1.2 История развития законодательства о гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях

Каждое государство имеет свою историю, свои национальные проблемы в силу социально-экономического и политико-правового положения. История государства - это история различного рода конфликтов, где центральное место занимает человек, его судьба, его жизнь.

Свою историю имеют и отдельные регионы страны, а также законодательство регламентирующее ту или иную сферу общественных отношений.

Возникновение и развитие северного законодательства относится к 30-м годам нашего столетия и связано с деятельностью треста «Дальстрой», создание которого было обусловлено необходимостью промышленного развития края.

Развитие северного законодательства распространило свое влияние не только на экономическую, но и на социальную, культурную, политическую сферы жизнедеятельности людей на окраине страны. В этом смысле оно предстало как специфический регулятор трудовых отношений лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера, показав, что условия их труда существенно отличаются от условий труда в других регионах страны, вызывающих необходимость установления дополнительных правовых гарантий и компенсаций за трудовую деятельность в экстремальных условиях Севера.

Значительные льготы предоставлялись переселяющимся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности. Они регулировались многими нормативными актами, в числе которых Указы Президиума Верховного Совета СССР 1960 года и 1967 года, упорядочивающие и расширяющие систему льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним; Постановления Совета Министров СССР, устанавливающие порядок их применения.

Жилищные льготы переселенцам устанавливались постановлениями Совета Министров СССР от 19 августа 1982 года «О жилищно-строительной кооперации») октября 1985 г. «О мерах по обеспечению работников предприятий, учреждений и организаций, расположенных в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, жилой площадью в других районах страны».

Приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 года № 2 была утверждена инструкция «О порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами». Постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 30 мая 1989 года № 166/10-85, от 11 ноября 1989 года М 359/21-20а, от 16 февраля 1990 года М 61/3-111 регламентировали порядок исчисления непрерывного стажа работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Основные льготы для северян предусматривали установление льготного трудового стажа, северною коэффициента (надбавки) к заработной плате, введение дополнительных отпусков, возможность бронирования жилья по прежнему месту жительства переселенца, бесплатный или льготный проезд и провоз имущества и т.д.

Главная задача, которая должна была бы решаться системами льгот для переселенцев в регионах Крайнего Севера, заключалась в привлечении населения на постоянное жительство и удержании его в обживаемых районах до тех пор, пока там не будут созданы условия жизни, соответствующие трудностям осваиваемых территорий. Долгое время льготы получали только лица, направленные или командированные в районы Крайнего Севера. Местные уроженцы, а также лица, прибывшие из других областей самостоятельно, льготами обычно не пользовались.

В связи с этим появилась острая необходимость усовершенствовать законодательство о северных льготах.

Основы государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ были установлены Федеральным законом от 24 мая 1996 г № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Российской Федерации»¹¹ Собрание законодательства Российской Федерации от 24 июня 1996 г. № 26, ст. 3030 с последующими изменениями и дополнениями.

Данный закон был направлен на достижение оптимального сочетания интересов РФ и субъектов Федерации, территории которых относятся к Северу, создание благоприятных условий для эффективной хозяйственной деятельности, рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей природной среды, обеспечение достойной жизни населения и устойчивое развитие этого региона.

Закон предусматривал, что государственное регулирование осуществляется дифференцированно по территории и отраслям хозяйства и определяется государственными приоритетами, природно-климатическими условиями, уровнем социального и экономического развития Севера.

Указанный закон в настоящий период не действует. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ²² ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства РФ от 30 августа 2004 г. № 35 ст. 3607 Федеральный закон от 24 мая 1996 г № 78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Российской Федерации» признан утратившим силу с 1 января 2005г.

19 февраля 1993 года Верховный Совет Российской Федерации принимает Закон «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»¹¹ Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4520-I «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» // «Российская газета» от 16 апреля 1993 г., № 73.. Данный закон действует и в настоящий период (с последующими изменениями и дополнениями от 2 июня 1993 г., 8 января 1998 г., 27 декабря 2000 г., 6 августа, 30 декабря 2001 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.).

Им регламентируется предоставление государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих на Севере, в области занятости, оплаты труда, отпусков, жилищных отношений, компенсаций транспортных расходов, социального страхования, пенсионного обеспечения и других гарантий и компенсаций.

В КЗоТ²² Кодекс законов о труде Российской Федерации, утвержден и введен в действие с 1 апреля 1972 г. Законом РСФСР от 9 декабря 1971 г. //текст Кодекса с изменениями и дополнениями на 22 декабря 1992 г. опубликован в Бюллетене Министерства труда Российской Федерации, 1993 г., № 1-2 работающим на Севере была адресована ст. 251. Однако положения ст. 251 КЗоТ, противоречащие Закону РФ от 19 февраля 1993 г., после его введения в действие не применялись: «Верховный Совет Российской Федерации постановляет:

1. Ввести в действие Закон Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» с 1 июня 1993 года.

2. Установить, что с момента введения указанного Закона действующие законодательные акты Российской Федерации применяются в части, не противоречащей указанному Закону….»³³ Постановление ВС РФ от 19 февраля 1993 г. № 4521-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» // «Российская газета» от 16 апреля 1993 г.

В равной мере не применялись и иные правовые нормы, противоречащие этому Закону. Речь идет, прежде всего, об Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, утв. приказом Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 г. (в ред. от 11 июля 1991 г.)⁴⁴ Приказ Минтруда РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 2 «Об утверждении Инструкции о порядке предоставления социальных гарантий и компенсаций лицам, работающим в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в соответствии с действующими нормативными актами». Часть 2 п. 36 названной Инструкции была признана незаконной (недействующей) решением Верховного Суда РФ от 05.11.1999г. № ГКПИ99-832¹¹ Бюллетень Верховного Суда РФ, 2000. № 6. С. 4.

Со временем стало очевидно, что ставка только на одни системы льгот, регулирующие переселение в районы Крайнего Севера (с учетом ограниченности выделяемых средств), не могла выполнить поставленные задачи. Фактическое прекращение действия системы льгот произошло вследствие всеобщего социально-экономического кризиса, начавшегося с распадом СССР сопровождающегося гиперинфляцией, сокращением производства. В условиях рыночной экономики системы льгот оказались неэффективны. В результате из малообжитых районов с севера начали возвращаться переселенцы к местам их прежнего проживания. Отсутствие комплексного подхода к формированию среды обитания человека как необходимого условия для создания постоянного населения в районах с экстремальными природными условиями предопределило такой итог политики освоения новых районов.

За последние годы в России принято и действует множество различных нормативно-правовых актов, направленных на оказание содействия различным категориям граждан, в числе которых и лица, работающие и проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

К основным законодательным актам, регламентирующим особенности работы и проживания в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях относятся.

Конституция РФ 1993г., которая занимает важнейшее место среди иных законодательных актов нашей страны. Эта роль Конституции России обусловлена следующим.

1) В Конституции устанавливаются конституционно-правовые нормы общего характера, являющиеся основополагающими для текущего законодательства. Все другие отрасли права, в том числе и трудовое, исходят из конституционных норм, детализируют их положения.

2) Конституция характеризуется широтой содержания своих норм. Они воздействуют на все сферы жизни общества: политическую, экономическую, социальную, духовную. Этим Конституция отличается от иных видов источников права, связанных с регулированием какой-либо одной сферы отношений.

3) Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции (ст. 15).

4) Установленные в Конституции нормы служат формой воплощения государственной воли народа. В Конституции определяются те цели, которые общество перед собой ставит, принципы его организации и жизнедеятельности.

5) Конституция является актом наивысшего не только правового уровня, но и общественного значения. Ее нормы касаются каждого гражданина, всех субъектов общественной деятельности.

В отношении рассматриваемого института Конституция закрепляет важнейшие принципы и нормы, которым должно соответствовать текущее законодательство. В частности, запрет любой дискриминации, свобода труда, равенство перед законом, равный правовой статус всех граждан, т.е. равные конституционные права и единую для всех правосубъектность и др.

Предусмотренное Конституцией равенство детализируется в текущем законодательстве. В частности, с помощью специальных норм лицам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера обеспечивается возможность осуществлять свои права и свободы наравне с иными гражданами и лицами, проживающими на территории страны.

Трудовой кодекс РФ 2002г.¹¹ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. № 1 (часть I) ст. 3. с последующими изменениями и дополнениями содержит специальную главу, посвященную особенностям регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

На сегодняшний момент он является основным законодательным актом, регламентирующим особенности данной категорий лиц в оплате труда, заключении трудовых договоров, предоставлении отпусков и др.

Гарантии и компенсации для лиц, работающих в районах Крайнего Севера, установлены не только ТК РФ, но и другими законодательными актами. Среди них особое место занимает Закон РФ «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» с последующими дополнениями и изменениями. Он устанавливает государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера.

Однако, из 38 статей Закона РФ от 19 февраля 1993 года № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» 22 признаны утратившими силу и 11 изложены в новой редакции. В оставшиеся пять статей внесены существенные изменения. Фактически из всех гарантий и компенсаций, которые ранее гарантировались работникам, занятым в организациях, расположенным в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, сохранены только районный коэффициент и процентная надбавка. Часть других компенсаций (в частности, по переезду) гарантируется только работникам федеральных государственных учреждений.

Следует отметить, что вопросы, не нашедшие разрешения в законодательстве Российской Федерации, продолжают решаться на основании законодательства бывшего СССР. Так, перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, утвержденный в 1967 г., продолжает действовать в редакции постановления Совета Министров СССР от 3 января 1983 г¹¹ Постановление СМ СССР от 3 января 1983 г. № 12 «О внесении изменений и дополнений в перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденный постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 года № 1029» // Собрание постановлений СССР, 1983, № 5, ст. 21., но с дополнениями и изменениями, внесенными уже российским законодательством.

Предоставление северных гарантий и компенсаций в течение многих лет регламентировалось в централизованном порядке. Лишь в последние годы в связи с расширением прав субъектов РФ и работодателей некоторые из них в той или иной степени стали корректироваться последними.

Законодательством создана правовая база для участия их в законотворческой деятельности в этой области, предусмотрев, что дополнительные гарантии и компенсации могут устанавливаться законами субъектов РФ, коллективными договорами, соглашениями, исходя из имеющихся финансовых возможностей.

После изменений, внесенных в данные документы Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации... можно говорить о буквально революционных преобразованиях в предоставлении гарантий северянам».

С 1 января 2005 г. все лица, проживающие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, разделены на четыре группы.

Первая группа: работники организаций, финансируемых из федерального бюджета; лица, обучающиеся в вузах, учреждениях начального и среднего профессионального образования, финансируемых из федерального бюджета; малочисленные народы Севера; граждане, получающие пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам за счет средств ФСС РФ; неработающие граждане, получающие трудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению за счет средств ПФР и федерального бюджета; военнослужащие, уволенные по возрасту или в связи с сокращением Вооруженных Сил РФ.

Гарантии и компенсации этой группе граждан устанавливаются нормативно-правовыми актами Российской Федерации.

Вторая группа: работники организаций, финансируемых из бюджетов субъектов РФ; лица, получающие пособия, стипендии и компенсации за счет средств бюджета субъекта РФ.

Гарантии и компенсации для этой группы граждан устанавливаются законами субъектов РФ.

Третья группа: работники организаций, финансируемых из местных бюджетов; лица, получающие пособия, стипендии и компенсации за счет средств местных бюджетов.

Гарантии и компенсации для них устанавливаются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Четвертая группа: работники организаций, не относящихся к бюджетной сфере.

Гарантии и компенсации им устанавливаются работодателем, если иное не установлено Законом № 4520-1 и Трудовым кодексом РФ.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 19.02.1993 № 4520-1 государственные гарантии и компенсации распространяются на лиц, работающих по найму постоянно или временно в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, независимо от форм собственности, и лиц, проживающих в указанных районах и местностях.

Таким образом, Закон № 4520-1 ограничивает круг этих лиц местоположением организации, в которой они работают по найму.

Таким образом, в настоящее время порядок и условия предоставления северных льгот регулируются Трудовым Кодексом РФ, Законом Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 и ранее изданными нормативными актами Союза ССР и РСФСР в части, не противоречащей указанному Закону.