4. Відповідальність у конституційному праві

Поняття конституційно-правової відповідальності; суб'єкти конституційно-правової відповідальності; форми та підстави конституційно-правовоївідповідальності.

Як уже зазначалося вище, переважна більшість конституційно-правових норм не містить санкції, тож у разі їх порушення для відповідних суб'єктів настає юридична відповідальність, передбачена іншими галузями права (кримінальним, адміністративним, трудовим тощо).

Окремі конституційно-правові норми містять санкції, що їх можна поділити на дві групи:

а) бланкетні санкції, в яких не встановлюються конкретні форми відповідальності, і які для вирішення питання про притягнення до юридичної відповідальності відсилають до кримінального, адміністративного, цивільного чи іншого галузевого законодавства, як-от: «За віддання і виконання явно злочинного розпорядження чи наказу настає юридична відповідальність» (ст. 60 Конституції України), «Кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду природі,

культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки» (ст. 66 Конституції України);

б) санкції, що передбачають конкретні форми відповідальності.

В останньому випадку мова йде про особливий вид юридичної відповідальності - конституційно-правову відповідальність. Слід підкреслити, що проблематика конституційно-правової відповідальності є однією з найскладніших в сучасній науці конституційного права. Це пов'язано з тим, що, по-перше, цей вид юридичної відповідальності поки що не вирізнено як самостійний в чинному законодавстві. По-друге, вітчизняна юридична наука робить лише перші кроки у вивченні питань конституційно-правової відповідальності¹, тож іще не сформульовано загальновизнаного визначення конституційно-правової відповідальності, висловлюються різні думки щодо її співвідношення з політичною та моральною відповідальністю і щодо кола суб'єктів конституційно-правової відповідальності. Подібна ситуація склалась і в інших пострадянських країнах, де науковці також лише беруться до комплексного вивчення питань, пов'язаних із конституційно-правовою відповідальністю.

Зазначене обумовлює доцільність детальніше зупинитися на аналізі таких питань, як поняття, суб'єкти, форми та підстави конституційно-правової відповідальності.

Поняття конституційно-правової відповідальності. В юридичній літературі можна спостерігати різні підходи до визначення конституційно-правової відповідальності.

Перший підхід характеризується тим, що його прихильники обмежуються загальною характеристикою конституційно-правової відповідальності, розглядаючи її, наприклад, як відповідальність державних органів і посадових осіб за порушення конституційно-правових норм²або як настання несприятливих наслідків для суб'єкта, який скоїв правопорушення (негативна відповідальність), а також як правовий стан, обумовлений участю в публічно-правових відносинах (позитивна відповідальність)³.

Другий підхід пов'язаний з намаганням деталізувати поняття конституційно-правової (конституційної) відповідальності, виріз-

¹ Див., наприклад: Наливайко Л. Р. Конституційно-правова відповідальність: питання теорії та практики: Автореф. дис.... канд. юрид. наук- К., 2000.

² Див., наприклад: Баглай М. В., Туманов В. А. Малая знциклопедия консти-туционного права.-М.: Изд-во БЕК, 1998.- С. 295.

³  Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций.- С. 21.

няючи п окремі напрямки - відповідальність владних структур перед суспільством, відповідальність держави за забезпечення прав і свобод людини і громадянина, відповідальність окремої особистості (групи осіб) за невиконання своїх обов'язків або за зловживання своїми правами, що закріплені в Конституції¹.

На думку автора, перший підхід не дозволяє чітко відокремити конституційно-правову відповідальність від інших видів юридичної відповідальності (за порушення конституційно-правових норм може наставати, наприклад, кримінальна чи адміністративна відповідальність), а другий надто ускладнює саме визначення конституційно-правової відповідальності.

Розкриваючи зміст поняття «конституційно-правова відповідальність», доцільно, як уявляється, виходити із загальнішого поняття «юридична відповідальність», яке в теорії держави та права визначається як несприятливі наслідки, що настають для суб'єкта правопорушення, який не дотримується припису правової норми.

Відповідно конституційно-правову відповідальність у загальному вигляді слід розглядати як несприятливі наслідки, що настають для суб'єкта конституційно-правового делікту (правопорушення). Ці несприятливі наслідки мають особливий політико-правовий характер і передбачаються в санкціях конституційно-правових норм. З урахуванням зазначеного можна зробити висновок: конституційно-правова відповідальність - це особливий вид юридичної відповідальності, що має складний політико-правовий характер, настає за скоєння конституційно-правового делікту та яка знаходить вияв у передбачених конституційно-правовими нормами особливих несприятливих наслідках для суб'єкта конституційного делікту.

Все сказане стосується конституційно-правової відповідальності в її негативному значенні. В юридичній літературі формулюється також поняття позитивної юридичної відповідальності -себто такої, що настає без вини. І справді, конституційне право має приклади такої відповідальності; зокрема, згідно з п. 10 ст. 106 Конституції України Президент України за поданням

¹ Наприклад: Фрицький О. Ф. Конституційне право України.- С. 25-35; Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иньїх субьектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации.-М: Городец, 2000.- С. 6-7.

Прем'єр-міністра України припиняє повноваження членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій. Юридично це можна зробити без зазначення підстав відставки і тим паче без посилань на будь-яку вину з боку зазначених осіб.

* * *

Суб'єкти конституційно-правової відповідальності. Питання щодо кола суб'єктів конституційно-правової відповідальності є чи не центральним у контексті цієї проблематики. Досить поширеними є спроби звести його лише до органів державної влади та їх посадових осіб¹.

На погляд автора, коло суб'єктів конституційно-правової відповідальності є набагато ширшим, до нього можна віднести також: органи місцевого самоврядування (їхні рішення з мотивів невідповідності Конституції чи законам України зупиняються в установленому законом порядку з одночасним зверненням до суду - ст. 144 Конституції України); політичні партії (анулювання реєстраційного свідоцтва у разі невиконання політичною партією вимог Закону України «Про політичні партії» - ст. 24 Закону України «Про політичні партії»); громадян України (наприклад, утрата громадянства України, якщо громадянин України після досягнення ним повноліття добровільно набув громадянство іншої держави або якщо громадянин України без згоди державних органів України добровільно вступив на військову службу, на роботу в службу безпеки, правоохоронні органи, органи юстиції або органи державної влади чи органи місцевого самоврядування іншої держави - ст. 19 Закону України «Про громадянство України» чи скасування рішення про оформлення набуття громадянства України ст. 21 Закону України «Про громадянство України»); іноземних громадян та апатридів (наприклад, позбавлення іноземця чи апатрида статусу біженця - ст. 15 Закону України «Про біженців»).

Відкритим залишається питання щодо конституційно-правової відповідальності територіальних громад (згідно з чинним законодавством конституційно-правову відповідальність несуть лише органи та посадові особи місцевого самоврядування - ст. 144 Кон-

' Баглаіі М. В. Конституционное право Российской Федерации.- М: НОРМА: ИНФРА, 1998.-- С. 32.

ституції України). Останнє пов'язане з невизначеністю юридичного статусу територіальної громади.

В юридичній літературі¹обґрунтовується висновок щодо необхідності введення до кола суб'єктів конституційно-правової відповідальностідержави. Зокрема, до конституційно-правової можна також віднести відповідальність держави перед громадянами за масові порушення законності, що були допущені в минулому. Так, наприклад, відповідно до Закону України «Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні» від 17.04.91 р. реабілітовані особи, які з політичних мотивів були необгрунтовано засуджені судами або піддані репресіям позасудовими органами, зокрема «двійками», «трійками», особливими нарадами і в будь-якому іншому позасудовому порядку, за вчинення на території України діянь, кваліфікованих як контрреволюційні злочини за кримінальним законодавством України до набрання чинності Законом СРСР «Про кримінальну відповідальність за державні злочини» від 25 грудня 1958 p., а також громадяни, заслані й вислані з постійного місця проживання та позбавлені майна за рішенням органів державної влади й управління з політичних, соціальних, національних, релігійних та інших мотивів під приводом боротьби з куркульством, противниками колективізації, так звані бандпособники та їхні сім'ї. Реабілітованих було поновлено в усіх громадянських правах, цим громадянам виплатили компенсацію. Прийняття цього Закону фактично означало визнання того факту, що суб'єктом правопорушення може виступати держава в цілому.

Інша форма відповідальності держави перед громадянами пов'язана з реалізацією права громадян оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 55 Конституції України). Крім того, існує і конституційно-міжнародна відповідальність держави за забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні, що пов'язано з реалізацією права людини і громадянина звертатися в міждержавні органи (насамперед, до Європейського суду з прав людини) для захисту своїх прав і свобод.

Див., наприклад: Колосова Н. М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иньїх субьектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации,- С. 139.

35

***

Форми конституційно-правової відповідальності. Конкретні форми конституційно-правової відповідальності передбачаються санкціями конституційно-правових норм і можуть бути класифіковані за різними підставами -по суб'єктах відповідальності (індивідуальні санкції, санкції, що застосовуються до колективного суб'єкта);залежно від того, який суб'єкт застосовує конституційно-правові санкції (Президент України, Верховна Рада України, територіальна громада тощо);за метою і наслідками санкцій (право-відновні, попереджувальні, санкції, спрямовані на припинення конституційного правопорушення, санкції-стягнення).

На думку автора, пріоритетне значення має класифікація форм конституційно-правової відповідальності за характером негативних наслідків санкції. Аналіз Конституції України та інших джерел конституційного права України, що містять норми, які передбачають конституційно-правову-відповідальність, дозволяє зробити висновок, що цією підставою конкретні форми конституційно-правової відповідальності можна систематизувати таким чином:

1.Дострокове припинення повноважень органів публічної влади та їхніх посадових осіб, зокрема:

-  усунення Президента України з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту - ст. 111 Конституції України;

-  дострокове припинення повноважень Верховної Ради України Президентом України - п. 8 ст. 106 Конституції України;

-  прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України - ст. 87 Конституції України;

-  звільнення Президентом України з посади Генерального прокурора України - п. 11 ст. 106 Конституції України;

-  дострокове припинення повноважень народного депутата України - статті 79, 81 Конституції України;

-  відставка Кабінету Міністрів України або окремих його членів - ст. 115 Конституції України;

-  дострокове припинення повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою - ст. 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» тощо.

2.Скасування, зупинення актів органів публічної влади та їхніх посадових осіб, накладання на них вето, зокрема:

-  скасування рішень голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України - ст. 118 Конституції України;

-  визнання Конституційним Судом України законів та інших

правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (повністю або їхніх окремих положень) неконституційними - ст. 152 Конституції України;

-   накладання Президентом України вето на закони, прийняті Верховною Радою України,- ст. 94 Конституції України;

-   скасування рішень голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України,- ст. 118 Конституції України;

-  зупинення рішень органів місцевого самоврядування -ст. 144 Конституції України тощо.

3. Встановлення обмежень щодо реалізації окремих конституційних прав і свобод відповідними суб'єктами конституційного права, зокрема:

-  заборона утворення і діяльності об'єднань громадян - ст. 37 Конституції України;

-   відмова в реєстрації кандидатів у депутати - ст. 47 Закону України «Про вибори народних депутатів України»;

-  скасування рішення про реєстрацію кандидата в депутати -ст. 49 Закону України «Про вибори народних депутатів України»;

-   втрата громадянства України, скасування рішення про оформлення набуття громадянства України (статті 19, 21 Закону України «Про громадянство України»;

-  позбавлення статусу біженця - ст. 15 Закону України «Про біженців» тощо.

* * *

Підстави конституційно-правової відповідальності. У загальній теорії держави та права зазвичай виділяють дві складові підстав юридичної відповідальності -фактичну підставу (склад правопорушення) танормативну підставу (норми права), що уявляється цілком логічним, заслуговує принципової підтримки і може бути застосовано в аналізі підстав конституційно-правової відповідальності.

1 справді, підстава конституційно-правової відповідальності -Це і конкретна норма конституційного права, яку було порушено, і одночасно - наявність у діянні особи (органу, держави) конкретного складу конституційного делікту.

Нормативною підставою конституційно-правової відповідальності може бути визнано порушення норм Конституції України та інших джерел галузі конституційного права. Водночас конституційно-правові норми досить часто не містять чітких юридичних

підстав притягнення суб'єкта до конституційно-правової відповідальності. Наприклад, згідно зі ст. 106 Конституції України Президент України припиняє повноваження Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій, скасовує акти Кабінету Міністрів України тощо. Але реалізуючі зазначені повноваження, Президент, власне, не пов'язаний ніякими правовими умовами (в усякому разі, їх не визначено нормами конституційного права). В подібних випадках можна робити висновок щодо існування прогалин у конституційному праві або ж про наявність політичної відповідальності.

Фактична підстава конституційно-правової відповідальності -це конкретний конституційно-правовий делікт, склад якого передбачає об'єкт, об'єктивну сторону, суб'єкт і суб'єктивну сторону.

Об'єктом конституційно-правового делікту може виступати конституційний лад, законність, правопорядок.

Об'єктивна сторона конституційно-правового делікту містить саме діяння, його негативні наслідки та причинний зв'язок між ними. Слід підкреслити, що конституційно-правова відповідальність може наступати лише у випадках прямого порушення конституційно-правової заборони чи невиконання функцій, завдань, обов'язків, покладених конституційно-правовою нормою на суб'єктів конституційного права.

Коло суб'єктів конституційно-правової відповідальності вже аналізувалося вище.

Певні труднощі можуть виникнути в аналізі суб'єктивної сторони конституційно-правового делікту. Як відомо, одним із найважливіших елементів суб'єктивної сторони як психічного відношення суб'єкта до діяння є вина, а в окремих працях висловлюється думка щодо можливості настання негативної конституційно-правової відповідальності без вини¹. На думку автора, без вини конституційно-правова відповідальність втрачає будь-який сенс і стає безпредметною. Інша справа, що стосовно деяких суб'єктів інколи досить складно встановити конкретну форму вини - намір чи необережність, наприклад, у випадку дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, якщо він не забезпечує здійснення наданих йому повноважень - ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

¹ Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций.- С. 27.