43 Обеспечение законности и дисциплины в сфере государственного управления

В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции России органы госу­дарственной власти, органы местного самоуправления, должност­ные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Консти­туцию и законы, а в соответствии с ч. 1 той же статьи законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны проти­воречить Конституции страны. Соблюдение Конституции и законов и соответствие всех других издаваемых нормативно-правовых актов действующему законодательству составляют сущность законности. Наряду с законностью эффек­тивности управления служат дисциплина и целесо­образность, присущие управленческой деятельности.

     Законность в государственном управлении характеризуется рядом черт.

     Во-первых, это общеобязательность законов для всех лиц, находящихся на территории России. В этом проявляется верховенство и всеоб­щность предписаний законов, их высшая юридическая сила.

     В целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов 10 августа 2000 г. издан Указ Прези­дента «О дополнительных мерах по обеспечению единого правово­го пространства Российской Федерации».

     Во-вторых, единство законности, обеспечивающее единообраз­ноепонимание и применение законов на всей территории РФ.

     В-третьих, недопустимость противопоставления законности ицелесообразности, издания каких-либо правовых актов и дейст­вий по их реализации вопреки закону под предлогом их целесо­образности. Сам закон есть высшая степень проявления целесо­образности. Целесообразностьозначает соответствие деятель­ности органов исполнительной власти, должностных лиц тем целям, которые поставлены перед ними законами и подзаконными актами (так как не всегда четко определяются конкретные дей­ствия и условия осуществления тех или иных норм). Поскольку закон регулирует сложные и многообразные отношения в обществе, законодатель дает исполнителю пра­вовой нормы определенный простор, обычно предлагая на основе так называемого административного усмотрениянесколько вариантов конкретного решения. Главное состоит в том, чтобы любой вариант решения при применении закона обязательно осу­ществлялся в границах закона и на основе норм права.

     В-четвертых, неразрывная связь законности и правовой куль­турынаселения. С одной сторо­ны, внедрение законности означает повышение культурного уров­ня населения, а с другой - само наличие определенного уровня культуры составляет необходимую предпосылку соблюдения за­конности.

     В-пятых, при любом управленческом решении законность должна быть рядом со справедливостью.

     В-шестых, законность в государственном управлении торжест­вует лишь в том случае, если ее нарушение влечет неизбежность ответственности или другой реакции государства на противоправ­ное поведение.

     Обеспечению законности в России служит система определен­ныхгарантий. Существуют экономические, политические, орга­низационные, юридические и общественные гарантии.

     Обеспечение законности возлагается на различ­ные органы как в качестве их основной деятельности (суды, прокуратуру, государственные инспекции и др.), так и в качестве дополнительной функции.

     Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит от уровня законности и дисциплины участников управленческого процесса. Под государственной дис­циплиной подразумевается сознательное повиновение и строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, прежде всего государственных служащих по выполнению ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей. Дисциплина означает точное исполнение требова­ний законов, иных нормативных правовых актов управляемыми и управляющими субъектами (т. е. со­вершенствуется под действием правовых норм). Законность является базой, на основе которой формируется дисциплина, и одновременно способом ее защиты.

     В обществе действует особая система государственных орга­нов, на которую возложена обязанность по поддержанию и укреп­лению законности и дисциплины в деятельности органов испол­нительной власти. Применяемые ими различные правовые и ор­ганизационные формы и методы деятельности, практические приемы обобщенно называютсяспособами обеспечения законнос­ти. Это — контроль, надзор и обжалование (реализация права жа­лобы).

     Обобщенно контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения откло­нений от заданных параметров.

     Основ­ные принципы контроля следующие: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерчес­кой и иной охраняемой законом тайны.

     Сущность контроля заключается:

     » в наблюдении за функционированием соответствующего подконтроль­ного объекта;

     » в получении объективной и достоверной информации о состоянии за­конности и дисциплины;

     » в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений закон­ности и дисциплины;

     » в выявлении причин и условий, способствующих правонарушению;

     » в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.

     Контроль как способ обеспечения законности характеризуется определенными признаками.

     Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом как правило суще­ствуют отношения подчиненности или подведомственности.

     Во-вторых, объектом контроля является законность и целесообразность деятельности контролируемого, когда контро­лирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого.

     В-третьих, контролирующий часто наделяется правом отме­нять решения контролируемого.

     В-четвертых, контролирующий вправе применять меры дисциплинарного воздействия к контро­лируемому за допущенные нарушения.

     Контроль может осуществляться путем:

     - проверки исполнения - что и как сделано для реа­лизации положений правовых предписаний;

     - осуществления надзорной деятельности: общей (прокурорский) иадминистративной (уполномо­ченными органами государственной власти в отно­шении соблюдения действующих в сфере управ­ления специальных норм, правил); осуществляется в отношении объектов, которые организацион­но не подчинены органам надзора.

     Формы контрольной деятельности различны: заслу­шивание отчетов, информации и сообщений, проверки, эксперти­зы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по во­просам государственной регистрации, лицензирования, сертифи­кации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т.д.

     В зависимости от того, на какой стадии деятельности подкон­трольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий.

     Контроль, осущест­вляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов (законодательной, судебной власти, общественных орга­низаций), именуется внешним, когда он осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства, а осуществляемый самими органа­ми исполнительной власти внутри своей системы — внутренним,когда проверка осуществляется собственными силами министерства, ведом­ства, учреждения.

     В зависимости от характера полномочий государственных органовразличают:

      « контроль, осуществляемый органами представительной власти;

      « контроль, осуществляемый органами исполнительной власти (общей, межотрас-левой и внутриведомственной компетенции).

     В зависимости от содержания государственный контроль подразделя­ется на:

     = общий (охватывает всю деятельность подконтрольных объектов);

     = специальный (осуществляется по какому-либо конкретному вопросу, направлению деятельности подконтрольного объекта, например, про­верка исполнения конкретного управленческого решения).

     По субъекту контроля выделяют:

    • контроль Президента;

    • контроль органов законодательной власти;

    • контроль органов исполнительной власти;

    • контроль органов судебной власти.

2. Государственный контроль и его виды

      Исходя из установленного Конституцией РФ разделения госу­дарственной власти на самостоятельные ветви, а также разграни­чения предметов ведения и полномочий между Российской Феде­рацией и ее субъектами, различаются следующие виды государст­венного контроля:

     = президентский контроль;

     = контроль органов законодательной (представительной) власти;

     = контроль органов исполнительной власти;

     = судебный контроль.

Контрольные полномочия Пре­зидента РФ осуще­ствляются в двух формах:

   - непосредственный контроль: подбор и расстановка кадров на федеральном уровне; контроль принимае­мых Правительством РФ решений путем председательствования на его заседаниях, отмены противо­речащих Конституции РФ постановлений и распоря­жений; руководство рядом ФОИВ (напр., МВД, ВС и др.);

   - через соответствующие президентские струк­туры: Администрацию Президента РФ (контроль и проверка исполнения ФЗ, указов и распоряжений Президента РФ), Главное контрольное управле­ние (может образовывать комиссии для проведе­ния проверок и принятия в их ходе мер по опера­тивному устранению нарушений; результаты про­верок в необходимых случаях направляют в орга­ны прокуратуры, МВД, ФСБ);

   - через институт полномочных представителей Пре­зидента РФ в федеральных округах (организация контроля за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти в округе, реализация кадровой политики Президента РФ). Полномочный представитель является федеральным государ­ственным служащим и входит в состав Администрации Президента, назначается на должность и освобождается от должности Пре­зидентом РФ.

     Президент вправе в случае проти­воречия действующему федеральному законодательству:

     отменять постановления и распоряжения Правительства РФ;

     приостанавливать действие актов высшего должностного лица и ор­ганов исполнительной власти субъектов Федерации.

Контрольные полномочия органов законодатель­ной власти

     Этот вид контроля регламентирован Конституцией РФ (ст. 102, 103). Существует механизм контроля со стороны Федерального Со­брания за соответствием указов Президента Конституции и зако­нам РФ.

      Государственная Дума обладает следующими контрольными полномочиями, осуществляемыми в различных формах:

    » дает согласие на назначение Председателя Правительства, решает во­прос о доверии ему, назначает или освобождает Пред­седателя ЦБ. Например, Счетная палата РФ осуществ­ляет финансовый контроль Федерального Собрания;

    » вы­движение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных в ст. 93;

    » формой контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Парламентом РФ представляемого Правительствомбюджета РФ;

    » запрос депутата или группы депутатов Со­вета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, ис­полнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих ор­ганов;

    » назначение и отзыв дипломатических представите­лей Российской Федерации в иностранных государствах и между­народных организациях осуществляется Президентом после кон­сультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. «м» ст. 83 Конституции).

     Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счет­ную палату.

     Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов орга­низационной подчиненности и форм собственности, если они по­лучают, перечисляют, используют средства из федерального бюд­жета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льго­ты и преимущества.

Контрольные полномочия органов исполнительной власти

     Функции госу­дарственного контроля осуществляют Правительство, федераль­ные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.

     Контрольные полномочия органов исполнительной власти можно условно разделить на следующие виды:

    - общий контроль (исследование комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов). Осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции: в РФ - Правительство РФ (руководство работой ФОИВ, мо­жет отменять или приостанавливать их действие), в субъектах - правительства республик, советы мини­стров и др. (контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства, правил охраны труда, сани­тарно-эпидемиологических нормативов и др.);

    - ведомственный (органы отраслевой и межотрасле­вой компетенции в отношении подведомственных объектов). Например, Министерство путей сообще­ния осуществляет контроль за применением законо­дательства в учреждениях железнодорожного транс­порта, состоянием безопасности движения поездов;

    - надведомственный (в основном органы межот­раслевой компетенции): контроль деятельности органов исполнительной власти, юридических лиц по определенному кругу вопросов. Например, Государственный комитет по стандартизации и метрологии проводит контроль за соблюдением требований государственных стандартов всеми юридическими лицами незави­симо от ведомственной принадлежности.

     Правительство РФ как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федераль­ных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

     Федеральные министерства и иные федеральные органы ис­полнительной власти могут осуществлять межотраслевой(надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью кото­рых является именно специализированный межотраслевой контроль, например, Министерство по налогам и сборам, Федеральная таможенная служба, ГИБДД).

     Большинство федеральных министерств и иных феде­ральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности.

     Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности.

     Все федеральные органы исполнительной власти и их терри­ториальные структуры осуществляют контроль в отношении под­чиненных(подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций — внутренний контроль за деятельнос­тью своих структурных подразделений и их должностных лиц.

     В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделе­ны их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти.

     Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, ис­пользуют разнообразные методы. Они проводят ревизии и провер­ки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должност­ных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управле­ния.

Контрольные полномочия органов судебной власти

     Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводст­ва.  

     Органами судебной системы, осуществляющими контроль являются:

    - Конституционный Суд РФ (проверяет соответ­ствие Конституции РФ, ФЗ, нормативных актов Президента РФ, палат ФС, Правительства, конституций (уставов), законов субъектов Федерации). Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя России, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в право­творчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны.

    - суды общей юрисдикции (правовая оценка дей­ствий и актов ОИВ, должностных лиц). Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основ­ной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уго­ловных, гражданских, административных и иных дел. Контроль­ная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

   - арбитражные суды. В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономи­ческий произвол чиновников, цивилизованно осуществлять про­цесс банкротства, защитить интересы предпринимателей.

     В субъек­тах Федерации могут учреждаться специализированные феде­ральные суды по рассмотрению гражданских и административ­ных дел, конституционный (уставный) суд субъекта Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (ус­таву) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Мировые судьи рассматривают, кроме граж­данских и административных дел, также уголовные дела, по ко­торым наказание предусмотрено до двух лет лишения свободы.

     Наличие властных полномочий судебной власти дает возмож­ность говорить о судебном контроле за исполнительной властью.

3. Надзор как способ обеспечения законности и его виды

      Надзор как способ обеспечения законности заключается в постоянном, систематическом наблюдении специ­альных государственных органов за деятельностью не подчи­ненных им органов или лиц с целью выявления нарушений закон­ности. Надзор имеет своей целью обеспечение верховенства за­кона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

     Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти заключается в постоянном, систематическом наблюдении спе­циальными государственными органами за деятельностью не подчи­ненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законнос­ти. Оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, т. е. при надзоре, в отли­чие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяй­ственную деятельность поднадзорного не допускается.

     Основными чертами надзора являются:

    • органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отноше­нии тех объектов, которые им организационно не подчинены;

    • в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воз­действия в отношении виновных лиц;

    • в соответствии с действующим законодательством органы контроля занимаются проверкой различных сторон деятельности подконтрольных объектов.

     Различаются две организационные формы надзора в сфере управления:

      * надзорная деятельность руководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, не являющаяся для них основным видом работы и осуществляемая эпизодически, чаще всего на основе поступивших к ним заявлений, жалоб, дел;

      * надзор, который осуществляется специальными ведомствами и службами, органами, для которых такая функция является главной или важнейшей (например, система государственных комитетов санитар­но-эпидемиологического надзора, Государственный антимонопольный комитет и др.).

     Деятельность органов надзора надведомственна (распространяется на все поднадзорные объекты не­зависимо от ведомственной принадлежности).

     Различаются два вида надзора: прокурорский и администра­тивный.

 Прокурорский  надзор 

     Прокуратура РФ — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за испол­нением действующих на ее территории законов. Сущность прокурорского надзора состоит в действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов государственными и обще­ственными образованиями.

     Общий прокурорский надзор распространяется лишь на действия и акты органов и должностных лиц и выражается в установлении соответствия актов и действий поднадзорных органов и должностных лиц законам. Надзор органов прокуратуры не распро­страняется на указы Президента РФ.

     Законом обусловлены формы реагирования прокурора на нару­шения законности:

    - протест на противоречащий закону правовой акт - направляется в орган, его издавший, или в суд (со­держит требование отмены или приведения в соот­ветствие с законом опротестованного акта). По обще­му правилу это не приостанавливает его действие;

    - представление (реагирование на факты наруше­ния закона) - вносится в орган, который полномо­чен принимать меры по устранению этих наруше­ний. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению.Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Каж­дое представление индивидуально по своему содержанию.

    - постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правона­рушении - направляется в уполномоченный орган;

    - предостережение о недопустимости нарушения закона – направляется должностному лицу в целях предупреждения при наличии сведений о готовя­щихся противоправных деяниях.

 Административный надзор

     Административный надзор представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнитель­ной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерчес­кими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих особо важное значение для общества и государства.

      Административный надзор - специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. Субъектами административного надзора являются органы федерального надзора (федеральный горный и промышленный надзор, надзор РФ по ядерной и ра­диационной безопасности), государственные инспек­ции (ГАИ-ГИБДД). Они могут применять меры админи­стративного принуждения.

     Полномочия органов, осуществляющих администра­тивный надзор:

     1) по предупреждению правонарушений: требовать устранения выявленных правонарушений, беспре­пятственно посещать поднадзорные объекты, давать разрешения на строительство, производство продук­тов питания, досматривать транспортные средства;

     2) по пресечению правонарушений: выносить пред­писания о приостановлении работ, запрете эксплуата­ции технически неисправных транспортных средств;

     3) по привлечению к ответственности виновных лиц: возбуждают и рассматривают дела об админист­ративных правонарушениях, налагают администра­тивные взыскания;

     4) по нормотворчеству: самостоятельно или совме­стно с другими органами разрабатывают и утвержда­ют правовые, технические нормы, правила.

     Иногда смешивают два понятия административный надзор и надведомственный контроль, однако они имеют различия:

     Во-первых, по их содержа­нию. Органы внешнего контроля обладают более широкой компе­тенцией: она включает в себя проверку состояния дел подкон­трольного объекта не только с точки зрения законности, но ице­лесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной де­ятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законностидействий конкретного объекта надзора, при­обретая тем самым юридическую окраску.

     Во-вторых, контроль и административный надзор различаются пообъему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вме­шательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, кон­кретную производственную деятельность подконтрольного объек­та. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти — привлечение к дисцип­линарной ответственности, вплоть до отстранения  провинившего­ся сотрудника от занимаемой должности. Органы административ­ного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничи­ваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлече­нием виновных к административной ответственности.

     В-третьих, административный надзор и контроль различаются пообъектам наблюдения и проверки. Адми­нистративный надзор включает три его разновидности:

      а) осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга лиц незави­симо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора (правил пожарной безопасности);

      б) распространяется на определен­ный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по кон­кретным вопросам (за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия);

      в) персонифицированный административный надзор (ОВД в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы).

    В-четвертых, административный надзор и контроль различа­ются посубъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государствен­ных органов: это специализированные ведомства (например, Госу­дарственный таможенный комитет), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специ­ализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры). Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разно­образия не имеют: государственные комитеты (например, стандартизации и метрологии) и некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Ми­нистерство образования, Федеральная служба безопасности).

    В-пятых, административный надзор и контроль реализуются вразличных организационных и правовых формах (проверка знаний пра­вил дорожного движения водителей, правил обращения со слу­жебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной ох­ранной деятельностью).

     Организационно административный надзор представляет про­цесс последовательно осуществляемых этапов или стадий:

      = пред­варительный — анализ информации о поднадзорном объекте, раз­работка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования;

      = текущий — систе­матическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения и ответственности, восстанавливается нарушенный порядок;

      = заключительный — анализ общего положе­ния объекта надзора, выявление тенденций, разработка предло­жений.

     Административного надзор имеет свои специфические правовые формы осуществления: оформление и выдача гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий.

   В-шестых, административный надзор и контроль характеризу­ют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявле­ниям и жалобам, а также по собственной инициативе. Методы внешнего контроля разнообразнее: проверка, обсле­дование, ревизия, проведение экспертизы и др.

    В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные ме­ры (карантин), мерыпресечения (запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспече­ния (изъятие вещей, товаров и документов), админи­стративные наказания. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

     Административ­ный надзор как самостоятельный вид государственной деятель­ности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реа­лизации исполнительной власти обладает следующими призна­ками:

    - отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

    - возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

    - невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

    - наличие специального объекта надзорной деятельности — норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в норматив­ных актах, и их исполнение физическими и юридическими ли­цами;

    - возможность самостоятельного применения мер администра­тивного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

    - строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

     Административный надзор — это особый вид государ­ственной управленческой деятельности, осуществляемой специ­альными органами исполнительной власти в отношении органи­зационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонаруше­ний, восстановления установленного порядка и привлечения ви­новных к административной ответственности.

Общественный контроль

     Согласно ст. 32 Конституции РФ граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства. Это, в частности, предполагает общественный контроль за деятельностью органов государствен­ного управления, государственного аппарата и должностных лиц.

     Субъектами такого контроля являются общественные объ­единения граждан (политические партии, профессиональные союзы, молодежные и другие организации, органы общественной самодеятельности, трудовые коллективы), а также отдельные граждане, выступающие как частные лица. Все эти субъекты вы­ступают от имени общественности, а не государства. Поэтому их контрольные полномочия, как правило, лишены юридически властного характера. Для общественного контроля характерно предупреждение нарушений законности в деятельности органов исполнительной власти посредством использования мер общест­венного воздействия. Как и государственный, общественный кон­троль опирается на правовые основы.

     Общественные объединения участвуют в формировании органов исполни­тельной власти и выработке их решений; представляют и защи­щают свои права и законные интересы своих членов (участников), а также других граждан; выступают с инициативами по различ­ным вопросам общественной жизни и вносят предложения в орга­ны государственной власти.

     Особо важна роль профсоюзов. Для осуществления профсоюзного контроля за соблюдением законодательства о труде профсоюзы вправе создавать собствен­ные инспекции труда, наделяя их соответствующими полномо­чиями.

Контрольные функции выполняют также общественные объ­единения потребителей (их ассоциации, союзы), создаваемые гражданами на добровольной основе.

     В целях обеспечения защиты прав вкладчиков и акционеров, которым был причинен ущерб правонарушениями на финансовом и фондовом рынках России, а также усиления ответственности за нарушения законодательства согласно Указу Президента РФ от 18 ноября 1995 г. был образован Федеральный общественно-госу­дарственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров. Фонд занимается поиском потерянных вкладов; составляет реестры фирм-пирамидостроителей и лиц, их возглавлявших, и т.д.

     Контрольные полномочия в сфере исполнительной власти вы­полняют и некоторые другие общественные организации. На­пример, в Москве, Нижнем Новгороде и других крупных городах возрождаются добровольные народные дружины. Воссоздаются общественные пункты охраны порядка. Появились казачьи дру­жины, социально-профилактические центры, объединения собственников по охране домов, садоводческих товариществ, стоянок автотранспорта.

     Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. ряд прав по контролю за деятельностью органов исполнительной власти предоставлен гражданам и общественным организациям в области экологической экспертизы. Они имеют право: выдвигать предложения о проведении общественной эколо­гической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, реали­зация которой затрагивает экологические интересы населения, проживающего на данной территории; получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологичес­кой экспертизы информацию о результатах ее проведения. Обще­ственная экологическая экспертиза может проводиться независи­мо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов. Она осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объедине­ний) о ее проведении.

 Обжалование действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц

     Под обжалованием понимается реализация гражданами своего права высказывать претензии органам и должностным лицам ис­полнительной власти. Согласно ст. 33 Конституции РФ, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуаль­ные и коллективные обращения в государственные органы и орга­ны местного самоуправления.

     Жалобы — это обращения граждан по поводу нарушения их субъективных прав и свобод.

     Граждане имеют возможность обжаловать любые незаконные действия и акты, нарушающие их субъективные права и интере­сы. Благодаря правовой основе жалобы приобретают качества пра­вового средства, с помощью которого осуществляется своеобраз­ный контроль за работой персонала и руководителей органов ис­полнительной власти. Одновременно жалобы — важное средство охраны прав личности, укрепления связей государственного аппа­рата с населением, существенный источник самой разнообразной информации.

    Существуют два порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан —административный и судебный.

    Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, при этом, как правило, в отсутствие жа­лобщика, к тому же часто сотрудниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому обоснованные жалобы нередко остаются без удовлетворения, а виновные в этом должностные лица безнаказан­ными.

   Однако судебному разрешению вопроса может предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должност­ным лицом, что создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению государственных служащих к применяемым административным решениям.

   В суде гражданин выступает не в роли просителями, а в каче­стве истца, равной стороны, причем лично и непосредственно. Здесь обязанность давать объяснения суду возлагается на долж­ностное лицо, принимавшее решение по делу в административном порядке. Поэтому нередко еще в стадии предварительной подго­товки дела к судебному слушанию должностные лица пересматри­вают свое решение, устраняют допущенные нарушения прав граж­данина.

   К действиям (решениям), которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (реше­ния), в результате которых:

      = нарушены права и свободы гражданина;

      = созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

      = незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

   Суды общей юрисдикции рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законода­тельством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, и действий (решений), в отношении которых законода­тельством предусмотрен иной порядок судебного обжалования (например, КоАП).