Лекция 4. Особенности формирования верхних палат двухпалатных парламентов

Действующие в настоящее время парламентские системы дают немало примеров различных способов формирования верхних палат высших представительных и законодательных органов. Выбор способа диктуется многими обстоятельствами: национальным своеобразием, опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли верхней палаты и ее места в государственном механизме. Анализ процесса формирования высших палат в историческом развитии, несомненно, ценен для современной России. Несмотря на применение уже трех способов формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, дискуссия о совершенствовании этого процесса не прекращается. Это вызвано тем, что с порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. В рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. Избираемый непосредственно гражданами Совет Федерации после 1995 г. стал формироваться на основе представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов.

К началу XX в. страны Европы, за исключением Болгарии, Греции и Люксембурга, обладали двухпалатной системой. Темперли приводит интересные данные о механизмах формирования верхних палат <1>. Доминирующими здесь были назначение сенаторов монархами и различные виды непрямых выборов, как правило, в комбинации друг с другом. Путем пожизненного назначения целиком формировался Сенат Италии. В Португалии из 145 сенаторов 94 назначались королем (также пожизненно). Сенаторами по должности были некоторые церковные деятели. Наконец, еще одна группа пожизненно избиралась пэрами. Аналогичные принципы, хотя выраженные в других численных пропорциях, действовали в Австрии. В Германии члены верхней палаты назначались монархами государств, вошедших в 1871 г. в состав империи. В Сербии одних сенаторов избирал монарх, других - нижняя палата. В России половина членов Госсовета назначались царем, другие избирались по сословно-корпоративному принципу. Выборные начала доминировали во Франции, где все сенаторы избирались непрямым голосованием и представляли территориальные единицы. Непрямые выборы практиковались законодательными собраниями провинций в Нидерландах. В Швейцарии члены верхней палаты были выбраны в кантонах. В Бельгии из 110 сенаторов 83 избирались прямыми выборами и 27 - непрямыми. В Испании из 360 сенаторов 108 проходили в палату с помощью непрямых выборов, другие там занимали кресло в силу наследственной привилегии или пожизненного назначения. В большинстве стран Европы палаты были равноправны.

--------------------------------

<1> См.: Temperley H. Senates and upper Chambers: Their Use and Function in the modern State. L., 1967.

Первое, что очевидно при сравнении порядков формирования вторых палат, - это их многообразие. Все известные принципы: прямые и непрямые выборы, назначение и кооптации - встречаются в самых разных сочетаниях.

Принципы отбора членов вторых палат можно подразделить на несколько категорий. Минимальная градация (три категории: выборный, не выборный и смешанный) представлена А.А. Вихаревым <1>, максимальная, восемь категорий, - Джорджем Коукли <2>. На основе анализа практики формирования верхних палат парламентов можно выделить десять категорий.

--------------------------------

<1> См.: Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) // Аналитический вестник. 2002. N 23(179).

<2> См.: Коукли Дж. Двухпалатность и разделение властей в современных государствах // Полис. 1997. N 3. С. 151 - 156.

Во-первых, члены верхних палат могут избираться прямым голосованием <1>.

--------------------------------

<1> По той же электоральной формуле, что и депутаты нижних палат, или на основе каких-либо альтернативных правил.

В чистом виде прямые выборы членов второй палаты для Европы - феномен относительно редкий. Полностью путем прямых выборов формируются Сенаты Польши, Румынии и Чехии. Непосредственно населением воеводств избираются по мажоритарной системе все 100 сенаторов Польши (в отличие от выборов в сейм, которые организованы по пропорциональной системе). В Румынии, напротив, выборы членов Сената проводятся по пропорциональной системе. В Чехии практикуется еще одна разновидность прямого голосования - мажоритарная, в два тура.

Единственная в Европе федерация, где вторая палата формируется прямым голосованием, - Швейцария. Члены Совета кантонов избираются их населением, чаще всего простым большинством голосов, по два человека от каждого кантона.

В результате прямого избрания формируются Сенат США, палата советников в Японии, Совет кантонов в Швейцарии. Прямыми выборами избираются польские сенаторы. В таком же порядке создавался Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На прямых выборах применяется как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы. Например, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства <1>; напротив, Федеральный Сенат Бразилии включает в себя представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа <2>. А вот в Японии обе системы сочетаются: из 252 членов палаты советников 150 избираются от префектурных избирательных округов, 100 - по общегосударственным спискам партий в масштабе всей страны от общенационального избирательного округа, 2 советника - от острова Окинава <3>.

--------------------------------

<1> См.: Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. М., 1998. С. 4.

<2> См.: Конституции зарубежных государств. М., 2002. С. 440.

<3> См.: Гуреева Н.П., Прокопов В.И. Парламент Японии // Парламенты мира. М., 1991. С. 536.

Кроме того, прямыми выборами определяются большая часть членов вторых палат в Хорватии, Ирландии, Испании, Италии. В Ирландии прямым всеобщим голосованием граждан избираются 43 из 60 членов Сената; принцип представительства пропорциональный. Кандидатуры еще шести сенаторов рассматриваются в двух крупнейших университетах страны (довольно редкий и архаичный принцип корпоративного представительства) и 11 назначаются премьер-министром. Из 324 сенаторов Италии за 315 прямо голосуют на региональной основе и пропорционально населению каждой области, ни одна из которых (за исключением Молизе и Валле-д'Аоста) не может иметь менее семи сенаторов. Система голосования - смешанная: 75% избираются простым большинством, 25% - на пропорциональной основе.

Во-вторых, они могут избираться непрямым голосованием особой категорией избирателей более низкого уровня, например членами местных советов, которые представляют население либо в целом, либо по отдельным территориальным единицам. Так формируется Сенат Франции. Все сенаторы (321 человек) избираются департаментскими коллегиями выборщиков, которые состоят из депутатов Национального собрания от того или иного департамента, членов регионального совета и представителей муниципальных советов. В большинстве департаментов голосование проводится по характерной для V Республики системе большинства в два тура. Сенаторы, представляющие французов, живущих за рубежом, избираются коллегией выборщиков по системе пропорционального представительства.

Уникален порядок формирования второй палаты Словении - Государственного совета. Из 40 его членов 18 избираются коллегиями выборщиков по корпоративному принципу: 4 - от работодателей, 4 - от наемных работников, 4 - от мелкого крестьянства и ремесленников, 6 - от здравоохранения, науки и образования, еще 22 члена Госсовета избираются советами общин.

В-третьих (как разновидность второго типа отбора), члены Сената могут избираться непрямым образом различными функциональными или профессиональными труппами - корпоративное представительство. В настоящее время единственной второй палатой государственного законодательного органа, формируемой на основе корпоративного представительства, является ирландский Сенат, 43 члена которого избираются непрямым образом для представительства пяти профессиональных групп, или панел. Еще шесть сенаторов избираются выпускниками университетов, что усиливает мощь культурных и просветительских интересов (поэтому за панелой культуры и просвещения закреплено только 5 мест, тогда как другим панелам отведено от 7 до 11 мест).

В-четвертых, еще один подвид косвенных выборов - избрание верхних палат местными органами власти. Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст. 91 Конституции Республики Беларусь). Почти тождественный порядок установлен в Казахстане: Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов административных единиц (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).

В-пятых, они могут избираться членами другой палаты - избрание нижней палатой (Исландия). Лишь в одном случае (Непал) большинство (35) членов второй палаты Национального совета избираются первой палатой (по пропорциональной системе с единым переходящим голосом). В Пакистане право избрания части сенаторов (8) предоставлено определенной группе депутатов Национального собрания (первой палаты) - тем из них, которые представляют племенные территории, управляемые на общефедеральном уровне. В некоторых странах, например во Франции и в Ирландии, все депутаты первых палат парламента могут принимать участие в выборах сенаторов, но лишь как часть коллегии выборщиков, где их численно подавляют члены местных советов.

Члены Федерального совета Австрии избираются ландтагами. Наиболее населенная земля посылает 12 представителей, другие земли, отталкиваясь от этой цифры, - в соответствии с численностью своего населения. Порядок голосования в ландтагах пропорциональный, причем партия, занимающая в региональном парламенте по количеству мандатов второе место, должна быть представлена в Федеральном совете хотя бы одним голосом. Депутаты палаты народов Боснии и Герцеговины назначаются законодательными собраниями республик, составляющих самую молодую федерацию Европы. При этом должно быть обеспечено равное представительство в палате не только государственных образований, но и этнических сообществ. Членами провинциальных штатов по пропорциональной системе избираются 75 сенаторов, составляющих первую палату Генеральных штатов Нидерландов.

В России по Федеральному закону от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" непрямым голосованием определяется половина состава Совета Федерации; 89 из 178 его членов избираются законодательными собраниями (парламентами) каждого из 89 субъектов Федерации. В мире больше нет государства с таким способом формирования парламента и его второй палаты в частности.

В-шестых, они могут отбираться, по крайней мере частично, своими собственными коллегами по верхней палате - кооптация (например, в Бельгии новоизбранные сенаторы кооптируют дополнительно 10 членов).

В-седьмых, они могут назначаться (на некий определенный срок или пожизненно) главой государства - принцип назначения в чистом виде. Примером может служить канадский Сенат, 104 члена которого назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра, хотя, что интересно, одновременно сохраняется и идея регионального представительства. В ряде стран глава государства назначает определенное число сенаторов в палату, большинство членов которой избраны иным образом. Так происходит в Чили (6 сенаторов), Хорватии (5), Индии (12), Италии (5), где назначения делает президент. В Беларуси назначаемых одна треть от общего числа сенаторов. Семь депутатов (1/4) Сената Казахстана назначаются Президентом на срок полномочий парламента.

Большая часть парламентариев назначаются главой государства в Малайзии (королем). Королева Великобритании по представлению кабинета министров назначает пожизненных пэров - членов палаты лордов из числа бывших политических и партийных деятелей, отставных чиновников, выдающихся ученых.

В-восьмых, назначение может происходить иным органом. В Германии земельные правительства назначают и отзывают членов бундесрата. При этом правительства земель с более чем 7 млн. жителей назначают в бундесрат по шесть членов, земли с более чем 6 млн. населения - по пять, с более чем 2 млн. жителей - по четыре, а остальные - по три человека. Половина членов второй палаты парламента России назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - по одному от каждого из них.

После упразднения в ноябре 1999 г. института наследственных пэров назначение стало основным принципом формирования палаты лордов британского парламента. Опубликованные в январе 2000 г. предложения о порядке формирования этой старейшей в мире верхней палаты предполагают сохранение данного принципа и впредь: из запланированных 550 заседающих большинство, вероятно, будут назначаться независимым комитетом, а остальные - избираться.

В-девятых, полученное в результате назначения (или каким-то другим образом) место в Сенате может передаваться по наследству - принцип наследственности (например, наследование - основной принцип формирования второй палаты Сената Лесото; палата лордов в Великобритании, ставшая ненаследственной с 1999 г.).

В статье 72 Конституции Бельгии говорится, что дети короля или, при их отсутствии, бельгийские родственники по нисходящей линии королевской фамилии являются сенаторами по праву с 18-летнего возраста. Только достигнув 21 года, они получат право решающего голоса <1>.

--------------------------------

<1> См.: Савицкий П.И. Конституция Бельгии. Екатеринбург, 1998. С. 29 - 31.

В-десятых, особой разновидностью назначения является членство по должности, когда прошлое или настоящее назначение на определенную должность влечет за собой дополнительную привилегию в виде места в верхней палате. Примером могут служить лорды-судьи (верховные судьи, получившие титул пэров), а также епископы и архиепископы англиканской церкви, чье право заседать в британской палате лордов обусловлено занимаемой должностью. В других странах (в частности, в Чили, Италии, Казахстане, Уругвае и Венесуэле) членами Сената по должности являются экс-президенты. В Сенат Италии по праву входят бывшие президенты Республики. "Достойных граждан" имеет право назначить пожизненными сенаторами действующий президент. Очень похожа на описанную выше система формирования Жупанийского дома (палаты округов) Хорватии. В Российской Федерации высказывались аналогичные идеи о включении бывших глав государства в состав членов Совета Федерации. Однако изменение конституционно установленного порядка формирования весьма усложнено. Возможно, это дело будущего. В России до недавнего времени в Совет Федерации автоматически входили по два представителя от каждого субъекта РФ: главы представительного и исполнительного органов государственной власти.

Опубликованные в январе 2000 г. предложения о порядке формирования палаты лордов британского парламента предполагают сохранение присутствия членов палаты по должности, в частности архиепископов Кентерберийского и Йоркского, епископов Лондонского, Даремского и Винчестерского.

Итак, при формировании вторых палат парламентов в разных сочетаниях и вариантах использовались и используются в настоящее время прямые выборы по таким системам: пропорциональной, простого большинства и большинства в два тура; непрямых выборов; назначения региональными органами власти или монархом; наконец, кооптацией. Практикуется этническое квотирование, доминирует территориальный принцип представительства. Он определяет составы большинства вторых палат европейских парламентов - и избираемых прямыми выборами (Швейцария, Италия, Польша, Хорватия), и формируемых на основе непрямых (Франция, Нидерланды, Словения) или смешанных (Испания) выборов, как и палат, члены которых назначаются (Германия, Россия); подобный подход практикуется в федерациях (Россия, Германия, Австрия, Босния и Герцеговина, Югославия) и в унитарных государствах (Польша, Франция, Хорватия, Словения, Италия).

Россия в своей недолгой практике существования Совета Федерации использовала многовековой опыт формирования вторых палат парламентов. Нашей истории знаком и принцип выборов, использовавшийся при формировании первого состава Федерального Собрания, и представительство по должности (второй состав), и смешанный способ формирования, используемый в настоящее время: назначение от исполнительной власти с ротацией исполнительной и косвенные выборы члена Совета Федерации - представителя субъекта от представительной власти.

История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утв. Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 <1>. Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. Они создавались в рамках границ субъектов Федерации, их количество соответствовало числу этих субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты - избранию двух представителей от каждого региона <2>. Между тем при обсуждении данного вопроса мнения субъектов Федерации разделились. Несколько регионов высказались в пользу равного представительства субъектов, но расходились в количественных показателях: предлагалось избирать не двух, а трех представителей. Были предложения в пользу разных квот представительства регионов - по два от каждой республики, края, области, автономной области и по одному от каждого автономного округа. При этом каждый избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов. На выборах в Совет Федерации избиратели ориентировались скорее на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона, нежели на политические этикетки.

--------------------------------

<1> САПП РФ. 1993. N 42. Ст. 3994.

<2> См.: Васильева Т.А. Общероссийские политические выборы 1993 года: федеративный аспект // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М., 1994. С. 74, 76.

Ближе к истечению срока полномочий Совета Федерации, в декабре 1995 г., вопрос о порядке его формирования становился все более актуальным. Вместе с выборами проводился референдум о Конституции РФ, в проекте которой устанавливался двухгодичный срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Согласно п. 9 заключительных и переходных положений Конституции депутаты Совета Федерации в первом созыве должны были осуществлять свои полномочия на непостоянной основе. Основной Закон говорил только, что "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". Вопрос о том, каким образом определять этих представителей, надлежало урегулировать специальным законом. В 1995 г., в последние месяцы работы Государственной Думы первого созыва, вокруг этого закона развернулась острейшая политическая борьба. Многочисленные проекты (таковых было по меньшей мере восемь) с теми или иными вариациями предлагали три основных способа комплектования верхней палаты:

избрание "сенаторов" в субъектах Федерации в ходе всеобщих выборов из числа кандидатов, выдвинутых исполнительным и законодательным органами власти;

делегирование членов Совета Федерации органами государственной власти субъектов;

вхождение в Совет Федерации первых лиц регионов по должности.

При голосовании в первом чтении подавляющее большинство (301 голос) получил так называемый согласованный вариант, отражавший первую из перечисленных позиций. Несмотря на резкие возражения Президента, который считал, что прямые выборы противоречат Конституции, поскольку в ней говорится о формировании верхней палаты, законопроект относительно легко прошел три чтения в Государственной Думе и 27 июля 1995 г. был одобрен Советом Федерации. Однако Президент наложил на него вето, преодолеть которое депутаты не смогли <1>.

--------------------------------

<1> См.: Шеховцов В.А. Развитие российского парламентаризма. М., 1999. С. 62.

У этого проекта было два главных изъяна <1>. Первый связан с противопоставлением выборного порядка формирования Совета Федерации конституционной модели его создания, заложенной в ч. 2 ст. 95 Основного Закона. Согласно ей в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. В настоящее время, правда, утверждается, что в первоначальном варианте данная норма выглядела иначе: "...в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации". Затем она была дополнена: "...по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти" <2>, что, конечно, сузило возможности маневрирования при определении способа формирования Совета Федерации. Очевидно также, что в Конституции речь идет не об избрании, а о вхождении в состав Совета Федерации.

--------------------------------

<1> См.: Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (вопросы конституционной теории и практики) // Аналитический вестник. 2002. N 23(179).

<2> См.: Строев Е. Российский парламентаризм. Движение в будущее или бег по кругу // Независимая газета. 2001. 18 апреля.

Применительно к формированию Совета Федерации в порядке выборов негативно оценивался и механизм "квотной", "цензовой" представительной демократии (избрание только двоих), что вело к сужению социальной базы выдвижения кандидатов. Особенно это было заметно на фоне выборов депутатов Государственной Думы, где использовались универсальные принципы неограниченного (неопределенного) выдвижения кандидатов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лысенко В.И. Некоторые вопросы развития избирательной политики и права в Российской Федерации в 90-е годы // Федеральное Собрание России: опыт первых выборов. М., 1994. С. 24.

Второй существенный изъян выборного порядка образования Совета Федерации объясняется возможным дистанцированием избранных членов палаты от населения и органов власти регионов. Следовало связать членов Совета Федерации с представляемыми ими субъектами более крепкими узами. С этой целью, например, предлагалось выдвигать кандидатов органами государственной власти субъектов, а избирать их должно было население этих субъектов. Мало того что демократизм такой процедуры выдвижения кандидатов вызывал большие сомнения, этот порядок также не решал проблемы устойчивой связи членов Совета Федерации с субъектами и их органами власти.

Отсутствие закона грозило парализовать законодательную власть, поскольку в декабре 1995 г. полномочия Совета Федерации первого созыва истекали, а без верхней палаты парламент не мог исполнять свои функции. Мрачной альтернативой выступало определение порядка формирования Совета Федерации президентским указом, что резко снизило бы легитимность Федерального Собрания. Учитывая данные обстоятельства, депутаты Государственной Думы пошли навстречу Президенту, слегка видоизменив его проект. Но этот вариант был отвергнут "сенаторами", для большинства которых формирование палаты из руководителей регионов не давало возможности сохранить кресло на следующий срок. Президент между тем недвусмысленно давал понять, что готов установить порядок формирования верхней палаты своим указом. Такая перспектива подвигла Государственную Думу к тому, чтобы преодолеть вето Совета Федерации, и 5 декабря 1995 г. так называемый проект Чилингарова был повторно принят 311 голосами.

В ходе этой борьбы использовались разные юридические аргументы. Президент подчеркивал, что в Конституции употребляется слово "формирование" (в противовес избранию депутатов Государственной Думы). Сторонники прямого избрания, в свою очередь, говорили о недопустимости вхождения в законодательный орган руководителей исполнительной власти, полагая, что тем самым будет нарушен провозглашенный Конституцией принцип разделения властей.

Со времен Дж.Ст. Милля известно, что вторая палата является прежде всего ограничителем власти первой палаты. Для российского Президента в 1995 г. (может быть, неожиданно для него самого) этот мотив оказался на первом плане. Найти разрешение этой проблемы помог новый механизм образования верхней палаты, заложенный в Федеральном законе от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1>. Согласно данному законодательному акту в состав верхней палаты парламента вошли по должности руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации формально отвечал конституционному установлению, содержащемуся в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Он нашел достаточно прочную поддержку, т.к. возобладало мнение о том, что Совет Федерации в составе региональных руководителей станет наиболее эффективным и дееспособным органом власти. Это обеспечивалось за счет информированности глав субъектов о потребностях своих территорий, их умения сочетать федеральные и региональные интересы, должностного положения руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, которое обязывает их добиваться удовлетворения запросов подведомственных им территорий.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.

По новым "правилам игры" состав Совет Федерации складывался не единовременно, но постепенно, по мере избрания глав исполнительной власти и новых региональных легислатур. Поэтому, приступив к работе в январе 1996 г., верхняя палата приобрела более или менее завершенный облик только через два года, после того как в регионах улеглась первая волна губернаторских и парламентских выборов. В результате проведенных преобразований кадровый состав "сенаторов" обновился весьма существенно <1>.

--------------------------------

<1> См.: Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1996 - 1999 годах / Рук. авт. кол. С.А. Мндоянц. М., 2000. С. 60.

Процедура формирования, регулируемая названным выше Федеральным законом 1995 г., подвергалась критике на протяжении всей деятельности палаты. Основные критические положения заключались в следующем.

Прежде всего, вхождение глав исполнительных органов власти в Совет Федерации рассматривалось как нарушение конституционного принципа разделения властей. Вопрос этот дважды становился предметом рассмотрения Конституционного Суда, который подчеркивал, что компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, а именно в такой плоскости ставился данный вопрос: соответствует ли ч. 2 ст. 95 Конституции принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции РФ?

Должностной принцип формирования Совета Федерации критиковался еще и потому, что характер представительства принято связывать с процедурой формирования палаты. Говорится, что выборность всего состава верхней палаты или ее большинства является общим правилом. Что же касается Российской Федерации и других стран, где принят невыборный способ, это считается исключением <1>.

--------------------------------

<1> См.: Чертков А.Н. О реформе Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2001. N 6. С. 14 - 20.

Большие сомнения вызывала полноценная работоспособность Совета Федерации, поскольку главы регионов в значительной степени загружены на основной работе в субъектах Федерации. В этих условиях наблюдался рост влияния аппаратного звена Совета Федерации, а это угрожало вызвать диспропорцию в отношениях членов палаты с ее вспомогательными структурами.

Действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1> устанавливает иной порядок представительства в Совете Федерации от субъектов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, избирается законодательным органом государственной власти субъекта Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа; представитель двухпалатного законодательного органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий палаты.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа государственной власти субъекта РФ вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Кандидаты для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации обязаны представить в законодательный орган государственной власти субъекта РФ или высшему должностному лицу этого субъекта сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания, и об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности.

В двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта РФ кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат.

Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации. Решение законодательного органа государственной власти субъекта РФ об избрании представителя в Совет Федерации от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного органа государственной власти субъекта РФ - совместным постановлением обеих палат.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.

Решение высшего должностного лица субъекта РФ о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации оформляется указом высшего должностного лица субъекта РФ. Указ в трехдневный срок направляется в законодательный орган государственной власти субъекта РФ. Законодательный орган государственной власти субъекта Федерации рассматривает кандидатуры для избрания представителя в Совет Федерации в соответствии с регламентом этого органа.

Указ о назначении представителя в Совет Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа государственной власти субъекта Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

При существующем подходе федерального законодателя к регулированию процедуры формирования Совета Федерации часть процедур регулируется актами субъектов Федерации. Регламенты парламентов субъектов РФ разнообразно подходят к регламентированию процедуры: некоторые регулируют процедуру прекращения полномочий представителя от законодательной власти в Совете Федерации, в иных субъектах различными актами регулируется правовой статус члена Совета Федерации. Правомерность данных положений вызывает сомнения: должны ли руководствоваться в своей деятельности представители законодательного органа государственной власти субъекта РФ указаниями последнего, поскольку правовой статус члена Совета Федерации регулируется Федеральным законом.

Например, в Постановлении о назначении члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителя от Алтайского краевого Совета народных депутатов <1> указывается, что он "при выполнении своих обязанностей члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ поддерживает и отстаивает позицию Алтайского краевого Совета народных депутатов. При голосовании по вопросам, рассматриваемым в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, его комитетах, согласительных и иных комиссиях, он руководствуется соответствующими письменными поручениями Алтайского краевого Совета народных депутатов или его председателя. При отсутствии соответствующих письменных поручений при голосовании принимает решения самостоятельно, руководствуясь собственной позицией".

--------------------------------

<1> Постановление Алтайского краевого Совета народных депутатов от 20 декабря 2001 г. N 354 // Сборник законодательства Алтайского края. 2001. N 67. С. 139.

Представитель законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации информирует Думу о своей деятельности в качестве члена Совета Федерации, осуществляет деятельность в составе Совета Федерации с учетом решений Думы <1>.

--------------------------------

<1> Закон г. Москвы от 11 февраля 1998 г. N 4 "Регламент Московской городской Думы", с изм. от 21 июня 2000 г. // Ведомости Московской Думы. 1998. N 4.

Московская городская Дума может давать члену Совета Федерации - представителю Московской городской Думы поручения, определяющие позицию Думы и устанавливающие обязанность члена Совета Федерации - представителя Московской городской Думы действовать в соответствии с этой позицией при рассмотрении в Совете Федерации следующих вопросов:

указанных в ст. 102 и 106 Конституции РФ;

проектов федеральных законов о поправках к Конституции РФ;

проектов федеральных конституционных законов;

проектов федеральных законов, внесенных в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой или имевших поправки, внесенные в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой.

При рассмотрении в Совете Федерации иных вопросов член Совета Федерации - представитель Московской городской Думы действует самостоятельно, руководствуясь интересами города Москвы и Российской Федерации.

Поручение рассматривается, принимается и оформляется Московской городской Думой в порядке, установленном Регламентом Московской городской Думы.

Если сроки рассмотрения вопроса в Совете Федерации не позволяют Московской городской Думе принять поручение в установленном порядке, член Совета Федерации - представитель Московской городской Думы имеет право провести консультативный опрос депутатов Московской городской Думы в порядке, установленном Регламентом Московской городской Думы.

Если член Совета Федерации - представитель Московской городской Думы не получил поручения, он действует при рассмотрении того или иного вопроса в Совете Федерации самостоятельно, руководствуясь интересами города Москвы и Российской Федерации, а также с учетом результатов консультативного опроса, если таковой был проведен <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Московской городской Думы от 20 июня 2001 г. N 88 "О представителях законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 7.

Процедуре прохождения через представительный орган представителя от исполнительной власти уделяется меньшее внимание, однако основные положения одобрения или отклонения кандидатуры представителя субъекта Федерации в Совете Федерации от исполнительной власти присутствуют <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комарова В.В. Динамика процесса формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Право и политика. 2002. N 2. С. 20.

Решения об избрании в соответствии с упомянутым Федеральным законом членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов РФ не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решений. В тот же срок избранный член Совета Федерации должен представить в Совет Федерации копию приказа об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что он подал заявление об освобождении от таких обязанностей. Полномочия члена Совета Федерации, избранного в соответствии с названным выше Федеральным законом, начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании и прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании члена Совета Федерации вновь избранным законодательным органом государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом данного субъекта. Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание членом Совета Федерации.

Введение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он должен формироваться. Принятый порядок соответствует конституционной конструкции образования Совета Федерации: по два представителя от законодательной и исполнительной власти. Однако насколько это представительство и порядок формирования соответствуют ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей единственным источником власти многонациональный народ России и в виде одной из высших форм непосредственного волеизъявления - выборы?

Представляется, что целесообразно вернуться к законопроекту 1995 г., по которому органы законодательной и исполнительной власти субъекта РФ предлагают более одного человека в кандидаты, а население избирает из тех кандидатов представителей в Совет Федерации. Формально здесь нет противоречия Конституции РФ, поскольку Конституция предусматривает по одному представителю в Совете Федерации от органов законодательной и исполнительной власти, но прямо не указывает способ их назначения или избрания. Допустим, губернатор предлагает на выбор троих, пятерых кандидатов, а население своим голосованием определяет, кого из них оно считает наилучшим представителем интересов региона, и то же законодательное собрание определяет список, который выносится на выборы.

Есть и другие варианты. Один из них состоит в том, что представитель от региональной исполнительной власти избирается вместе с главой исполнительной власти на губернаторских (президентских) выборах в субъекте Федерации. Тем самым он получает двойной статус: с одной стороны, назначается губернатором в избирательную пару, с другой - проходит процедуру избрания населением субъекта Федерации. Представителем от законодательной власти в Совете Федерации автоматически становится спикер регионального законодательного собрания.

Так или иначе, это вопрос будущего, а сегодня, вероятно, следует вести речь о качественном совершенствовании принятого законодательного регулирования формирования верхней палаты. Поскольку существует описанная выше разноголосица в регламентации субъектами процедур, возможно, стоит отказаться от регулирования процедуры рассмотрения кандидатур в состав верхней палаты парламента регламентами органов законодательной власти субъектов Федерации, как это предусмотрено в настоящее время. Целесообразно общие для всех субъектов процедурные положения поместить в Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Они могут касаться признания необходимым условием выборов выдвижения альтернативных кандидатур от группы депутатов законодательного органа субъекта; следует установить обязательный порядок обсуждения кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента.

Ни конституционное, ни текущее законодательство не определяют сроков полномочий верхней палаты российского парламента, в отличие от нижней. Согласно п. 1 ст. 96 Конституции РФ Государственная Дума избирается на четыре года, срок полномочий каждого депутата соответствует легислатуре всей палаты. По Федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания член Совета Федерации - представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта назначается на срок полномочий высшего должностного лица данного субъекта Федерации. Поскольку сроки полномочий органов государственной власти субъектов различны, а выборы этих органов проходят не единовременно, в Совете Федерации будет происходить постоянная ротация членов. Поэтому создается ощущение непрерывности Совета Федерации, его постоянной деятельности.