4. Проблемы и перспективы развития системы государственных заказов

В настоящее время в России происходит формирование институциональной среды для развития контрактных отношений на рынке государственных заказов. Устанавливаются и законодательно закрепляются экономические условия, социальные правила и юридические нормы, регламентирующие отношения государства-заказчика и подрядчиков - хозяйственных субъектов различных форм собственности в сфере государственных закупок. Проводимая реформа системы государственных закупок направлена на формирование институциональных принципов размещения государственного заказа, заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, главными из которых являются:

• принцип конкурсности;

• принцип прозрачности и открытости;

• принцип равноправности всех участников размещения заказов;

• принцип ответственности за нарушение порядка размещения государственных заказов, а так же условий и сроков заключенных контрактов;

• принцип контроля и подотчетности использования бюджетных средств.

В то же время, в связи с устойчивой тенденцией роста объема расходов на государственные закупки, увеличения их доли в федеральном бюджете, все более актуальной становится проблематика организации «экономики государственного заказа», то есть формирования организационных, экономических условий и механизмов для наиболее эффективного использования государственных ресурсов.

Реализация административной реформы (Федерация, регионы, муниципальные образования) остро ставит проблему необходимости активных организационных преобразований на рынке государственных заказов. В настоящее время наблюдается явно выраженная тенденция к централизации ряда функций по размещению государственного заказа.

На региональном и муниципальном уровне тенденция к централизации деятельности по размещению государственных заказов в значительной степени связана с необходимостью консолидации ресурсов (особенно на уровне областных центров) для создания инфраструктуры для проведения конкурсных торгов.

Формирование единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля, по нашему мнению, предполагает выстраивание более централизованной организационной структуры в сфере государственных закупок.

В первую очередь речь идет о необходимости создания специализированной организационной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должно стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов. Следует отметить, что опыт контрольной деятельности ФАС (подчеркнем, только в сфере размещения заказов) показал, что при наличии других основополагающих видов деятельности, сложно справляться с поступающими объемами жалоб.

В свою очередь, это потребует подготовки и формирования профессионального кадрового состава для системы государственных и муниципальных закупок, так как показывает практика, нарушения в размещении заказов и заключении контрактов в определенной степени происходит из-за неграмотности управленческого персонала. Следует так же отметить, что низкая правовая грамотность и правовая культура специалистов, незнание особенностей применения закона, является одной из острейших проблем на современном этапе. ¹⁸

В основе достижения эффективности государственных закупок в рыночной экономике лежит жестко регламентированная и диверсифицированная система контрактов, механизмов ценообразования и контроля реализации контрактов, расширенный системный подход к методам оценке экономических результатов принимаемых решений.

В связи с этим одной их базовых проблем дальнейшего развития контрактных отношений в сфере государственных закупок является создание государственного контрактного права как особого раздела хозяйственного права, формирование диверсифицированной системы контрактов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд. В большинстве стран (США, Англия, Франция, Италия и др.) закупочная политика регулируется специальным законодательством. Это объясняется, во-первых, с особым юридическим характером договоров в сфере государственных закупок, во-вторых, тем, что все законодательные акты носят комплексный характер, поскольку включают в себя нормы гражданского и административного права, так как предметом их правового регулирования выступает целенаправленная деятельность государства в сфере закупок. ¹⁹

Однако создание института контрактного права, несомненно, представляет собой сложный и длительный по времени процесс, предполагающий сотрудничество и взаимодействие различных структур государственной власти. На современном этапе, в первую очередь, необходимо разработать обоснованную диверсифицированную типологию контрактов для различной номенклатуры товаров, видов работ и услуг с учетом различных форм размещения государственных заказов. Достаточно остро стоит и проблема заключения и организации финансирования долгосрочных контрактов, обоснованного ценообразования, кредитования государственных контрактов, в том числе с привлечением частного капитала.

Это представляется особенно важным в связи с тем, что возрастает объем средств, инвестируемых государством через систему государственных заказов в долгосрочные капиталоемкие проекты. Например, на реализацию государственной программы перевооружения армии, рассчитанной на 2007-2015годы, предусмотрено выделение 5трлн.руб.²⁰ Помимо принятой в этом году Федеральной целевой программы «Национальная технологическая база» на 2007-2011г. (с планируемым объемом средств порядка 99,5млрд.руб.), на рассмотрении в правительстве находятся три новые инновационные ФЦП:«Развитие инфраструктуры наноиндустрии», «Развитие электронно-компонентной базы радиоэлектроники» и «Обеспечения ядерной и радиационной безопасности».

С одной стороны, государственные инвестиции в инновационные проекты являются необходимым условием развития конкурентоспособности экономики страны, с другой, существующая институциональная система в сфере государственных закупок не позволяет эффективно использовать эти средства.

В основе разработки экономической политики в сфере государственных закупок, направленной на достижение экономической эффективности системы, должен лежать переход к стратегическому планированию и управлению, использованию современных методов маркетинга на всех этапах формирования и размещения государственных заказов, заключения и выполнения контрактов. Такой подход предполагает внедрение инноваций в технологию государственных закупок, профессиональную подготовку кадров, развитие гибких организационных структур, сопровождающих весь цикл реализации государственного заказа в рамках инновационных проектов.

И, наконец, формирование механизма финансирования государственных заказов, включающего для долгосрочных проектов обязательный анализ и оценку внешних рисков, связанных с возможностями выполнения обязательств государственными заказчиками, например, при изменении конъюнктуры мировых цен нефть и газ. В связи со сложностью расчетов в рамках контрактов по крупным государственным программам, инновационным технологиям эти государственные экономические соглашения должны быть наиболее детально разработаны по структуре и финансовому механизму.

При этом, следует учитывать, что контрактная система в сфере государственных закупок является важнейшим институтом экономического партнерства государства и бизнеса и ее следует строить на принципах, обеспечивающих сбалансированность интересов государства и частного предпринимательства. Необходимо активнее привлекать к реализации государственного заказа материальные и интеллектуальные ресурсы частного сектора экономики, что придаст большую гибкость и мобильность выполнению долгосрочных проектов.²¹

В свою очередь, повышение эффективности государственных заказов позволит последовательно перейти к целостной контрактной системе, превратив государственный заказ и государственный контракт в более сложный механизм хозяйствования, сочетающий в себе программно-целевую и регулирующие функции. Это потребует формирования соответствующей структуры федеральных органов, которая обеспечит регулирование деятельности по размещению государственных заказов и осуществлению государственных закупок в определенных сферах экономики, превратив государственный заказ в рыночный инструмент достижения социально-экономических целей государства.

Как показывает мировой опыт, в странах с развитой рыночной экономикой Федеральная контрактная система (ФКС) наряду с федеральным (государственным) бюджетом и федеральной (государственной) налоговой системой выступает важнейшим механизмом государственного регулирования развития экономики, науки и техники, обеспечения высоких темпов экономического роста. Однако, в нашей стране необходимость формирования государственной контрактной системы как единого механизма управления заказами, государственного механизма хозяйствования и экономического регулирования не находит отражения ни в одной программе Правительства.

В тоже время, очевидно, что Россия нуждается в значительных инвестициях в развитие институциональной базы, создание инновационных технологий, инфраструктуру, человеческий капитал, в концентрации материальных, финансовых, научно-технических ресурсов для проведения многосторонней модернизации и реконструкции производственной базы, создания социально-экономической системы, способной успешно развиваться в мировой экономике. Именно государственная контрактная система может стать эффективным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и научного, промышленного потенциала страны для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ.

В этих условиях система государственных закупок должна стать не просто эффективной и прозрачной формой использования бюджетных средств, а одним из инструментов управления и экономического регулирования развития страны.

В целом представляется, что рассматриваемая проблема формирования эффективного института государственного заказа требует дальнейшей теоретической и практической разработки в рамках следующих основных направлений:

• разработка концептуальных подходов к развитию системы государственных заказов как инструменту государственного регулирования экономики;

• формирование основ политики размещения государственных заказов для удовлетворения государственных нужд;

• развитие институтов и механизмов рынка государственных заказов;

• обеспечение эффективности «экономики» государственного заказа;

• привлечение частного предпринимательства в сферу государственных закупок.

Лекция №3-4

Управление размещением заказов для государственных и муниципальных нужд

1. Международная и российская системы управления государственными и муниципальными заказами: сравнительная характеристика законодательной базы, цели и задачи реализации.

2. Правила закупок международных финансовых институтов.

3. Размещение заказа государственными и муниципальными заказчиками.

4. Особенности проведения открытого конкурса.

1. Международная и российская системы управления государственными и муниципальными заказами: сравнительная характеристика законодательной базы, цели и задачи реализации

Международное сообщество активно использует конкурсные технологии заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг при расходовании общественных средств, будь то средства налогоплательщиков (государственные закупки развитых стран мира) или же участников международных финансовых институтов (закупки по проектам Всемирного банка, ЕБРР и т.п.).

Общим является понимание того, что конкурентные закупки способствуют снижению затрат на приобретение товаров, работ и услуг, обеспечивают большую эффективность расходования и снижают уровень коррупции при размещении заказов за счет го­сударственных или общественных средств.

Рассмотрим более подробно основные положения междуна­родных базисных документов в сфере государственных закупок.

I. Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг», принятый в 1994 г. на 27-й сессии Комиссии ООН по пра­ву международной торговли.

Документ, который аккумулировал весь имеющийся междуна­родный опыт и практические наработки в области как государствен­ных, так и общественных закупок в условиях рыночной экономики. Данный закон был разработан Организацией Объединенных Наций в качестве модельного по построению современной эффективной рыночной модели размещения государственного заказа и предна­значался в первую очередь для стран Восточной Европы с переход­ным типом экономики, а также для развивающихся государств.

Основными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ являются максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливо­го отношения к поставщикам и повышение уровня открытости и объективности при проведении госзакупок. Закон рекомендуется применять во всех случаях проведения государственных закупок, за исключением закупок, связанных с обеспечением национальной обороны и безопасности.

К числу базовых положений этого документа относятся:

1. В части открытости и прозрачности — ведение отчетности о проведении закупок в письменной форме (отчетность должна отражать все существенные меры, принимаемые государственны­ми заказчиками при проведении конкурсов и иных способов за­купок), а также публичное уведомление как о намерении государ­ственных заказчиков заключить государственные контракты, так и о подписании этих контрактов.

2. В части квалификации — четкая регламентация возможных требований к квалификации поставщиков, порядок и процедуры изучения квалификации, а также порядок проведения предвари­тельного квалификационного отбора.

3. В части процедур — открытый конкурс в качестве основно­го способа закупок; кроме открытого конкурса предусматривается закрытый конкурс, запрос котировок и закупка у единственного источника для простой продукции; двухэтапные конкурсы, кон­курентные переговоры, запрос предложений для закупки сложной продукции и консультационных услуг.

4. Процедура открытого конкурса предусматривает публика­цию извещения; направление потенциальным поставщикам усло­вий конкурса (конкурсная документация); подготовку конкурс­ных заявок, включая изменения и разъяснения; подачу конкурс­ных заявок; публичную процедуру вскрытия конкурсных заявок; оценку заявок; акцепт заявок и вступление договора о поставках в законную силу. Закон также описывает процедуры иных способов закупок, достаточно детальное определение дано процедурам за­купок услуг (двухэтапные конкурсы, запрос предложений и кон­курентные переговоры).

5. В части разрешения разногласий сторон законом предусмо­трено право поставщика (подрядчика) на обжалование размеще­ния государственного заказа в закупающей организации, а также в административном или судебном порядке.

В настоящее время можно утверждать, что Типовой закон ЮНСИТРАЛ сыграл свою роль модельного закона. В основе действующего законодательства Российской Федерации, Казахстана, Киргизии и других стран СНГ и Восточной Европы лежат положе­ния и подходы данного документа.

2. Многостороннее Соглашение по правительственным за­купкам (Agreement on Government Procurement), принятое по ре­зультатам Уругвайского раунда многосторонних торговых пере­говоров в 1994 г. Оно является одним из элементов Генерального соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ) и заключается страна­ми в рамках участия во Всемирной торговой организации (ВТО).

Подписание Соглашения по правительственным закупкам не является обязательным условием для вступления страны в ВТО.

Соглашение должно способствовать открытию национальных рынков госзакупок и предоставлению поставщикам из стран, под­писавших данный документ, равных с национальными поставщи­ками условий участия. Целями данного документа являются разви­тие международной торговли, запрет на дискриминацию иностран­ных поставщиков, обеспечение прозрачности законодательства и применяемых процедур закупок. Таким образом, государственные заказчики не должны предоставлять каким-либо отдельным по­ставщикам или группам поставщиков (сформированным по на­циональному или иному признаку) льготных условий получения госзаказов. Запрещается установление к закупаемой продукции технических требований, ограничивающих международную тор­говлю; технические требования к закупаемым товарам, работам или услугам должны базироваться на международных стандартах.

Соглашением о правительственных закупках определены три вида процедур размещения госзаказа: открытые, селектив­ные и ограниченные. Открытыми являются процедуры, при которых заявку могут представить любые заинтересованные поставщики товаров или услуг. Селективными считаются про­цедуры, при которых заявку вправе подать только поставщики, получившие от закупающего ведомства соответствующее пред­ложение. Ограниченные процедуры — действия, при которых закупающее ведомство вступает в контакт с поставщиками товаров или услуг индивидуально, строго на установленных со­глашением условиях.

Процедуры торгов и иных способов закупки должны соответ­ствовать определенным правилам. В частности:

• запрещается предоставлять каким-либо поставщикам или группам поставщиков информацию о проведении госзаку­пок на льготных условиях;

• публикация информации о проведении торгов должна осу­ществляться в том числе в международных изданиях на одном из официальных языков ВТО;

• квалификационные требования должны быть едиными для всех поставщиков — участников процедур закупок;

• при проведении торгов срок подготовки конкурсных заявок не должен быть менее 40 дней, в остальных случаях — не ме­нее 25 дней;

• устанавливаются требования к содержанию документации по торгам (конкурсной документации);

• определены условия подачи и вскрытия конкурсных заявок, обеспечивающие соблюдение гласности и сохранности пред­ложений;

• принят ряд других условий, направленных на обеспечение конкуренции и прозрачности процесса госзакупок.

3. Свод правил государственных закупок (США).

Общую координацию деятельности в области госзакупок США осуществляет Управление федеральной закупочной поли­тики (Office of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 г. превратилось в самостоятель­ный постоянно действующий орган государственной власти.

Все закупки, проводимые федеральными закупочными агент­ствами, регламентируются Сводом правил государственных заку­пок (Federal Acquisition Regulation, FAR1), разработанным в 1984 г. и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с плани­рования и заканчивая вопросами управления заключенными госу дарственными контрактами (вплоть до их завершения). Деклари­руемая цель FAR — соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупоч­ной политики и использование единых закупочных правил. Мис­сией FAR является предоставление всем госзаказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/затраты) с уче­том ограниченного времени на проведение закупок.

В соответствии с FAR при размещении госзаказа США приме­няются следующие процедуры:

• открытые торги;

• двухэтапные торги;

• проведение переговоров;

• упрощенные способы закупок.

Упрощенные способы закупок (Simplified Acquisition Methods), не встречающиеся в других странах, применяются при небольшой стоимости контрактов (до 100 тыс. долл.) и в сумме не должны превышать 5 млн долл. в год. При этом налагается запрет на ис­кусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся:

• запрос ценовых котировок (Price Quotations);

• использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках — до 2500 долл. (Governmental-wide Commercial Purchasing Card);

• размещение заказов на закупку (Purchase Orders);

• использование рамочных соглашений (Blanket Purchase Agree­ment) для регулярных закупок широкого ассортимента про­дукции (типичный пример — канцелярские товары и прочие расходные материалы для работы офисов, а также снабжение запасными частями автохозяйств заказчиков) и др.

Формирование и размещение государственных заказов США осуществляется по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности (материально-техническое снабжение) и закупки по профилю работы конкретного государственного ор­гана (прежде всего НИР и ОКР, а также капитальные вложения).

Для учета закупок в области национальной обороны и безо­пасности в Соединенных Штатах используется особое государ­ственное регулирование. Данный вид госзаказа размещается на основании специального документа — дополнения к своду пра­вил государственных закупок для нужд национальной обороны (Defense Federal Acquisition Regulation — Supplement, DFARS). Эти инструкции применяются Министерством обороны США и дру­гими ведомствами при закупках продукции исключительно воен­ного назначения.

Вопросы текущего обеспечения нужд федеральных органов власти США решаются централизованно, через специальную организацию — Администрацию общих услуг (General Services Administration, GSA), благодаря которой заказчики могут закупить широкий ассортимент товаров, работ и услуг, «единых и стандарт­ных» для всех ведомств, независимо от их профиля. Госзаказчикам предлагается выбор более чем из 4 млн наименований продукции, централизованно закупаемой Администрацией общих услуг. При этом одной из немаловажных задач GSA является снижение за­трат на осуществление самих закупочных процедур. Так, расходы GSA на проведение закупок в 2002 г. составили 2,07% от общих расходов на проводимые закупки, а в 2004 и 2005 гг. снизились до 1,75%.

4. Правовые акты, обеспечивающие единые условия прове­дения закупок в странах Евросоюза для государственных нужд.

Размещение государственных заказов в ЕС регламентируется, в зависимости от объемов и других условий, тремя уровнями зако­нодательного регулирования: международным, законодательством Евросоюза и национальным.

К международному регулированию закупок Евросоюза в пер­вую очередь относятся требования ранее упомянутого Соглашения о правительственных закупках Всемирной торговой организации.

При регламентации на уровне Евросоюза действует ряд право­вых актов, обеспечивающих единые условия проведения закупок для государственных нужд. Необходимо отметить, что период с 2004 по 2006 г. являлся переходным, когда параллельно действо­вало два вида документов — «старые» директивы и заменяющие их «новые».

Принципиальные изменения в регламентации государствен­ных закупок Евросоюза направлены на совершенствование нормативно-правовой базы и предполагают:

• исключение из сферы действия общего законодательства по государственным закупкам отдельных секторов экономи­ки, традиционно являющихся естественными монополиями (водоснабжение, энергетика, транспорт и сфера почтовых услуг);

• введение в практику закупок более гибких процедур, в част­ности процедуры конкурентных переговоров, а также заклю­чение рамочных соглашений;

• учет новых форм организации и ведения бизнеса: концессии и другие формы партнерства между частным и обществен­ным сектором;

• внедрение электронных закупок.

5. Коммюнике «О законодательстве Европейского сообще­ства в области государственных закупок и использовании госу­дарственных закупок для проведения социальной политики».

• ЕС рассматривает государственные закупки как инструмент не только для удовлетворения текущей деятельности органов го­сударственного управления, но и для реализации социальной политики. В частности, в коммюнике «О законодательстве Евро­пейского сообщества в области государственных закупок и ис­пользовании государственных закупок для проведения социаль­ной политики» указывается, что при заключении контрактов на поставки продукции для государственных и общественных нужд необходимо принимать во внимание социальные цели. Особо от­мечается, что реализация социальных программ возможна в рам­ках существующего законодательства и практики его применения. Указываются и основные подходы к осуществлению социального подхода при закупках, в числе которых: разработка соответствующих технических спецификаций и условий контракта, включая требования к условиям работы;

• правильный выбор поставщиков;

• исключение из числа поставщиков тех, деятельность кото­рых не соответствует законодательству в области социальной сферы;

• использование дополнительных социальных критериев при выборе поставщиков.

Этот же документ предусматривает реализацию экологической политики при размещении госзаказов:

• разработку соответствующих технических спецификаций;

• использование определенного сырья и материалов;

• использование специфических технологических процессов;

• выбор соответствующих поставщиков;

• рекомендации по оценке предложений и выбору наилучшего предложения с учетом экологических требований.

Закупки стран, входящих в Евросоюз, по-прежнему осущест­вляются органами государственного управления согласно нацио­нальному законодательству. Однако при этом во внимание прини­маются не только национальные правила закупок, но и законода­тельство и рекомендации Европейского сообщества.