1. Політико-правова природа та історико-теоретичні основи місцевого самоврядування

Становлення правового інституту місцевого самоврядування; основні наукові теорії місцевого самоврядування.

Проблематика місцевого самоврядування вже тривалий час викликає особливу увагу юридичної науки, зокрема вітчизняної. І це не дивно, адже з розвитком суспільства дедалі більшої ваги набувають питання підвищення ефективності й демократизації управління «публічними справами» на місцевому рівні, що, власне кажучи, і обумовлює об'єктивну необхідність інституту місцевого самоврядування.

Наявність значної кількості публікацій, в яких по-різному тлумачаться природа та призначення місцевого самоврядування, призводить до значного ускладнення розуміння його змісту, місця та ролі в системі народовладдя. Передусім це стосується широкого загалу читачів, які не мають спеціальної юридичної підготовки,-їм надзвичайно важко зорієнтуватися в різних наукових концепціях місцевого самоврядування. У прагматичному плані в цьому немає потреби, оскільки різне наукове тлумачення природи місцевого самоврядування суттєво не змінює його змісту.

Водночас ознайомлення з теоретичними основами місцевого самоврядування має надзвичайно важливе значення для кращого розуміння особливостей конституційної моделі місцевого самоврядування в Україні та динаміки його становлення і розвитку на новітньому етапі української державності.

Це важливо також і для усвідомлення місцевого самоврядування як автономної відносно до державної влади системи управління,- адже у свідомості переважної більшості громадян України ще не подолано стереотипів радянської моделі організації влади, за якої влада на місцях формально належала не територіальним громадам, а місцевим Радам народних депутатів, що разом із Верховною Радою України входили до єдиної ієрархічної системи органів державної влади, через що поняття «місцеве самоврядування» досить часто ототожнюється з поняттями «місцеві органи влади», «органи місцевого самоврядування» тощо.

Крім того, слід урахувати, що саме поняття «місцеве самоврядування» має конкретно-історичне значення, його зміст зазнавав певних змін під впливом політичних, економічних, національних тощо чинників.

Зазначене вище обумовлює доцільність і необхідність хоча б короткого екскурсу як в історію становлення правового інституту місцевого самоврядування, так і в історію наукового розроблення поняття «місцеве самоврядування», що дасть змогу чіткіше зв'язувати сучасне тлумачення правової природи цього складного по-літико-правового та соціального явища.

Насамперед слід зазначити, що як інститут публічної влади місцеве самоврядування- це продукт тривалого розвитку людської цивілізації, його витоки сягають родоплемінного самоврядування додержавницького періоду. Елементи місцевого самоврядування добре відомі вже з античних часів, вони застосовувалися для організації місцевого управління в Стародавній Греції та Стародавньому Римі, а правове оформлення вперше отримали в законі Юлія Цезаря 45 р. до н. є. за назвою Lex mu-nicipalis.

Цей Закон запровадив організацію місцевої влади на засадах загального принципу самоврядування (тобто організацію муніципального устрою) і започаткував нормативне застосування термінів «муніципалітет», «муніципальний».

Більш як за двохтисячолітню історію, значення цього терміна практично не змінилося. Зокрема, муніципалітетами у Стародавньому Римі називалися міста, що користувалися самоврядними правами, а сьогодні це - обрані населенням міські та сільські органи місцевого самоврядування , тобто уповноважені громадою органи

¹ У деяких країнах під муніципалітетами розуміють лише міське самоврядування.

375

управління, що з дозволу уряду беруть на себе тягар виконання громадських завдань і функцій.

Організація муніципального устрою за законом Юлія Цезаря 45 року до н. є. певною мірою копіювала державний устрій Стародавнього Риму. Так, основою самоврядування виступали громади, а вищим органом міського самоврядування - народні збори всіх громадян громади, організовані за куріальною системою. До компетенції народних зборів було віднесено вирішення загальних питань міського життя та обрання муніципальних магістратів, які утворювали муніципальну магістратуру, що здійснювала адміністративну й судову владу.

Кожне місто мало муніципальний сенат (представницький орган), що нараховував 100 членів.

Величезне значення для становлення місцевого самоврядування як самостійного правового інституту і системи органів влади відіграли комунальні революції в Західній Європі ХІ-ХШ ст. їх результатом стало комунальне самоврядування (муніципальна організація), яке передбачало звільнення міста від влади феодального власника та створення міських органів самоврядування - виборної ради та магістрату (виконавчого органу), які були незалежними від центральної, «коронної» влади.

До чинників комунальних революцій можна віднести:

економічні фактори - зростання виробництва та добробуту населення і, як наслідок, виникнення середнього класу, який і виступив суб'єктом місцевого самоврядування;

політичні фактори - протистояння феодалів і центральної (королівської) влади, яка намагалася привернути на свою сторону міста наданням їм окремих привілеїв;

демографічні фактори - різке зростання міського населення за рахунок міграції селян тощо.

В епоху комунальних революцій почалася і кодифікація норм муніципального права. Так, своєрідним засобом правового закріплення комунального самоврядування стали перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя - 1014 p., Феррара - 1055 p., Піза - 1081 p., Кремона - 1114 p.), Франції (Сент-Омер - 1127 p., Бове - 1182 p., Камбре - 1184 p., Арбуа - 1282 p.), Англії (Лондон - 1129 p.), метою яких було закріплення прав (насамперед, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури й порядку формування органів міського самоврядування. А попередниками

хартій були зібрання норм, яким присягали консули і жителі північ-ноіталійських міст.

Комунальна (муніципальна) організація середньовічних міст характеризувалася тим, що на чолі більшості комун стояла міська рада, яка обирала одного - двох мерів (Франція) чи синдаків (Італія), у підпорядкуванні яких перебувала міська адміністрація.

В той же час слід звернути увагу на те, що визначена хартіями структура органів міського самоврядування була надзвичайно строкатою та залежала від багатьох чинників - згоди короля чи сеньйора, співвідношення сил в міському населенні тощо¹. Наприклад, у сучасних французьких джерелах виділяють кілька типових моделей середньовічного комунального управління²:

комунальну систему північнофранцузьких міст і міст Фландрії;

консулат південнофранцузьких комун;

подестат средиземноморських комун Франції та Італії.

Прикладом комунальної системи може слугувати організація самоврядування в місті Камбре на півночі Франції у період від 1077 по 1226 pp. Так, на чолі міського управління стояла рада у складі 140 осіб, що обиралася членами комуни. Рада призначала відповідальних за будівництво та облаштування міських укріплень, міських будівель громадського призначення, доріг тощо. Судову владу в місті здійснювали два трибунали - з кримінальних і з цивільних справ.

Поширений на півдні Франції та в деяких районах Італії консулат став наслідком сильнішого, ніж в Центральній та Північній Європі впливу римського муніципального права. Він виник наприкінці XI ст. в процесі боротьби ремісницьких організацій проти влади сеньйорів і характеризував складнішою структурою міського управління. Так, виразниками народного суверенітету, носіями законодавчої влади комуни виступали народні збори, що у великих містах збиралися по окремим кварталам. А виконавча та судова влада (у багатьох містах фактично вся повнота влади) належала консулам, вибори яких, наприклад, в Тулузі проводилися за двоступеневою системою: спочатку обиралася колегія виборщиків, а потім правлячі консули з широкими повноваженнями (встановлення розмірів податків, командування міською міліцією, керівни-

' Институтьі самоуправлення: историко-правовое исследование / В. Г. Графский, Н. Н. Ефремова, В. И. Карпец и др. - М.: Наука, 1995.- С. 70.

² HarouelJ. L., BarbeyJ. et al. Histoire des institutions de l'epoque franque a la Revolution, 1987.-P. 180-185.

377

цтво громадськими роботами, організація муніципальних служб, введення на посаду цехових старост, судочинство тощо.

Подестат - організація комунального управління, за якої вища виконавча влада належала подестові - управляючому, який запрошувався з іншого міста та одноосібно виконував функції консулів.

Комунальне самоврядування поширювалося на всі основні сфери життя комуни¹. Насамперед це - управління об'єктами власності комуни, включаючи укріплення, ринки, ліси, угіддя, джерела води, дороги, вулиці, площі, мости тощо.

Важлива сфера управління - комунальні служби. До виняткової компетенції комун належало право встановлювати порядок роботи і тарифи за користування млинами, іншими необхідними городянам спорудами. Комуна призначала вчителів, наглядачів до сирітських будинків, лепрозоріїв.

Важливою прерогативою виконавчих органів комун був призов на військову службу, до міської міліції. Досить часто мер міста одночасно був і «генеральним капітаном міста», він командував міським військом у разі ведення воєнних дій.

Юрисдикція комуни поширювалась як на її громадян, так і на всіх, хто перебував на території міста. А громадянином комуни людина могла стати лише після виконання передбачених хартією вимог (наявність нерухомості на території комуни, ценз осілості, принесення присяги тощо).

Становлення в Європі абсолютних монархій супроводжувалося постійним обмеженням самоврядних прав комун, і від XVI ст. комунальне самоврядування поступово втрачало своє значення; натомість дедалі більшу роль в управлінні містами почали відігравати королівські урядовці - представники центральної влади на місцях. І подібна ситуація цілком відповідала філософії абсолютної поліційної держави.

Процес становлення сучасних правових форм місцевого самоврядування почався від кінця XVIII ст., коли внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій у правових системах СІЛА та ряду західноєвропейських держав дістала визнання та закріплення теорія природних прав, що базується на ідеї свободи як вищої соціальної цінності, автономії людини та інститутів громадянського суспільства, зокрема й територіальної громади, стосовно держави. У той час відбувається зародження двох основних сучас-

¹ Институтьі самоуправлення: историко-правовое исследование.- С. 78-79. 378

них систем місцевого самоврядування: англосаксонської (англо-американської) та континентальної (французької).

Перша система веде початок од місцевих громад і парафій, а також міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтовувалося» в державну вертикаль управління країною. Починаючи з XI ст., самоврядним англосаксонським громадам надавалася широка автономія як у виконанні приписів королівської влади, так і у творенні власних норм права. Становлення англосаксонської муніципальної системи в основному було завершене реформою 1888 p., в перебігу якої було визначено територіальні основи місцевого самоврядування, його організаційну та фінансову самостійність, структуру органів місцевого самоврядування та їхні повноваження. Характерними рисами цієї системи є:

значна автономія органів місцевого самоврядування відносно держави - вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а пряме підпорядкування органів різного територіального рівня відсутнє;

відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які опікали б органи місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється переважно непрямо - через центральні міністерства. Цій моделі притаманний також жорсткий судовий контроль;

виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою;

функціонування органів місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції, закріпленої в законі (доктрина inter vires), і заборона їх виходу за межі цієї компетенції (ultra vires). Тобто, повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з позитивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом).

Правова форма та основні елементи другої системи склалися ще в період еволюції Римської держави. Так, у процесі формування єдиної централізованої держави та переходу від античної республіки до абсолютної монархії неримське населення вело постійну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні та громадянські права. Особливо гострим було питання щодо політичного рівноправ'я, що значно розширювало можливості населення інших громад - municipes (неримських громадян) для участі як у суспільно-державному житті, так і в торговельно-економічному обороті на основі римського приватного права. Оскільки італійські та інші

379

громади і провінції забезпечували Рим усім необхідним для його існування як центру держави, вони також вимагали від нього повного обсягу політичних і громадянських прав і свобод.

У той час ця боротьба не увінчалася успіхом. Навіть після того як римське право було поширене на всю територію Римської імперії, міста та громади за межами Риму залишалися municipium - такими, що не мають політичних прав, навіть зі здійсненням ними незначної юрисдикції, яка була повністю підпорядкована римським магістратам (префектам чи іншим чиновникам). Вони призначалися в міста центральною владою і жорстко забезпечували проведення в життя норм римського права і приписів римських органів та посадових осіб. З часом їхні адміністративна компетенція та судова влада поступово розширювалася і, навпаки, муніципальні магістрати позбавлялися владних повноважень і потрапляли в повне підпорядкування до римських магістрів.

Так закладалися правові та політичні засади взаємодії між центральною (державною) та місцевою (муніципальною) владами за умови жорсткої опіки останньої представниками центральної влади на місцях.

Сучасна континентальна модель організації влади на місцях є результатом тривалої еволюції римської системи, і свій кінцевий вигляд вона отримала у Франції після прийняття в 1982 р. закону «Про права і свободи місцевих колективів». Ця система характеризується такими рисами:

більш високим (порівняно з англо-американською моделлю) ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядкованості;

поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях. Це знаходить свій прояв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною громадою органів місцевого самоврядування та призначених центральною владою уповноважених представників (префектів, комісарів тощо), які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування;

повноваження місцевого самоврядування визначаються відповідно до негативного принципу правового регулювання (органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом).

Поряд із цими основними муніципальними системами в інших країнах трапляються їх різновиди (змішані системи) та окремі специфічні моделі організації місцевої влади.

Історія наукового розроблення поняття «місцеве самоврядування» ще складніша, ніж історія становлення інституту місцевого самоврядування.

Насамперед слід зазначити, що під терміном «самоврядування», який є визначальним у словосполученні «місцеве самоврядування», в загальному вигляді розуміють відносно автономне функціонування певного колективу (організації) людей, що забезпечується самостійним прийняттям членами цього колективу норм і вибором рішень, які стосуються його життєдіяльності, відсутністю в колективі розриву між суб'єктом та об'єктом управління¹.

Колективи або організації, в яких втілюється самоврядування іменуються одиницями самоврядування. Залежно від виду одиниць самоврядування виділяють дві його форми - 1) самоврядування в колективах, які формуються на основі виробничої або професійної діяльності, спільної політичної програми або віросповідання, спільними творчими прагненнями тощо; 2) самоврядування територіальних спільнот людей - стійких колективів людей, об'єднаних системою зв'язків і відносин, що склалися історично внаслідок їх постійного проживання в межах однієї території, та які перебувають у перманентному розвитку.

У першому випадку можна говорити про корпоративні системи самоврядування, у другому - про самоврядування територіальної громади абомісцеве самоврядування².

Відомий український вчений та незаперечний європейський науковий авторитет середини XX ст. з питань місцевого самоврядування Юрій Панейко поняття «самоврядування» пов'язує з поняттям «самоврядний орган»³, під якими він розуміє органи, що не перебувають в ієрархічних стосунках із центральною владою. При цьому виділяються дві форми (види) самоврядування:територіальне, коли самоврядний орган поширює свою владу на всіх, хто живе на відповідній території, танетериторіальне (корпоративне), коли влада самоврядного органу поширюється на людей, які належать до «означеної професії чи стану і сходяться на площині спільних господарських, професійних або духовних інтересів».

Див.: Институтьі самоуправления: исторко-правовое исследование.-М: Наука, 1995-С. 5.

² Див.: Анимица Е. Г.., Тертьішньш А. Т. Основи местного самоуправления.- М: ИНФРА-М, 2000.- С. 6.

³ Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- Л: Літопис, 2002.-С. 12.

381

У цьому навчальному посібнику поняття «самоврядування» розглядається як синонім терміна «місцеве самоврядування», тобто як самоврядування територіальної громади (територіальне самоврядування). Поряд із терміном «місцеве» для характеристики самоврядування територіальної громади в законодавстві багатьох інших країн застосовуються терміни «муніципальне», «муніципалітет» '.

Як уже зазначалося вище, термін «муніципалітет» з'явився за часів республіканського періоду Стародавнього Риму, коли ним традиційно позначали міське управління, яке брало на себе весь тягар вирішення міських проблем, розпорядження господарськими об'єктами, що задовольняли спільні потреби жителів міста.

Поява терміна «самоврядування» (selfgovernment) пов'язана з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту і місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні². За такого підходу поняття «самоврядування» можна розглядати у двох значеннях: у широкому (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування) та вузькому (як власне місцеве самоврядування).

На думку Юрія Панейка³, поширенню терміна «місцеве самоврядування» сприяв німецький вчений Р. Гнейст, який пристосував англійське «selfgovernment» до умов організації місцевої влади у Пруссії середини XIX ст. При цьому він скористався німецьким «Selbstverwaltung», яке індетифікував з «selfgovernment», а це, як стверджує Юрій Панейко, було помилкою, оскільки «selfgovernment» є формою правління парламентської держави, що є протилежною до «government by prerogative» - форма правління, яка іменується абсолютною монархією. А сам термін «місцеве само-

У сучасній літературі також є спроби розмежувати поняття «самоврядування» та «муніципалітет»: в першому випадку мова йде про самодіяльність населення», в другому - про особливу форму публічної влади територіальної громади (Див.: Культура городского самоуправления. Учебное по-собие / Под ред. С. Вобленко.- Николаев: ТЕТРА, 1997.- С. 16.).

² Див.: Chester N. The English administrative system, 1780-1870.- Oxford, 1981.-P. 119.

Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- С. 18.

врядування» Р. Гнейст взяв із праці Сміта «Local Selfgovernment», який для позначення англійської місцевої адміністрації вживає слова « local self-government» .

У перекладі з німецької як «местное самоуправление» цей термін прийшов до Росії, а затим як «місцеве самоврядування» -і до України.

У деяких державах подібна термінологія взагалі не застосовується, наприклад, у Франції законодавство оперує термінами «децентралізація» (la decentralisation), який почав застосовуватися як реакція на введення 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) Наполеоном префектуальної комунальної системи, або «муніципальна влада» (pouvoir municipal).

Зазначена термінологічна неоднозначність обумовлює актуальність наукового розроблення питань, пов'язаних із поняттям, природою, змістом місцевого самоврядування, його співвідношенням із державною владою.

Починаючи від XIX ст. в юридичній літературі з'являються різні спроби дати визначення місцевого самоврядування. Наприклад, видатний німецький вчений Г. Єллінек сформулював його як «державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами,- управління, яке на протилежність державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб».

Англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування як «здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов'язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом (common law)».

Один із теоретиків російського муніципального права князь А. Васильчиков писав, що «самоврядуванням називається такий порядок, за якого місцеві справи і місцеві посади заміщуються місцевими жителями - земськими обивателями», на відміну від державного управління, в якому «ті ж самі справи і посади доручаються стороннім людям, не внаслідок їхньої належності до тієї місцевості, якою вони управляють, а за довільним вибором начальства».

Наявність різних за змістом визначень поняття «місцеве самоврядування» та існування різних моделей організації місцевої влади в різних країнах (та й навіть у межах однієї країни, наприклад,

¹ У сучасній британській юридичній літературі вживається термін «local government».

383

США, Швейцарії) спонукали деяких учених до висновку щодо неможливості дати його однозначного визначення. Так, німецький вчений Е. Мейер на початку XX ст. стверджував, що будь-які намагання сформулювати теоретичне поняття самоврядування спираються на етеричну розумову конструкцію і позбавлені будь-якого тривалого значення¹. Зрозуміло, що подібні висловлення свідчать про комплексний характер наукової проблематики місцевого самоврядування - вона є багатогранною і досліджується різними суспільними науками.

У цьому контексті слід зазначити, що юридичною наукою поняття місцевого самоврядування активно розробляється вже більше 200 років. Так, теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені ще в кінці XVIII - першій половині XIX ст. представниками французької, бельгійської та німецької юридичних шкіл. Саме тоді виникали дві класичні теорії місцевого самоврядування, що базувалися на двох суттєво відмінних один від одного концептуальних підходах (схема 29):

уяві про місцеве самоврядування як самостійній відносно держави владі;

розглядом місцевого самоврядування як інституту, тісно пов'язаного з державною владою, її поширення на місцевий рівень.

Історично першою наукове обґрунтування отримала теорія вільної громади (теорія природних прав громади, абогромадівська теорія), основні положення якої були сформульовані маркізом д'Аргенсоном та Гійомом Туре у переддень французької революції кінця XVIII ст. і знайшли свій юридичний вияв у законі від 14 грудня 1789 р. Пізніше їх було зведено у другому звіті конституційного відділу щодо законопроекту про реформу місцевого управління в Національних зборах Франції 1790 р.

В основу теорії вільної громади було покладено положення про четверту владу в державі, яка, однак, не належить самій державі², тобто це окрема громадська влада - «pouvoir municipal» (Г. Туре).

Іншими словами, теорія вільної громади базувалася на ідеї природного права, недержавної природи місцевого самоврядування. Вона виходила з того, що право територіальної громади (звичайно, територіальної громади лише «природної» територіальної одиниці -

¹ Цит. за: Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- С. 14. Панейко Юрій. Теоретичні основи самоврядування.- С. 30.

такої, що утворилася природним способом) самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний і невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Згідно з цим, територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка склалася природним способом, відповідно, її право на місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді за її природою або дарується Творцем). Отже, місцеве самоврядування згідно з цією теорією є автономною відносно до державної влади публічна влада - влада територіальної громади

Схема 29. Класичні теорії місцевого самоврядування

385

За теорією вільної громади основні засади організації місцевого самоврядування зводяться до такого:

а)суб'єктом права на місцеве самоврядування визнаються лише громади «природних» територіальних одиниць, тобто територіальних одиниць, що утворилися природним способом,- село, селище, місто (поселення). Інші територіальні одиниці мають штучне походження, вони виникли в процесі районування території держави на підставі відповідних рішень органів державної влади, тому відповідні територіальні спільноти мають державне походження і не можуть посилатися на природний характер свого права на самоврядування;

б)органи місцевого самоврядування обираються членами громади;

в)питання, віднесені до відання місцевого самоврядування, поділяються на самоврядні й такі, що передоручені органам громади державою;

г)місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу, ніж державні справи, природу;

д)органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

є) органи державної влади не мають права втручатись у вирішення самоврядних питань, їхня функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

Найважливіші положення теорії вільної громади було втілено в законі від 14 грудня 1789 p., згідно з яким муніципальна організація передбачала утворення представницького - муніципальні збори (deliberation) і виконавчо-розпорядчого - муніципальна адміністрація (action) органів, які очолював мер - вища посадова особа громади.

Цікаво (з огляду на сучасний стан правової регламентації місцевого самоврядування в Україні), що Закон від 14 грудня 1789 р. здійснив уніфікацію муніципального устрою - всі без винятку громади (як невеликі сільські, так і великі міські) отримали однакову муніципальну організацію під назвою «municipalite» і, як наслідок, однакові повноваження. Це дуже нагадує ситуацію в сучасній Україні, де згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» муніципальна організація також повністю уніфікована.

Законодавче втілення теорії вільної громади проіснувало у

Франції недовго. Так, уже законом від 28 плювіозу VIII року (17 лютого 1800 р.) Наполеоном було запроваджено префектуальну комунальну систему, що передбачала повну залежність громади від центральної влади. Зокрема, були значно розширені повноваження мера (він набував статусу державного службовця) та виконавчо-розпорядчого органу, які підпорядковувалися префектові -представникові центральної влади, громадське майно передавалося в державну власність, скасовувався поділ повноважень на самоврядні та делеговані тощо.

Тим часом громадівська теорія поширилася в інших країнах. Так, на конституційному рівні її положення знайшли відображення в Конституції Бельгії 1831 р. Ця Конституція містила окрему статтю, присвячену громадівському управлінню, і поряд із законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади визнавала четверту гілку - муніципальну, що мала особливу «громадівську» природу.

Великий вплив ця теорія мала і в Німеччині. Зокрема, з ініціативи прусського міністра барона фон Штейна 19 листопада 1808 р. було прийнято «Прусське укладання про статути міст», основні положення якого зводилися до такого.

1.З метою децентралізації влади створюються органи місцевого самоврядування.

2.До відання місцевого самоврядування відносяться місцеві справи (самоврядні повноваження)) та виконання окремих доручень державної влади (делеговані повноваження).

3.Система міського самоврядування охоплює:

міську раду, що обирається на прямих виборах таємним голосуванням;

магістрат - колегіальний виконавчий орган, що обирається міською радою у складі бургомістра, скарбника та членів магістрату. При цьому частина членів магістрату працює на громадських засадах (почесні члени), тоді як інші є професійними службовцями. Крім того, члени магістрату не могли одночасно бути депутатами міської ради;

бургомістра - голову представницького та виконавчого органу;

4.Право обирати депутатів міської ради надавалося лише тим жителям міста, які мали нерухомість на його території.

5.Державний нагляд за діяльністю громад було зведено до мінімуму.

Отже, муніципальна реформа фон Штейна у Пруссії сприяла становленню територіальної громади як основного суб'єкта

387

місцевого самоврядування і привела до суттєвої децентралізації влади.

Водночас реалії політичного життя переважної більшості європейських країн першої половини XIX ст., зокрема й самої Франції, не відповідали ідеям теорії вільної громади. У суспільній свідомості ще превалювали нейтралістські підходи до організації публічної влади, притаманні абсолютистській державі, що знайшло свій вияв як у законодавстві про місцеву владу, так і у змісті наукових доктрин місцевого самоврядування.

Зміни в правовому статусі місцевої влади обумовили появу нової - громадсько-господарської теорії місцевого самоврядування.

її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська, природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула значного поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правового характеру багатьох функцій, здійснюваних органами місцевого самоврядування.

Так, практика управління на місцевому рівні однозначно свідчить, що органи місцевого самоврядування здійснюють функції як приватноправового, так і публічно-правового характеру, що притаманні органам публічної влади, наприклад, ухвалення загальнообов'язкових рішень, збирання податків тощо. Отже, місцеве самоврядування - це беззаперечно публічна влада, все питання полягає в її природі, тобто який вона має характер -державний чи недержавний .

Відповідь на це питання спробувала дати державницька теорія місцевого самоврядування, що набула поширення в середині XIX ст. її основні положення були розроблені німецькими вчени-• ми Лоренцом Штейном і Рудольфом Гнейстом.

Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.

У рамках державницької теорії сформувалося два напрямки; політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління.

За Р. Гнейстом, самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадовими особами органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави. При цьому почесні службовці мають походити із заможніх класів і платити високі податки.

Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а виступають органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань і функцій державного управління. Тобто, місцеве самоврядування розглядалося Л. Штейном як територіальний колектив, якого наділено статусом юридичної особи та який вступає у правові відносини з державою.

У XX ст. поширилися теорія муніципального дуалізму (дуалізму місцевого самоврядування), що виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, татеорія соціального обслуговування, в якій акцентується на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань і функцій, пов'язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг.

Основні положення цих теорій зберігають своє значення і сьогодні, їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування. При цьому окремі вчені обстоюють громадівсь-ку теорію місцевого самоврядування в її класичному вигляді. Так, наприклад, німецький вчений 3. Баллейс підкреслює, що муніципалітети виступають головно «природними» корпоративними одиницями, а їхня автономність випливає не стільки з державної влади, скільки з суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці¹. Більшість учених на основі аналізу сучасних реалій підкреслюють нерозривний зв'язок місцевого самоврядування з державою, його обумовленість політикою центрального уряду. Німецький вчений Р. Гра-верт зазначає: «що повніше втягуються місцеві територіальні одиниці у здійснення конституційно-правових принципів соціальної державності, то більше вони змушені абстрагуватися від місцевих особливостей та слідувати принципам державної полі-

' The Presents and Futher Role of Local Gavernment in Britain and Germany.-L., 1985.- P. 71.

389

тики»¹. Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самоврядування обстоюється й сучасним шведським вченим С. Монтіном, який підкреслює, що з точки зору конституції та загальної ієрархії політичних інститутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоуправління наділяється своєю компетенцією парламентом і, на підставі цього, здійснює в кінцевому рахунку «делеговану державну владу»².

Необхідно підкреслити: сучасна практика становлення та розвитку місцевого самоврядування в різних державах світу показала, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема досить складно виділити власне місцеві справи, які відрізнялися б від загальнодержавних, Функції місцевого самоврядування мають як приватно-правовий, так і публічний характер. Усе це свідчить про те, що місцеве самоврядування одночасно містить елементи як державного, так і громадів-ського утворення, що відображено в сучасних тлумаченнях цього поняття.

Важливе теоретичне і практичне значення має визначення співвідношення понять «місцеве самоврядування» та «місцеве управління». З цього питання в літературі висловлюються різні, часом діаметрально протилежні, погляди. Більшість учених протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів в управлінні її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в адміністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади³, тобто пряме державне управління на місцях.

А ще висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять. При цьому місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, що може включати в собі як місцеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самовряду-

¹  Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право.- М., 1992.- № 10.- С. 107.

² Montin S. Swedish Local Gavemment in Transition: A Matter of Rationality and Legitimacy.- Kumla, 1993.- P. 31.

³  Див., наприклад: Конституционное (государственное) право зарубеж-ньгх стран- Т. 1-2.- С. 697; Чиркин В. Е. Основьі сравнительного государство-ведения.- М.: Артикул, 1997.- С. 332.

вання, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму¹.

Перший підхід, як уявляється, точніше відображає природу місцевого самоврядування і дозволяє чітко розмежувати самоврядні функції та повноваження територіальних громад з функціями та повноваженнями державної влади, які реалізуються на регіональному та місцевому рівнях органами виконавчої влади або за дорученням держави органами місцевого самоврядування. В останньому випадку органи місцевого самоврядування підконтрольні відповідним органам виконавчої влади, але це не означає зміни їхньої природи і не може розглядатися як підстава для включення їх до державного механізму. Як родовий, тобто такий, що охоплює поняття місцевого управління та місцевого самоврядування, можна було б використовувати термін «управління на місцях», маючи на увазі можливість здійснення такого управління з застосуванням різних форм - місцевого самоврядування або прямого державного управління на місцях (місцеве управління).