1. Становление и формирование института «государственно - частного партнерства» в законодательстве республики беларусь

Государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) в Республике Беларусь приобретает актуальность как новая модель экономических отношений между государством и частным бизнесом, которые требуют детального правового регулирования, в виду того, что в настоящее время в Республике Беларусь формируется его механизмы, и от того как они будут закреплен в праве, зависит «приживется» ли данный институт в Беларуси.

Несмотря на то, что государственно-частное партнерство, достаточно новый для Республики Беларусь институт, положительный опыт партнерского взаимодействия государства с частным бизнесом уже имеет место в республике.

Во-первых, это контрактная система или договоры строительного подряда для государственных нужд, договоры об оказании услуг, поставки продукции для государственных нужд, сфера государственных закупок; сторонами соответствующих правоотношений являются в том числе и негосударственные поставщики.

Во-вторых, достаточно широкое распространение получили договоры о сдаче имущества в аренду, лизинг, а также соглашения о совместном создании организаций, где в акционерном капитале присутствуют и государственный капитал, и частный.

В-третьих, можно обозначить инвестиционную деятельность, в том числе деятельность инвестиционных агентов, т.е. физических и (или) юридических лиц, представляющих интересы Республики Беларусь по вопросам привлечения в нашу страну инвестиций.

В-четвертых, законодательством предусмотрена возможность концессий, которые связаны с теми сферами, где государство является монополистом: строительство и использование дорог, энергетических объектов, строительство железных дорог, объектов воздушного транспорта, нефте- и газопроводов; строительство, сохранение и использование водохозяйственных объектов, коммунальных объектов, телекоммуникаций. Вместе с тем практика заключения концессионных договоров в Республике Беларусь пока отсутствует, то есть данная правовая форма сотрудничества государства и частного сектора, оправдавшая себя во многих странах, Республикой Беларусь пока не апробирована [1].

Международные эксперты Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (далее - ЕЭК ООН) отмечают, что в отношении ГЧП наблюдается тенденция прохождения странами определенных этапов, прежде чем ГЧП станет применяться в полной мере. Так выделяются три этапа развития:

На первом этапе происходят принятие политических решений, проверка соответствия действующему законодательству, формирование портфеля проектов, разработка базовых концепций, применение ранее накопленного опыта в других секторах, начинает формироваться рынок.

На втором этапе осуществляются проведение реформы законодательства, публикация стратегических и практических руководящих принципов, создание специализированных структур, занимающихся проблемами ГЧП, уточнение его правовых форм, стимулирование развития рынка, расширение портфеля проектов и охват других секторов, привлечение новых источников финансирования.

На третьем этапе происходят создание полной, комплексной системы, устранение юридических барьеров, уточнение и воспроизведение правовых форм ГЧП, формирование гарантированного портфеля проектов, обеспечение долгосрочного политического консенсуса, использование всего арсенала источников финансирования, создание инвестиционного рынка для объектов и т.д. [2].

Как можно заметить, исходя из анализа предложенных этапов, одной из первоочередных и самой что ни наесть ключевых задач государственного регулирования ГЧП является создание проработанной, соответствующей реалиям развития экономики - нормативно-правовой базы.

При этом, по мнению специалистов ЕЭК ООН, акцент должен быть сделан на гибкости нормативно-правового регулирования. Для развития ГЧП странам требуются надежные, предсказуемые, стабильные, логичные и ориентированные на развитие экономики рамки закона, в тоже время нормативно-правовая база не должна быть сковывающей, так как слишком объемное законодательство не улучшает процесс создания и управления ГЧП, а лишь сдерживает активность потенциальных инвесторов [2].

В Республике Беларусь в области формирование ГЧП, уже проделана не малая работа, по сути, государство, как политико-правовой институт, находится, на завершающей стадии первого этапа развития ГЧП, посему полагаем целесообразным, осветить ту деятельность, которая уже была проведена в области правового урегулированию формирующегося института ГЧП.

Первым ключевым шагом на пути становления института ГЧП в Беларуси, по мнению ряда исследователей в данной области, среди которых Новикова И.В., Полящук Н.А. и др., - стало Послание Президента белорусскому народу и парламенту от 20 апреля 2010 г., в котором при характеристике основных направлений экономической политики государства в современных условиях, было отмечено, что «в стране все активнее формируется частно-государственное партнерство. И Совету Министров Республики Беларусь необходимо вырабатывать новые формы взаимодействия государства и бизнеса, привнося в эти отношения системность и максимальную эффективность, закрепляя социальную ответственность участников такого партнерства» [3]. По сути, данным обращением был ознаменован этап становления института ГЧП в Республике Беларусь.

В том же 2010 г. была принята Директива № 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулирования деловой активности в Республике Беларусь», подписанная главой государства 31 декабря 2010 г., в п. 8 которой среди прочих задач, для достижения целей дальнейшей либерализации белорусской экономики, повышения ее конкурентоспособности и создания благоприятных условий для динамичного и устойчивого развития, указывается на, необходимость формирования правовой базы, стимулирующей развитие в Беларуси механизмов ГЧП [4].

В Послании же белорусскому народу и Парламенту в 2011 г. говоря о задачах белорусской экономики, Президент Республики Беларусь, особо подчеркнул необходимость правового урегулирования института ГЧП: «Одна из важнейших задач сегодняшнего дня - создание эффективных механизмов государственно-частного партнерства, а также соответствующей правовой базы. Именно это призвано обеспечить новый формат отношений власти и бизнеса, в основе которых должны лежать соглашения о совместной реализации проектов, имеющих особое социальное значение» [5].

Следует отметить, что еще в 2011 г. Министерством экономики Республики Беларусь был подготовлен «черновой вариант» Проект Закона «О государственно-частном партнерстве» (далее - Проект Закона). В том же 2011 году Проект закона был направлен в ЕЭК ООН для проведения международной экспертизы, как было отмечено в Министерстве экономики Республики Беларусь, это сделано в соответствии с планом мероприятий по содействию ЕЭК ООН Республике Беларусь в развитии системы государственно-частного партнерства. Этим планом также предусмотрено проведение экспертной оценки готовности Беларуси для внедрения ГЧП. В том числе речь идет о выявлении проблем и возможностей, а также благоприятной среды для развития ГЧП, определении возможных пилотных проектов ГЧП, а также возможной формы и институциональной структуры ГЧП в Беларуси.

К всеобщему удивлению ЕЭК ООН итоговый результат оценки Проекта закона (не включая институциональный климат и не касаясь действующего в стране законодательства) на соответствие правовой структуры ГЧП руководству по законодательству ЮНСИТРАЛ и передовой международной практике, имеет «высокий уровень соответствия» (81,5%) по сравнению с ведущим передовым опытом, который имеет «среднюю степень соответствия» (57,3%). По мнению экспертов ЕЭК ООН, данная оценка показывает, что Проект закона на достаточно высоком уровне проработан и может использоваться для проведения первого этапа совершенствования законодательства, но более важно, по мнению экспертов, убедиться, что будет создан соответствующий институт (Центр ГЧП - специализированное учреждение/агентство/отдел министерства, учрежденный координировать и способствовать развитию ГЧП) и будет внедряться соответствующая политика ГЧП с тем, чтобы обеспечить высокую эффективность Закона и реализовать его на практике [6].

В 2012 г., несмотря на различные позиции по поводу необходимости принятия закона о ГЧП, в соответствии с УказомПрезидента Республики Беларусь от 09 января 2012 г. № 21 «Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2012 год» Совету Министров Республики Беларусь было поручено подготовить концепцию законопроекта «О государственно-частном партнерстве» (далее – Концепция), работу, по созданию которой возглавило Министерство экономики. Следует отметить, что при подготовке Концепции были приняты во внимание рекомендации международных экспертов ЕЭК ООН, данные входе оценки Проекта закона в 2011 г., также Концепция была доработана с учетом замечаний и предложений Администрации Президента. Результатом проделанной работы стало согласование Концепции без замечаний с заинтересованными государственными органами и бизнес партнерами (среди которых Минский столичный союз предпринимателей и работодателей, Совет по развитию предпринимательства, Белорусский союз предпринимателей и нанимателей имени Кунявского и др.), внесение ее в Совет Министров Республики Беларусь и последующие согласование с Президентом [7].

2013 г. в сфере формирования ГЧП ознаменуется принятием и частичной реализацией целого ряда программ и планов на период 2013-2015 гг. в, которые включены положения по развитию ГЧП и разработке в соответствии с Концепцией – Закона Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве», среди них можно выделить следующие:

Программа государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в Республике Беларусь на 2013 – 2015 годы, утвержденная Постановлением Совет Министров Республики Беларусь от 29 декабря 2012 г. № 1242;

План мероприятий по существенному улучшению инвестиционного климата и стимулированию инвесторов к реинвестированию полученной прибыли, утвержденный Премьер-министром Республики Беларусь М.В.Мясниковичем 5 января 2013 г. № 39/225-2191, в соответствии с которым, в рамках формирования в Республике Беларусь законодательства об инвестиционной деятельности и государственно-частном партнерстве, соответствующего мировой практике, необходимо обеспечить внедрение на постоянной основе механизма государственно-частного партнерства при разработке и реализации инфраструктурных проектов, путем принятия Закона Республики Беларусь;

Комплекс мер по достижению показателей развития малого и среднего предпринимательства в областях и г. Минске на 2013 – 2015 годы, утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 марта 2013 г. № 241 «О некоторых мерах по обеспечению развития малого и среднего предпринимательства в Республике Беларусь»;

План совместных действий Совета Министров Республики Беларусь и Национального банка по структурному реформированию и повышению конкурентоспособности экономики Республики Беларусь, утвержденному постановлением Совета Министров Республики Беларусь и Национального банка Республики Беларусь от 10 октября 2013 г. 3 985/15

Кроме того, разработка Проекта закона, была предусмотрено и в п. 25 Плана подготовки законопроектов на 2014 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2013 г. № 572.

На основе вышеперечисленных и ряда других актов в 2014 г., Министерством экономики был, по сути, доработан «черновой вариант», получивший при этом высокую оценку ЕЭК ОНН, Проекта закона 2011 г., доступный для ознакомления, в новой редакции от 21 октября 2014 г., на сайте Министерства экономики Республики Беларусь [8].

Структурно Проект закона отличается последовательностью и системным подходом к категории государственно-частного партнерства (нам представляется, что авторы имели в виду соглашение о ГЧП, а не ГЧП в целом), однако сказать, что с его помощью будут созданы какие-либо глобальные новации в части взаимодействия государства и бизнеса, на данном этапе вряд ли возможно [1].

Таким образом, с полной уверенностью можно сделать вывод о том, что Республика Беларусь в сфере формирования института ГЧП, находится на завершающей стадии первого этапа развития ГЧП, так уже разработан Проект Закона Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве», отражающий существенные положения ранее принятой Концепции развития проекта закона, которая, по сути, основана на Проекте закона 2011 г., который достаточно высоко был оценен экспертами ЕЭК ООН, разработаны и в большей мере выполнены проекты и планы развития ГЧП запланированные на период 2013-2015 гг., также мы приходим к выводу о том, что наиболее вероятно - 2015 г. станет годом перехода на второй этап развития ГЧП, ввиду того, что в государстве уже разработан первоначальный портфель нормативных правовых актов, приведение которых в жизнь требует изменение действующего законодательства и создание специализированных структур занимающимися исключительно проблемами развития ГЧП, что как раз таки присуще второму этапу развития ГЧП.