2. Дефиниция понятия «государственно-частное партнерство»

Общеизвестное понятие PPP (Рublic-Рrivate Рartnership) в переводе с английского языка означает публично-частное партнерство или, как его еще называют, государственно-частное партнерство. Несмотря на частое упоминание этого термина в СМИ, в обществе так и не сложилось четкого понимания сути этих отношений. Вопросы о понятии и сущности института ГЧП трактуются многозначно, зачастую противоречиво и не охватываются каким-либо одним определением.

Кроме того, в некоторых странах для обозначения института ГЧП (как совокупности форм взаимодействия бизнеса и власти) иногда употребляется термин "частно-государственное партнерство", казалось бы, простая перемена слов местами, однако этим подчеркивается приоритетная роль частного сектора во взаимоотношениях с государством, что же касается Республики Беларусь, то исходя из существующей модели экономического развития все же целесообразно применять термин "государственно-частное партнерство", который определяет ведущую роль государственного сектора в отношениях с бизнесом.

Сам же термин «государственно-частное партнерство», несмотря на длительную историю взаимодействия государственного и частного секторов экономики и различных форм передачи государственных объектов частным компаниям на определенные периоды времени, появляется в начале 90-х гг. XX в. и связан с британской моделью ГЧП. В этот период во многих странах обострились проблемы бюджетного дефицита и поиска источников финансирования государственных инвестиций, прежде всего для решения инфраструктурных проблем. В 1992 году правительство Д. Мейджора (премьер-министр Великобритании с 1990-1997 г.) нашло решение вышеназванных проблем и объявило о частной финансовой инициативе (Private Finance Initiative, PFI), которая представляла собой модернизированную концепцию управления государственной собственностью. Ее сущность состояла в том, чтобы в рамках заключаемых соглашений о ГЧП передать частному сектору функции финансирования (строительства, эксплуатации, реконструкции и т.д.) объектов, находящихся в государственной собственности [9].

Если в начале 90-х гг. ХХ в. ГЧП получило широкое распространение лишь в Великобритании и Австралии, то на сегодняшний день ГЧП все более широко применяться и в других зарубежных странах: Германия, Франция, Испания, Португалия, Италия, Бразилия, Япония, США и др., среди которых соседи и партнеры в политико-экономических образованиях Республики Беларусь: Польша, Украина, Российская Федерация, Республика Казахстан и др..

В виду многочисленности имеющихся в мировой практике определений ГЧП, нам представляется, целесообразным условно разделить их на три группы – определения, предлагаемые международными организациями, закрепленные в актах законодательства и представленные в научных кругах. Мы же в свою очередь, с целью анализа различных точек зрения приведем по несколько определений от каждой из групп, основной упор, сделав при этом на определения, закреплённые в актах законодательства ряда государств, ввиду того, что в них, как правило, отражается высокий уровень теоретических исследований, и практикоориентированность на сферу правового регулирования.

В наиболее узком смысле, на наш взгляд, понятие ГЧП определяется в Международном валютном фонде, как договоренности, по которым частный сектор предоставляет активы и услуги инфраструктуры, традиционно предоставляемые государством, такие как больницы, школы, тюрьмы, автодороги, мосты, тоннели, железные дороги и водохозяйственные и очистные предприятия, при этом значительный риск переходит от государства к частному сектору [10].

Узкое понимание данного термина связано нами, прежде всего, с конкретным определением предмета ГЧП и сведением его лишь к определенным инфраструктурным объектам и общественным услугам.

Существенно более общие определения предлагаются Европейским инвестиционным и Всемирным банками. Европейский инновационный банк рассматривает ГЧП как общие понятие для отношений между предпринимательским сектором и структурами государственного сектора в целях привлечения ресурсов и кадрового потенциала частного сектора для оказания помощи в производстве общественных благ и услуг. В соответствии с определением Всемирного банка, государственно-частное партнерство – это соглашения между публичной и частной сторонами, заключаемые в связи с производством и оказанием инфраструктурных услуг для привлечения дополнительных инвестиций и повышения эффективности бюджетного финансирования [7].

Что же касается законодательного опыта, в определения дефиниции понятия ГЧП, мы полагаем целесообразным, в виду общности историко-культурного развития, схожих тенденций развития экономики после распада СССР, и ряда экономико-политических интеграционных процессов между странами, рассмотреть законодательство Российской Федерации, Республики Казахстан и Украины.

В Российской Федерации (далее – РФ), единого закона о ГЧП, пока нет, однако Министерством экономического развития РФ подготовлен проект Федерального закона РФ «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» № 238827-6 (далее - законопроект о ГЧП в РФ), который 26 апреля 2013 г. был принят в первом чтении Государственной думой Федерального собрания РФ.

В тоже время, начиная с 2006 г. законы о ГЧП принимались на региональном уровне и действуют, на сегодняшний день, более чем в 60 субъектах РФ. Среди которых, исследователями в данной области Макаревич В.Д, Темницкая О.А. и др., особо выделяется Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» как один из наиболее проработанных.

В п.1 ст. 4 данного Закона под ГЧП понимается взаимовыгодное сотрудничество города с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов; проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктуры, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, на основе заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных [11].

В п.1 ст. 3 законопроекта о ГЧП РФ под ГЧП понимается взаимодействие публичного и частного партнеров, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о ГЧП, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций [12].

В ст. 1 Закона Украины от 1 июля 2010 года № 2404-VI «О государственно-частном партнерстве» под ГЧП понимается сотрудничество между Украиной, территориальными общинами в лице органов государственной власти и местного самоуправления (государственными партнерами) и юридическими лицами, кроме государственных и коммунальных предприятий, или физическими лицами - предпринимателями (частными партнерами) на основе договора [13].

В Республике Казахстан также пока отсутствует специальный закон о ГЧП, однако активно ведется работа по его разработке. Так в феврале 2015 г. было предложено изменить дефиницию понятия ГЧП, закрепленную в ст. 1 Проекта Закона Республики Казахстан «О государственно-частном партнерстве», и изложить ее в следующие редакции - под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие государственного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций, в соответствии с которым частный и государственный партнер принимает на себя обязательства, предусмотренные настоящим законом [14].

В научных кругах приводится, также большое множество определений ГЧП, мы же в свою очередь приведём лишь несколько из них, вызвавших у нас неподдельный интерес, и показавшиеся на наш взгляд наиболее удачными.

Достаточно широкое определение понятия ГЧП, предлагается О.М. Куницкой, так по ее мнению, ГЧП в экономической сфере представляет собой юридически оформленное взаимовыгодное сотрудничество между государством и (или) его административно-территориальными единицами с одной стороны и хозяйствующими субъектами частной формы собственности - с другой, осуществляемое путем заключения и исполнения соглашений, предполагающих распределение прибыли, убытков, рисков, полномочий, и реализуемое в определенных законодательством формах и сроках с целью решения общественно значимых задач на республиканском и местном уровнях [15].

По мнению исследователя А.В.Белицкой, ГЧП - это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество органов и организаций публичной власти и субъектов частного предпринимательства в отношении объектов, находящихся в сфере непосредственного государственного интереса и контроля, предполагающее распределение рисков между партнерами и осуществляемое в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное государственное и общественное значение [16].

Относительно определения дефиниции ГЧП в Республике Беларусь, можно отметить следующие, что ориентировавшись на реализацию ГЧП в экономической сфере, Научно-исследовательским экономический институтом (НИЭИ) Министерства экономики Республики Беларусь первоначально в Проекте Закона, предлагалось определять ГЧП как взаимовыгодное сотрудничество на договорной основе государственных и частных партнеров с целью реализации общественно значимых проектов и программ в различных сферах деятельности на национальном и региональном уровнях на условиях разделения ресурсов, рисков, доходов и ответственности [17].

Однако в соответствии с последней редакцией Проекта закона от 21 октября 2014 г., в ст. 1 закреплено следующие определение ГЧП - юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество Республики Беларусь или ее административно-территориальной единицы и юридических лиц, иностранных организаций, не являющихся юридическими лицами, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей (далее – участники государственно-частного партнерства), отвечающее целям, задачам и принципам, установленным настоящим Законом [8].

На наш взгляд, такое закрепление дефиниции ГЧП, является не совсем удачным. В виду того, что с использованием в определении категории «сотрудничества» и не использование в последующем дефиниции понятия «соглашения о государственно-частном партнерстве», размывается и так достаточно тяжело определяемый предмет правоотношений, так как становится не совсем понятным речь идет об отдельном договоре сотрудничества государства и бизнеса или об обобщающении форм взаимодействия частного и государственного секторов.

Так как, на сегодняшний день в Республике Беларусь уже достаточно успешно реализуются или находятся на подготовительном этапе к реализации, следующие виды сотрудничества государства и бизнеса, такие как - инвестиционный и концессионный договоры; договор простого товарищества между участниками со стороны государства и бизнеса; создание свободных экономических зон; создание коммерческой организации, в которой государству принадлежат акции (доли в уставном фонде); образование некоммерческой организации на основе взносов участников партнерства в форме фондов, учреждений; технопарки и т.д.

В свою очередь исходя из содержания Проекта закона, а именно ст. 6 и гл. 3, законодатель, как нам представляется, ставит перед собой две взаимоисключающие цели, содержащиеся в одном определении, выражающиеся не только лишь в обобщения уже имеющихся форм сотрудничества государственного и частного секторов будь то, как отраженно, из рассмотренных нами определений, в дефинициях понятия ГЧП приведенных Европейским инвестиционным и Всемирным банками, также исследователем Белицкой А.В., но и создание принципиально нового договора взаимодействия государства и бизнеса. Что на наш взгляд, является не допустимым, и требует раздельного правового отражения, в нормах дефинициях Проекта закона.

Также, мы полагаем целесообразным отражение в дефиниции ГЧП, ряда привлекательных, для потенциального инвестора, принципов закрепленных в ст. 3 Проекта закона, в целях привлечения инвесторов, открытостью и готовностью Беларуси к плодотворному сотрудничеству с частным сектором в реализации ряда проектов. Казалось бы, подобное изменение дефиниции понятия ГЧП, не приведет к существенному росту потенциальных инвесторов, однако, как нам представляется, ситуация будет обратной, при условии адекватности действующего законодательства, данные изменения сыграют своего рода маркетинговый ход в законодательстве, ввиду того что первоначально, на различного рода конференциях и выставках проводимых с целью привлечения частных партнеров, внимание будет обращено, на то, что же понимается под самим государственно-частным партнерством в стране, и какие для этого созданы условия. К примеру, принцип добросовестной конкуренции, закреплен в дефиниции понятия ГЧП, приведенных в Проектах закона Республики Казахстан и Российской Федерации.

Таким образом, проанализировав многочисленные дефиниции понятия ГЧП, отраженные в ряде актов законодательства либо в законопроектах зарубежных стран, а именно Республики Казахстан, Российской Федерации и Украины, применяемых в международных организациях, будь-то как МВФ, Европейский инвестиционный и Всемирный банки, выведенных рядом исследователей в области ГЧП, а также проанализировав определение понятия ГЧП в Проекте закона Республики Беларусь, мы пришли к выводу, что дефиниция понятия ГЧП применяемая в национальном праве, является не совсем удачном. В связи с этим мы предлагаем свое определение понятия ГЧП, под которым следует понимать юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество государственного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой, осуществляемое на основании заключенного по результатам конкурсных процедур соглашения и/или договора отвечающего целям, задачам и принципам, установленным настоящим Законом.

В свою очередь, также считаем необходимым дополнить ст. 1 Проекта закона, нормой дефиницией отражающие понятие «соглашение о государственно-частном партнерстве» под, которым как нам представляется, следует понимать, письменный договор между государственным и частным партнерами, в котором определенны права, обязанности и ответственность сторон договора, а также иные условия реализации проекта государственно-частного партнерства, соответствующий целям, задачам, принципам и условиям настоящего Закона.