местного самоуправления здесь самостоятельны; ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Государство может лишь следить за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство. Во-вторых, отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община – это отдельный мир, живущий по собственным обычаями и законам (хотя и в соответствии с общегосударственными правовыми установлениями). В-третьих, главная роль в рамках данной модели в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям; а именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населенном пункте новый детский сад и принимать ли на постоянное место жительство иммигрантов.

Данная модель в отличие от континентальной модели не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Разумеется, здесь есть свои формы государственного контроля, но работа местных властей регламентируется в основном косвенно, например, через суды. Население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа, но и других должностных лиц, принимающих – участие в местном самоуправлении. Так, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.

Для Франции всегда была характерна высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Основные принципы организации самоуправления во Франции заложены еще в конце XVIII - начале XIX в., за основу была взята организация самоуправления Великобритании. Ключевую роль в системе местного самоуправления Франции играл префект. Он являлся представителем правительственной власти и определял все направления местной деятельности, поэтому наделялся большими полномочиями в управлении территорией (такая централизованная система местного самоуправления просуществовала во Франции почти до 2000 года). Проведенная в 1982 г. реформа по децентрализации расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность в решении собственных дел, но вместе с тем сохранила за центральной властью достаточно сильные позиции на местах. В 1983 г. был принят закон о разделении полномочий между коммунами, департаментами, регионами и государством и закон о разделении источников финансирования.

Основным звеном в системе местного самоуправления во Франции являются коммуны, которые насчитывают от 2 до 36 тыс. жителей. Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает своего мэра. Мэр выполняет свои функции под контролем муниципального совета и административным контролем представителя государства в департаменте - комиссара республики, которые следят за соблюдением выполнения законов при разработке и принятии решений.

Муниципальные реформы, проведенные во Франции и Великобритании, в определенной мере сгладили различия двух систем местного самоуправления, не устранив их, однако, полностью.

Наряду с французской и англосаксонской моделями системы местного самоуправления выделяют местную (коммунальную) систему самоуправления Германии. В Германии государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли – не единственные субъекты государственного управления. Общины, и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

Модели местного самоуправления в Германии, Австрии и Японии схожи с англосаксонской и французской моделями местного самоуправления. Процесс организации общин в федеративной Гер­мании имеет несколько подходов – это магистратный, бургомистрский, северогерманский и южно-германский. При магистратном подходе к организации самоуправления исполнительная власть в общине осуществляется коллегиальным органом - магистратом. Магистрат состоит из председателя (бур­гомистра), его заместителей и членов, избираемых представительным органом общин. Основное отличие бургомистрского подхода к организации местного самоуправления заключается в том, что представительным и исполнительным органом является одно и то же лицо – бургомистр. Северогерманский подход к организации местного самоуправления характеризуется тем, что представительным органом общины избирается бургомистр, а также городской голова (городской директор), уполномоченный решать вопросы местного значения. Особенность организации местного самоуправления при южно-германском подходе состоит в том, что главным органом общины является обер-бургомистр, который избирается гражданами. Он является председателем собрания общины и выполняет текущие задачи.

В зарубежных странах сочетание и взаимодействие местного самоуправления и государственного управления определяется историческими, географическими, демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой. Для многих развивающихся зарубежных стран характерна значительная роль государственной власти в процессе местного самоуправления, т.е. прямое государственное управление на местах.

Например, в Бельгии и Голландии представителями государ­ства выступают мэры (бургомистры) муниципалитетов.

Система местных органов самоуправления строится в соответ­ствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных – к ведению субъектов федерации.

Первичным звеном в системе местного самоуправления в за­рубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны.

Континентальная модель самоуправления, утвердилась в континентальной Европе, франкоязычных странах Африки, в Латинской Америке и на Ближнем Востоке.

1) При континентальной модели предусматривается наличие на данной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Как правило, эти представители центральной власти имеют довольно широкие права и могут вмешиваться в те сферы деятельности муниципальных властей, в которых, по их мнению, затронут государственный интерес.

2) В рамках континентальной модели обычно сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней.

В отличие от стран с англосаксонской моделью, в государствах с континентальной системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Во Франции, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената (верхней палаты парламента).

3) Модель автономного местного самоуправления наиболее последовательно внедрена в таких странах, как США, Канада, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия. Она базируется на положениях «общественной» муниципальной доктрины и поэтому предполагает отделение местного самоуправления от системы государственной власти, исключает всякое прямое подчинение муниципальных органов органам вышестоящего уровня. Характерная черта данной модели – отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства, контролирующих выборные муниципальные органы. Контроль за деятельность органов местного самоуправления в данном случае носит периодический характер и осуществляется путем финансовых ревизий (особенно в отношении расходования целевых субсидий из вышестоящих бюджетов), судебного контроля и т.п.

В рамках наблюдательной муниципальной модели, в отличие от модели автономного местного самоуправления, являющейся практическим воплощением идей «государственной» муниципальной теории, основной акцент делается на главенствующую роль центра в отношениях с местными органами власти. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Данная модель сформировалась в странах, в которых государство традиционно сохранило за собой значительные рычаги воздействия на организацию и деятельность местного самоуправления (Франция, Италия, Дания, Бельгия и др.), в них на местном уровне одновременно с системой самоуправления действуют также органы власти или должностные лица, осуществляющие прямое государственное управление на местах.