Лекция 9. Общие вопросы законотворчества

Тема законотворчества как никогда актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя, пренебрежение научными основами законопроектной работы - все это может негативно сказаться на правовой системе.

Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Некоторые ученые полагают, что можно выделить две стадии законотворчества - правовое регулирование по существу и само техническое построение закона <1>. Есть и иное мнение: обе эти стадии - просто техническая разработка закона <2>. Другие ученые делят законотворчество на стадии внешней и внутренней законодательной техники, что, думается, соответствует законодательной процедуре и собственно приемам законодательной техники <3>. Существует взгляд на деление законодательной техники в широком и узком смыслах, где под первым подразумевается сама наука законотворчества, а под вторым - лишь средства и приемы построения норм <4>.

--------------------------------

<1> См.: Geny F. Science et technique en droit prive positif. Nouvelle contribution ala critique de la methode juridique. Paris, 1924.

<2> См.: Davin S. Theorie generale de droit. Bruxelles, 1953.

<3> См.: Angelesco. La technique legislative en matiere de codification civile. Paris, 1930.

<4> См.: Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974.

Конечно, в процессе правотворчества используются данные не только правовой науки, но и достижения других наук, которые необходимо обобщить, подвергнуть тщательному анализу, и лишь после этого можно вести речь о подготовке проекта нормативного правового акта. Создание последнего - сложный, серьезный и ответственный творческий процесс. Можно определить круг требований, предъявляемых к законодательной технике, и условно свести их к следующим позициям:

максимально возможная ясность текста самой нормы;

единство терминологии, использование общепризнанных терминов;

включение в один нормативный акт только однородного материала;

издание в разных актах норм материального и процессуального права;

деление нормативных актов на статьи, абзацы, пункты (кодифицированные акты - на разделы, главы);

формулировка норм по следующим приемам: абстрактный (совокупность обобщенных понятий), казуистический (перечисление конкретных обстоятельств), прямой (содержание в одной статье), отсылочный (отсылка к другим нормам), бланкетный (элементы нормы содержатся в разных статьях).

Как следует из данного перечня требований, процедура конструирования закона кропотливая и трудоемкая. Ее выполнение для неподготовленного человека представляется явно трудноразрешимой задачей. Можно выделить основные направления разрешения данной проблемы. В первую очередь необходимо определить предмет правового регулирования, чтобы исключить возможные пробелы в законодательстве и не допустить коллизии, затем привлечь к законопроектной работе не только ученых-юристов, но и ученых, работающих в различных областях знаний. Большое значение имеет изучение мирового опыта аналогичного правового регулирования. И, наконец, самым главным этапом представляется подготовка специалистов, не просто знающих процедуру подготовки закона, а свободно владеющих вопросами законодательной техники, умеющих конструировать закон.

Законодательный процесс в Российской Федерации после принятия Конституции и формирования палат Федерального Собрания изменился по сравнению с предыдущим периодом деятельности представительных органов власти СССР, РСФСР и Российской Федерации. Несмотря на то что на всех стадиях законодательного процесса в целом реализован накопленный опыт законотворческой деятельности, возникли дополнительные сложности, связанные прежде всего с тем, что палаты Федерального Собрания осуществляют свою деятельность отдельно друг от друга.

Законодательный процесс в Российской Федерации имеет несколько стадий:

а) подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу (как форма реализации права законодательной инициативы);

б) обсуждение законопроекта в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и последующее принятие либо полное или частичное отклонение;

в) одобрение Советом Федерации Федерального Собрания РФ принятого Государственной Думой закона либо его отклонение;

г) подписание закона либо его отклонение (наложение вето) Президентом РФ;

д) опубликование закона.

Кроме того, существует несколько дополнительных стадий, связанных с отклонением Советом Федерации или Президентом принятого Государственной Думой закона:

а) обсуждение Государственной Думой поправок Совета Федерации к принятому Государственной Думой закону, их отклонение и принятие закона в прежнем виде либо принятие этих поправок;

б) обсуждение Государственной Думой поправок Президента в случае отклонения принятого Федеральным Собранием закона, их отклонение и принятие закона в прежнем виде либо принятие этих поправок;

в) обсуждение Советом Федерации закона, который принят Государственной Думой способом, указанным в предыдущем пункте; его принятие, либо отклонение, либо отклонение вслед за Государственной Думой поправок Президента.

Особый порядок установлен Конституцией для принятия федеральных конституционных законов, для изменения и дополнения Конституции. В частности, Конституция устанавливает, что принятие поправок или внесение изменений в Конституцию может быть проведено в двух формах: в отношении гл. 1, 2 и 9 Конституции, в отношении остальных глав. Данный порядок не распространяется на изменение в Конституции названия субъекта РФ (ч. 2 ст. 65). Особый порядок установлен и для принятия федеральных конституционных законов.

Следует справедливо признать, что законотворчество, как и всякое творчество, не только предполагает общую культуру законодателей, но и требует от них специальных знаний, навыков владения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативных правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.

Для того чтобы нормативный акт был действующим и эффективным, он должен отвечать определенным требованиям: соответствовать объему и характеру компетенции правотворческого органа, издающего данный акт, Конституции и законам РФ, актам федеральных органов исполнительной власти и отвечать основным правилам законодательной техники. Если акты не отвечают таким требованиям, они не могут быть реализованы в полной мере. Можно предвидеть возражение: содержательная сторона законопроекта не является проблемой законодательной техники, но возможно противодействие данной позиции, т.к. от соблюдения требований законодательной техники зависит, насколько содержание закона соответствует уровню знаний, накопленных современной наукой.

Представляется, что можно выделить следующие основополагающие принципы.

1. Принцип законности - принятие нормативных правовых актов должно соответствовать правовой процедуре и не выходить за пределы компетенции принимающих их органов. Необходимо отметить вопрос и о соответствии нормативных актов Конституции РФ и действующему законодательству.

2. Принцип научности - главная идея заключается в подготовке и принятии проекта нормативного правового акта с участием представителей разных научных направлений, а не только юристов.

3. Принцип использования правового опыта предполагает, что разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт различных государств. Здесь большое значение имеет обмен информацией.

4. Принцип демократизма позволяет эффективно выявлять истинные стремления и волю народа. Референдум (всенародное голосование) - один из способов придания нормативному правовому акту высшей юридической силы. Но референдум - дорогая процедура, поэтому необходимо использовать способы проявления демократии, существующие в законотворчестве: гласность обсуждения законопроекта в правотворческом органе, его свободную критику, предложение альтернативных вариантов и т.д.

5. Принцип связи с практикой выражает задачу законодателя постоянно отслеживать общественные процессы, ориентироваться на практику применения действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагают правоприменительные органы.

Правила конструирования закона

Первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо с существенным изменением старых общественных отношений, что можно объяснить меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.

Следующий важный аспект, на котором необходимо остановиться, - обязательность соответствия акта общепризнанным принципам и нормам международного права и последовательное развитие в создаваемом акте принципов и положений, закрепленных в Конституции РФ.

Немаловажным представляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу. Такой план позволит выделить главные направления законодательной работы и сосредоточить на них основные усилия. На более отдаленные годы целесообразно предусмотреть основные направления законопроектных работ и их последующую (через два-три года) конкретизацию.

Прежде чем приступить к написанию законопроекта, необходимо четко уяснить саму проблему и определить соразмерность правового регулирования для ее разрешения. Для этого необходимо определить место будущего закона не только в общей системе законодательства, но и в отрасли права, изучить действующие нормативные правовые акты по данной проблематике либо акты, регулирующие близкие по содержанию вопросы, и, что не менее важно, ознакомиться с практикой применения действующих актов.

Желательно принимать "пакеты законов" по взаимосвязанным темам, причем выделяя приоритеты - по назначению, масштабам, времени принятия, участникам отношений.

Большое значение в подготовке к написанию законопроекта имеет предварительный анализ возможных последствий действия будущего закона. С этой целью необходимо внимательно проанализировать предложения ученых по данной проблеме, результаты опросов общественного мнения и статистические данные, определить размеры и целесообразность материальных и иных затрат с точки зрения ожидаемых результатов. Если выяснится необходимость в принятии закона, следует определить содержание его положений, иными словами, какие правила поведения следует разрешить или запретить и какие санкции ввести за нарушение закона.

Естественно, важен вопрос о том, кто готовит законопроект. Сложившаяся юридическая практика идет ведомственным путем, т.е. правоподготовительной деятельностью занимаются министерства и ведомства. Основные адресаты в планах законопроектных работ - Министерство финансов, Генеральная прокуратура, Министерство юстиции РФ. Основная тяжесть работы ложится на сотрудников аппарата этих государственных структур, что приводит к негативным последствиям. Проект закона вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата, зачастую низок их профессиональный уровень, кроме того, они находятся в плену у стереотипа правового мышления. Другая негативная черта - деперсонифицированность проекта, когда официальным автором является ведомство, а конкретные создатели неизвестны и не несут за свое детище никакой ответственности.

"Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением" <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Как готовить закон? // Известия. 1992. 14 декабря.

Особое внимание следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту, найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания акта, что требует привлечения как юристов, так и специалистов в необходимых областях знаний: экономистов, социологов, психологов. Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса, но при этом следует избегать копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

В концепцию законопроекта включаются такие параметры, как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта, проверяются его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования.

В процессе составления проектов некоторых законов возникает необходимость подготовить другие акты, развивающие и конкретизирующие закон. Обычно в тексте самого закона решается вопрос о подготовке и принятии таких актов, предусматривается пункт с поручением о порядке их издания. Но это еще не гарантирует своевременной подготовки всего комплекса норм.

Представляется, что необходимо принять нормативные акты, воссоздающие баланс между законами и актами управленческих органов с ограниченными возможностями последних. Такими актами могли бы стать закон о порядке подготовки и принятии законодательных актов, правила подготовки и издания правительственных и ведомственных актов.

Важный момент при сбалансированности общенародного и общевидового в правовом регулировании - согласование внутригосударственных правовых нормативов с нормами международного права. Принцип приоритета международного права в цивилизованном обществе получил признание и практическое применение, имеет конституционное значение. Ратифицируемый международно-правовой нормативный акт порождает не только межгосударственные, но и внутригосударственные правоотношения, что сказывается на общей структуре и нормативных качествах внутригосударственного законодательства, на его функционировании.

Именно общечеловеческие правовые ценности и создают предпосылки для определенного согласования внутригосударственного и международного права для установления универсального правового регулятора общественного бытия.

Следует отметить, что любой нормативный акт - это особое литературное произведение, выступающее регулятором общественных отношений, а закон в ряду всех нормативных актов занимает ведущее место. Каковы же основные требования (правила) законодательной техники, предъявляемые к данному произведению? А.Ф. Черданцев рекомендует все правила законодательной техники разделить на три вида:

относящиеся к внешнему оформлению нормативных актов;

относящиеся к содержанию и структуре нормативного акта;

правила и приемы изложения норм права (язык нормативных актов) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Черданцев А.Ф. Юридические документы и юридическая техника // Общая теория государства и права. М., 1998. Т. 2. С. 368 - 370.

В числе основных правил законодательной техники также называются следующие требования:

логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в акте, а также цельность построения самого права, сбалансированность и взаимосвязь всех составных частей правовой системы (каждый новый акт должен органично входить в единую правовую систему и согласовываться с действующими нормами);

отсутствие противоречий внутри нормативного акта и в самой системе законодательства;

компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания (подразумевается оптимальная емкость и экономичность законодательных формул, экономия не содержания и законодательных идей, а формы и словесного оформления, отсутствие повторов и малоинформативных сочетаний);

ясность и доступность языка нормативных актов (понятность и наибольшая допустимость простоты текста, но вместе с тем это не должно наносить ущерба полноте, точности и глубине формулирования законодательных положений, не должно вести к примитивизму);

точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве (использование устоявшихся терминов и выражений, стремление к наибольшему соответствию законодательной формулы первичной идеи);

сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, укрупнение правовых актов (кодификация) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Законодательная техника: Науч.-практ. пособие. М., 2000. С. 38.

А.С. Пиголкин дополняет данный перечень следующими требованиями:

полнота регулирования рассматриваемой сферы отношений (отсутствие пробелов в правовом регулировании; в первую очередь это касается норм, предусматривающих исполнение будущих предписаний, механизм их действия, меры поощрения и ответственности, юридические санкции);

конкретность регулирования, борьба с декларативностью нормативных актов (лозунговый стиль превращает закон в пустой, не обязывающий ни к чему призыв, возникает возможность его произвольного толкования и применения);

унификация, единообразие формы и структуры нормативных актов, способов изложения правовых предписаний (использование однотипной структуры, единой терминологии и формулировок, единый стиль изложения) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 241 - 252.

С полной уверенностью к данному перечню можно отнести и такие характеристики, как:

нормативность;

общеобязательность;

наличие представительно-обязывающего характера;

юридическая и социальная эффективность;

соответствие норм закономерностям и потребностям общественного развития.

Необходимо выделять в законе в качестве его составных частей заголовок, преамбулу, нормативные предписания, заключительные и переходные положения. Это могут быть главы и статьи, разделы, части. Подобное членение предопределяется объемом нормативного материала, но при одном непременном условии - первичной клеткой служит правовая норма. Именно ее оформление и структура должны быть критерием. Статьи могут быть разделены на пункты и пронумерованы. Заголовок должен быть кратким и емким. В преамбуле больших по объему законов следует зафиксировать исходные позиции закона и его цели. Нередко этому посвящаются первые статьи.

В нормативных предписаниях следует отразить набор юридических правил как формул правомерного и неправомерного поведения. Вопрос о классификациях правовых форм основательно разработан в юридической литературе. Кроме трех основных видов норм, выделенных по способу правового регулирования: императивные предписания, дозволения, запреты, - оправданны и более дробные классификации с учетом функционального назначения норм. Имеются в виду нормы-дефиниции, нормы-цели, нормы-принципы, нормы компетенционные, нормы-предписания, нормы-запреты, нормы-стимулы, нормы-санкции, нормативы и стандарты.

Заключительные и переходные положения посвящаются порядку вступления закона в силу (сроки вступления в действие, возможны разные сроки для его отдельных положений), изменению и отмене актов и их норм, подтверждению правопреемственности, поручению привести нормативные акты в соответствие с данным законом.

Следует так построить текст закона, чтобы сначала в нем были изложены общие положения (цель, сферы действия, принципы регулирования, основные субъекты), затем сформулированы нормы о статусе субъектов права и их правах и обязанностях (компетенции), взаимоотношениях между собой. Оправданно четко выделять процессуальные нормы и особенно процедуры реализации материальных норм.

Важен вопрос об отсылках в законодательстве. С их помощью обеспечиваются системные связи между нормами и актами. В аспекте настоящей темы речь идет о способах распространения действия других норм на тот же предмет правового регулирования, которому посвящен закон.

Допустимы отсылки к нормам закона, когда нужно обеспечить связь между общими и конкретными, специальными положениями. Отсылки к правовым актам более высокой юридической силы логичны тогда, когда надо выявить правообразующий источник закона. Возможны отсылки к международным актам, ратифицированным и одобренным Россией и накладывающим на нее обязательства, требующие для их исполнения принятия внутригосударственных актов. Отсылки к актам низшей юридической силы целесообразно делать тогда, когда необходимо удлинить "правовую связь" и определить основания издания нового закона или дать поручение принять подзаконный акт.

По своему объему отсылки могут быть сделаны к закону в целом либо к его части, к закону в широком смысле, законодательству. Они касаются как действующих, так и предполагаемых правовых актов. Причем во всех случаях нужно соблюдать меру отсылок, не допуская ошибок в выборе их видов, избыточности или игнорирования, недооценки.

Важно давать верные отсылки к международно-правовым актам как своего рода первичным правовым источникам, согласно п. 4 ст. 15 Конституции РФ. Следует правильно использовать такой прием, как оговорки, которые либо ограничивают действие нормы, либо вводят условия ее применения, либо признают взаимность обязательств участников правоотношений.

Следует отметить, что в законотворческой практике некоторых субъектов РФ стали появляться приложения к закону. Юридическая сила таких приложений другая, поэтому их нередко изменяют решениями губернаторов. Вряд ли закон нуждается в текстах двоякого рода, достаточно насытить его технико-экономическими и иными специальными нормами.

Необходимо корректно использовать в тексте закона иностранные термины, учитывая их смысл в национальной правовой системе и обеспечивая точность перевода. В связи с этим полезно составлять глоссарии и словари правовых понятий и терминов в условиях сближения национальных законодательств.

Особенно подробно следует остановиться на языке закона, т.к. это единственный способ выражения мысли законодателя. Ни одна правовая норма как результат правового мышления не может быть сконструирована без системы понятий, которые придают правовой норме логический смысл, обусловливают ее логическое движение в практическом применении.

Законодатель должен учитывать следующие требования:

особенности регулятивной природы права, построение констатирующих, повествовательных и утвердительных предложений (как правило, отсутствует подлежащее);

не перегружать простые предложения однородными членами; для этого возможно применение цифр: 1), 2), 3) - или букв: а), б), в);

не подвергать сомнению точность выражения норм законопроекта применением таких союзов, как "а", "но", "чтобы", "да", "да и", "не то", "хоть", "а также" и других.

Лаконичность - еще одно основное требование, предъявляемое к языку законодателя. Закон должен иметь строгое нормативное содержание, т.к. его цель - разработка нормативных предписаний, определяющих поведение людей. Юридический язык не терпит словесных повторений, усложненных оборотов, лишних эпитетов. Но лаконичность предписания не должна противоречить полноте отражения государственной воли, что достигается через использование понятийного (терминологического) аппарата.

Требование точности языка заключается в наиболее полном и правильном отражении сути правового предписания. Точность предполагает стилистическую и грамматическую верность юридического языка, правильное употребление слов и связь между ними.

Законодательным определениям должны подвергаться все правовые понятия ключевого значения, т.е. понятия, с помощью которых постигается как общий целевой смысл конкретной законодательной акции, так и оперативный смысл ее логических составных.

Следует отметить, что в законопроектной деятельности необходимо учитывать следующие наиболее употребляемые свойства речи.

Полисемия (многозначность) - многозначность, наращивание разных значений в пределах одного слова (например, "акт приемки", "законодательный акт", "половой акт"). При подготовке текста законопроекта недопустимо перенасыщение нормативного текста многозначными словами и сочетаниями. Множество слов с переносным значением затрудняет понимание и толкование юридических норм.

Синонимия - взаимозаменяемость слов и словосочетаний. Для единообразного понимания и применения закона, точности и ясности содержания текста необходимо минимальное применение синонимов. Но вместе с тем синонимия служит для уточнения и детализации воли законодателя (например, "здание - сооружение", "органы местного самоуправления - муниципальные органы", "постоянное - бессрочное").

Антонимия - взаимоисключаемость, противоположность значений слов (например, "право - обязанность", "правонарушение - правомерное поведение"). Следует соблюдать принцип симметричности и избегать противопоставления антонимов и синонимов.

Не следует перегружать законодательный текст иноязычными заимствованиями и архаизмами ("заимодавец", "лесные подати", "поруки", "стража"), профессиональной лексикой ("пассажиропоток", "товарная масса", "натуральный норматив"), а также применять в тексте законодательного акта жаргонизмы и просторечную лексику ("волокита", "неразбериха", "выручка", "сводничество").

Актуально введение научной экспертизы проектов законов. В результате несоблюдения требований к правовым актам устанавливаемые нормы нередко ставят правоприменителя в затруднительное положение: имеет место противоречивость норм, отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных отношений.

Обсуждение, доработка и согласование проекта - это стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры заключается в обсуждении проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется. В подготовке законопроекта ведущая роль, несомненно, принадлежит специалистам и депутатам.

Подготовка проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить проект на рассмотрение Государственной Думы.

Стадии законодательного процесса

В этом разделе описывается процедура законодательного процесса. Вначале необходимо уяснить, что подразумевается под понятием "законодательный процесс" и каковы виды существующих в Российской Федерации законов.

В современной российской юридической литературе сложилось устойчивое определение понятия законодательного процесса. Приведем одну из таких достаточно исчерпывающих формулировок: "Законодательный процесс - регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и вступления в действие законов" <1>.

--------------------------------

<1> Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995. С. 56.

Конституция РФ характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст. 94), в соответствии с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права принимать федеральные и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обусловливает активную роль парламента в политическом и законодательном процессе.

Однако роль палат в законотворческом процессе не одинакова. В Конституции РФ (ч. 1 ст. 105) говорится, что федеральные законы принимаются Государственной Думой РФ. Такой подход соответствует мировой практике: в двухпалатных парламентах основная законотворческая деятельность возлагается на палату, образуемую путем всеобщих прямых выборов.

В мировой практике известны два способа принятия законов - законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную разработку получило понятие законодательного процесса, в котором в роли законодателя выступает законодательный орган.

Таким образом, в широком смысле законодательный процесс рассматривается именно как порядок деятельности Федерального Собрания РФ по принятию законов - федеральных и федеральных конституционных. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, законодательный процесс можно представить как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. В первом случае усиливается роль парламента и одновременно от законодательного процесса отсекаются действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а также тех, кто подписал и обнародовал закон. Такое понимание законодательного процесса представляется уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в действие немыслимы.

Как любой юридический процесс и как процедура законодательный процесс имеет свои стадии, когда законопроекты рассматриваются на заседаниях палат, которые называются чтениями. Другие стадии связаны с работой комитетов и комиссий палат и поэтому часто называются комитетскими.

Можно выделить следующие стадии данного процесса:

внесение законопроекта в Государственную Думу лицом или органом, обладающим правом законодательной инициативы;

рассмотрение законопроекта в Государственной Думе;

одобрение закона (федерального закона) или рассмотрение законопроекта (федерального конституционного закона) в Совете Федерации;

подписание и обнародование закона Президентом России.

В справочной литературе встречается еще одна стадия, предшествующая первой, - предзаконодательный процесс, включающий в себя следующие этапы: появление идеи, обоснование предложений о необходимости разработки нового закона и подготовку самого законопроекта <1>. Количество стадий может меняться в зависимости от позиции того или иного участника законодательного процесса к принимаемому закону. С появлением вето Совета Федерации или вето Президента увеличивается и число стадий. Наоборот, если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конституции) или не был рассмотрен верхней палатой в течение 14 дней и имеет место так называемое молчаливое одобрение закона, то третьей стадии может вообще не быть.

--------------------------------

<1> См.: Большой юридический словарь. М., 1999. С. 215.

Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии) и даже лишь из четырех. Как бы то ни было, его нельзя ограничить рамками Федерального Собрания, хотя основные стадии законодательного процесса приходятся именно на этот орган. Его активным участником является Президент РФ. В определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.

В Российской Федерации Конституция устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг субъектов. Детально весь законодательный процесс определяется в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации. Но особенно важным представляется уяснение различий в процедуре принятия разных видов законов.

Федеральные законы принимаются большинством голосов депутатов Государственной Думы. На стадии рассмотрения в Совете Федерации они подлежат одобрению или неодобрению (вето Совета Федерации). Неодобрение верхней палаты (для принятия в прежней редакции) преодолевается двумя третями голосов депутатов Государственной Думы. Далее Президент может подписать либо отклонить данный закон (вето Президента). Отклонение преодолевается (для принятия в прежней редакции) двумя третями голосов в обеих палатах.

Федеральные конституционные законы не могут быть приняты одной палатой. Они принимаются последовательно двумя третями голосов в Государственной Думе и тремя четвертями голосов в Совете Федерации. При отсутствии необходимого числа голосов (вето Совета Федерации) закон считается непринятым. Вето Президента на данный вид законов не распространяется.

Законы о поправках к Конституции Российской Федерации. Большинство авторов <1>, ранее писавших на тему законотворчества и законодательной техники, вполне обоснованно (т.к. это определено конституционно) говорили о существовании на федеральном уровне двух видов законов - федеральных и федеральных конституционных. Но после разъяснения ст. 136 Конституции, данного Конституционным Судом (Постановление от 31 октября 1995 г. <2>), можно вести речь о законе третьего вида - законе Российской Федерации о поправке к Конституции страны.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (издание третье, переработанное и дополненное).

<1> См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М., 1996, С. 30, 382; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. М., 1996. С. 19; Государственное право Российской Федерации: Учеб. / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С. 19.

<2> СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4408.

Конституция РФ, регламентируя порядок внесения поправок в Основной Закон, определяет в ст. 136, что поправки к гл. 3 - 8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Порядок принятия федерального конституционного закона установлен ст. 108 (ч. 2) Конституции, которая закрепляет необходимость одобрения такого закона большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней должен быть подписан Президентом и обнародован.

Вместе с тем следует отметить, что процедура принятия поправок к гл. 3 - 8 существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ, установленный ст. 134 Конституции, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции. Во-вторых, согласно ст. 136, для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Согласно ст. 76 (ч. 1) Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, т.к., в силу прямого указания ст. 136 и 108 Конституции РФ, для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент страны наделен правом отклонять его, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок.

В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, т.к. ст. 108 (ч. 1) Конституции прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Основным Законом. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3 - 8 поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положений и не может стать ее составной частью.

Глава 9, в том числе ст. 136, Конституции РФ предусматривает специальное регулирование вопроса о поправках, дополняющее установленные в ст. 76 (ч. 1) Конституции формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.

Конституционный Суд пришел к заключению (см. Постановление от 31 октября 1995 г.), что положения ст. 136 Конституции могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус, отличающийся как от федерального, так и от федерального конституционного закона.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции страны подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Такая позиция нашла свое дальнейшее развитие в принятом Государственной Думой 6 февраля 1998 г. Федеральном законе "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.

Законодательная инициатива

Принятие закона в парламенте связано с осуществлением права законодательной инициативы. Это начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение законопроекта в компетентный орган парламента управомоченным субъектом. Однако парламент не обязан принимать закон и может принять его в ином виде, чем предлагалось. В зависимости от круга субъектов права законодательной инициативы можно выделить парламенты, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено право вносить законопроект. Есть государства, где право вносить законопроекты имеют только члены парламента (США, Великобритания). Многие страны значительно расширяют круг субъектов законодательной инициативы (Австрия, Бразилия). Некоторые демократические страны предоставляют право законодательной инициативы большим группам избирателей, при этом законопроекты могут вноситься в порядке народной инициативы (Австрия, Италия).

Согласно ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу. Правом законодательной инициативы обладают:

Президент России;

Совет Федерации;

члены Совета Федерации;

депутаты Государственной Думы;

Правительство;

законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации;

Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, поправок к законопроектам.

Законодательная инициатива Президента России

Анализируя право законодательной инициативы Президента, можно согласиться с мнением профессора С.А. Авакьяна, который приводит следующие доводы.

Во-первых, Президент по Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы.

Во-вторых, он должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он освобождает себя от последующего выполнения функции наложения вето.

В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по российской Конституции оно полностью зависит от Президента. Кстати, это позволит избежать возможной конфронтации Президента и Правительства, например, когда оно (Правительство) не согласно с президентским законопроектом или когда отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта <1>.

--------------------------------

<1> См.: Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999. С. 279.

Так как законодательная инициатива Президента имеет особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определен специальным Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549. Разработкой таких законопроектов занимаются подразделения Администрации Президента.

Законодательная инициатива Совета Федерации

Совет Федерации поручает разработку законопроекта одному или нескольким комитетам палаты, к ведению которых относится данный вопрос.

На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом законопроекта необходимо представить:

а) обоснование необходимости принятия закона с развернутой характеристикой законопроекта, его целей и основных положений, его места в системе действующего законодательства, финансово-экономическое обоснование (если требуются дополнительные затраты), а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия. Законопроекты, предусматривающие расходы из федерального бюджета, вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правительства РФ;

б) перечень законодательных актов, которые требуется отменить, изменить или дополнить при принятии данного закона, а также предложения о разработке нормативных актов, которые необходимы для реализации этого закона.

Подготовка названных документов ложится на соответствующий комитет Совета Федерации.

Законодательная инициатива членов Совета Федерации

Что касается членов Совета Федерации, то ст. 104 Конституции не исключает возможности внесения законопроектов по одному и тому же вопросу различными органами и лицами (законодательный орган субъекта Федерации; член палаты - представитель законодательного органа субъекта; член палаты - представитель исполнительного органа субъекта) одного и того же субъекта РФ, но с разными подходами, возможно, даже противоречащими друг другу.

Законодательная инициатива депутатов Государственной Думы

Согласно ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы также обладают депутаты Государственной Думы. Депутаты, несомненно, должны обладать этим правом, ввиду того что они как представители народа хорошо знакомы с проблемами общества (по крайней мере должны быть знакомы) и для их преодоления могли бы предложить пути их разрешения.

Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что депутаты не должны быть субъектами права законодательной инициативы, т.к. они должны иметь только право голосовать "за" или "против" законопроекта, подготовленного специалистами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999. С. 123.

Законодательная инициатива Правительства

Российской Федерации

1 февраля 2000 г. Правительство своим Постановлением N 93 образовало Комиссию по законопроектной деятельности для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности Правительства.

Основные задачи данной Комиссии:

а) повышение качества законопроектной работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти;

б) формирование позиции Правительства РФ по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания;

в) обеспечение взаимодействия в законодательном процессе Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности;

г) обеспечение участия субъектов РФ в законопроектной деятельности Правительства.

Для решения указанных задач Комиссия:

а) предварительно рассматривает законопроекты, вносимые на заседания Правительства РФ;

б) разрабатывает предложения о совершенствовании порядка осуществления Правительством права законодательной инициативы;

в) рассматривает перспективные и текущие планы законопроектной деятельности Правительства;

г) обеспечивает согласованные действия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, связанные с формированием и реализацией планов и программ законопроектной деятельности Правительства;

д) вносит предложения о приоритетных направлениях законодательной деятельности Правительства РФ, прослеживает ход подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством в Государственную Думу, а также предложения и рекомендации о совершенствовании процесса подготовки законопроектов;

е) заслушивает статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти и других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, а также официальных и специальных представителей Правительства РФ о деятельности по представлению в палатах Федерального Собрания согласованной позиции Правительства;

ж) рассматривает предложения Правительства о подписании федеральных законов, представляемых Президенту РФ. Решения, принимаемые Комиссией по вопросам ее ведения, обязательны для всех федеральных органов исполнительной власти.

Организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Аппарат Правительства РФ.

К вносимому в Государственную Думу законопроекту предъявляются следующие требования. Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Данная позиция закреплена в ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы.

При внесении законопроекта необходимы следующие документы:

а) пояснительная записка к законопроекту (изложение концепции предлагаемого законопроекта);

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;

в) перечень актов федерального законодательства, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены, дополнены или приняты в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104, ч. 3, Конституции).

В текст законопроекта должны быть включены положения:

а) о сроке и порядке вступления в силу вносимого закона или его положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона;

в) о приведении Президентом и Правительством России своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.

Законодательные (представительные) органы государственной

власти субъектов Российской Федерации

Можно полагать, что "предметом законопроектов субъектов могут стать: во-первых, узкорегиональные интересы, имеющие одновременно общефедеральное значение (например, проблемы озера Байкал, создание экономических зон на территории субъекта, сказавшиеся на нем неблагоприятные природные катаклизмы и др.); во-вторых, межрегиональный "групповой" интерес нескольких регионов (например, проблемы Севера, Волги, Северного Кавказа и т.п.); в-третьих, общефедеральные проблемы, которыми озабочены, в частности, в данном субъекте Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Авакьян С.А. Указ. соч. С. 285.

Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный Суды

Российской Федерации

Конституция страны и Регламент Государственной Думы наделяют эти органы правом законодательной инициативы, но только "по вопросам его ведения", что представляется не совсем понятным.

Не совсем ясна позиция законодателя в том, что касается непредоставления права законодательной инициативы Генеральному прокурору страны, т.к. ст. 9 Закона РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции от 23 декабря 1998 г. фактически предоставляет ему это право. Кроме этого, непонятна позиция и с народной законодательной инициативой, т.к. если народ может принимать федеральные законы на референдуме, то почему бы ему не предоставить данное право? В аналогичной ситуации в настоящее время находится и Уполномоченный по правам человека.

Законодательная практика показала, что Президент и Правительство России широко пользуются правом законодательной инициативы. Регламент Государственной Думы говорит и о праве субъекта законодательной инициативы отозвать внесенный законопроект до принятия его в первом чтении на основании письменного заявления (ст. 112).