1. Поняття територіального устрою України. Система адміністративно-територіального устрою України

Поняття та обумовленість територіального устрою України; система адміністративно-територіального устрою України та її становлення; засади територіального устрою України.

Необхідним атрибутом будь-якої держави, її важливою ознакою є наявність державної території - просторові межі здійснення державної влади, тобто частини земної кулі, що перебуває в межах державних кордонів та на яку поширюється суверенітет відповідної держави.

Сам термін «територіальний устрій», як уже зазначалося в розділі III посібника, вживається паралельно з терміном «державний устрій» для позначення політико-територіальної організації держави, що характеризується внутрішнім поділом території держави на окремі територіальні одиниці, статусом цих одиниць іформою їхніх правових відносин між собою та з державою в цілому.

Проблема територіального устрою держави насамперед пов'язана з тим, що державна територія має складну структуру:

по-перше, вона включає як суходільну територію, так і територіальне море, внутрішні води, надра, повітряний простір;

по-друге, державна територія має відповідну внутрішню організацію - вона поділяється на окремі територіальні (політико-територіальні, самоврядні чи адміністративно-територіальні) одиниці, система яких утворює територіальний поділ держави.

При цьому до політико-територіальних можна віднести територіальні одиниці, що характеризуються певною політичною

361

самостійністю, мають окремі атрибути державності (конституцію, власне законодавство, систему органів державної влади, громадянство тощо), що дає підстави визначати їх статус як державоподіб-них утворень (наприклад, суб'єкти федерації, політичні автономії). Самоврядними є такі територіальні одиниці, що слугують просторовою (територіальною) основою місцевого (регіонального) самоврядування, аадміністративно-територіальними - одиниці, що штучно створені центральною владою з метою визначення просторових меж для діяльності місцевих органів державної влади¹.

З практики державного будівництва як України, так й інших держав відомо, що становлення організаційної будови державної території відбувалося двома способами - 1) шляхом районування -поділом території на адміністративно-територіальні одиниці, в межах яких здійснюється управління через представників центральної влади (централізоване управління); 2) шляхомприєднання (анексії) інших держав, внаслідок чого в складі території держави виникли територіальні одиниці, що зберігають деякі атрибути державності. Ці процеси з часом трансформуються, зокрема адміністративно-територіальні одиниці поступово починають набувати характеру політико-територіальних чи самоврядних, що пов'язано з децентралізацією управління, або ж, навпаки, політико-тери-торіальні одиниці втрачають самостійний статус і перетворюються на звичайні адміністративно-територіальні, що завжди відбувається за встановлення централізованих моделей управління. На територіальний поділ держави також впливають географічні, національні, економічні, історичні, культурні та інші чинники.

Водночас територіальний устрій держави не можна зводити до її територіального (адміністративно-територіального) поділу, ці поняття співвідносяться як загальне і часткове, останній становить лише географічну основу територіального устрою².

У становленні територіального устрою держави чільного значення набувають питання статусу територіальних одиниць -вони можуть слугувати територіальною основою для здійснення місцевого (регіонального) управління, і в цьому випадку їхня

¹ В юридичній літературі самоврядні територіальні одиниці інколи відносять також до адміністративно-територіальних (див., наприклад, Конституційне право України / За ред. професора В. Ф. Погорілка. - К.: Наук, думка, 1999.-С. 610).

* Див.: Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран.-Т. 1-2.-С. 654.

сукупність визначає адміністративно-територіальний поділ країни, або ж територіальною основою для самостійного здійснення публічної влади - місцевого (регіонального) самоврядування чи територіальної автономії, і в цьому випадку доцільно говорити прополітико-територіальний поділ країни або прополітико-терито-ріальну організацію влади.

Сучасна демократична держава незалежно від того, яка форма державного устрою в ній існує - унітарна, федеративна чи регіональна, обов'язково характеризується певною самостійністю її територіальних одиниць, децентралізацією управління по вертикалі, що знаходить свій вияв у розвитку місцевого самоврядування, територіальної автономії, деконцентрації виконавчої влади. Відповідно, за своїм статусом територіальні одиниці демократичної держави мають в більшій мірі самоврядний (автономний), ніж адміністративний характер, вони виступають просторовою (територіальною) основою для здійснення місцевого (регіонального) самоврядування та територіальної автономії.

Водночас Конституція України (ст. 133) для характеристики територіального поділу України вживає термін «адміністративно-територіальний устрій». На думку автора, це відображає реальний статус територіальних одиниць України, переважна більшість яких має характер саме адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких здійснюється централізоване пряме державне управління через місцеві державні адміністрації.

* * *

Згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Ці територіальні одиниці розрізняються за трьома підставами:

1) за географічними ознаками вони поділяються нарегіони1

1 Регіон - частина території держави (будь-яке територіальне утворення всередині країни), що характеризується комплексом притаманних їй ознак (фізико-географічних, соціально-економічних, етнографічних, ресурсних, соціально-історичних тощо). Регіонами можуть бути як офіційні адміністративно-територіальні одиниці, так і неофіційні територіальні одиниці - вільні ареали, наприклад, вільні економічні зони, зони стихійного чи екологічного лиха, басейни корисних копалин тощо. Відповідно виділяють регіони: адміністративний (політичний), соціально-економічний, географічний тощо. Терміном «регіон адміністративний» позначають вищу адміністративно-територіальну одиницю держави (область, Автономна Республіка Крим,місто-регіон), для жителів якої характерною є наявність спільних політичних, економічних і соціальних інтересів, з метою представлення та задоволення яких створюються органи регіонального управління чи регіонального самоврядування;

363

(АРК, області, райони, міста-регіони Київ і Севастополь) та населені пункти¹(міста, селища, села);

2)за своїм' статусом - на: адміністративно-територіальні одиниці (області, райони), самоврядні територіальні одиниці (міста, селища, села). Крім того, АРК має особливий статус територіальної автономії, а райони в містах характеризуються ознаками як адміністративно-територіальних, так і самоврядних одиниць);

3)за місцем у системі адміністративно-територіального устрою України - на територіальні одиниці первинного рівня (міста без районного поділу, райони у містах, селища, села), середнього рівня (райони, міста з районним поділом) і вищого рівня (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь).

На момент проголошення незалежності Україна вже мала сформований територіальний устрій, який зазнав за останні десять років дуже мало змін. Територіальний устрій України і, зокрема, її адміністративно-територіальний устрій, формувався протягом майже тисячі років.

Київська Русь, від якої беруть початок державотворчі процеси на українських землях, вже мала свій адміністративно-територіальний поділ. Так, в ХІ-ХІІ ст. формувалися вищі територіальні одиниці Київської Русі - землі-княжіння, які згодом почали роздроблюватися наудільні князівства абоволості («волость» -синонім староукраїнського «власть», тобто влада²). Найнижчим щаблем в ієрархії адміністративно-територіального поділу Київської Русі виступалаверв, що відповідала пізнішому«громада» (кілька вервей складали волость).

Сама верв територіально складалася з декількох поселень вільних селян-спільнотників (весей) з усіма землями, що їм належали, та приватновласницьких поселень(сіл), а центром верви було найбільше сільське поселення -погост.

' Під населеним пунктом розуміють частину комплексно заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої суспільної діяль- . ності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована в порядку, передбаченому законом (див.: Конституційне право України / За ред. професора В. Ф. Погорілка.- С. 611).

² Адміністративно-територіальний устрій України: Історія та сучасність / За заг. ред. В. Г. Яцуби, Державного секретаря Кабінету Міністрів України.- К.: Секретаріат Кабінету Міністрів України.- 2002.- С. 8.

Отже, можна говорити про триланкову систему адміністративно-територіального устрою Київської Русі: земля-княжіння, волость,

верв.

Після падіння Київської держави на українських землях запроваджувався адміністративно-територіальний поділ інших держав.

На Галичині та Західному Поділлі, що потрапили під владу Польщі, князівства ліквідувалися і створювалися воєводства: Руське (1434 p.), Подільське 1434 р.) та Белзьке (1462 p.). Воєводства, своєю чергою, складалися із земель і повітів.

Литовська колонізація Волині, Київщини, Чернігівщини, Переяславщини, Поділля та інших українських земель не супроводжувалась зламом тодішнього руського адміністративно-територіального поділу. Удільні князівства були збережені, проте на їх чолі стала литовська адміністрація. Так тривало до кінця XV ст., коли було скасовано удільний устрій українських земель та утворено Київське, Волинське та Брацлавське воєводства.

Після об'єднання Польщі та Литви.у конфедеративну державу, який завершився укладенням Люблінської унії 1569 p., на українських землях, що увійшли до утвореної Речі Посполитої, було запроваджено польський адміністративно-територіальний поділ.

У Закарпатті, яке перебувало під владою Угорщини, діяв угорський адміністративно-територіальний поділ на комітати (жупи), домінії та сільські громади. На Буковині, що потрапила під владу Молдавського князівства, а згодом під протекторат Туреччини, на початку XVI ст. було запроваджено турецький військово-адміністративний поділ. У Криму і на значних територіях Північного Причорномор'я, які потрапили під владу кримськотатарської держави, було введено адміністративно-територіальний поділ на основі бейліків, родових кримськотатарських князівств.

Поява наприкінці XV - на початку XVI ст. на південному сході України вільного козацтва супроводжувалася народженням унікального в історії Європи військово-адміністративного територіального устрою. Зокрема, Запорізька Січ поділялася на курені, які були особливими військово-територіальними одиницями на чолі з курінними отаманами, обраними загальними курінними зборами. Військово-адміністративний центр Запорізької Січі не мав постійного місця і міняв своє розташування залежно від ситуації.

Подальшого розвитку військово-адміністративний територіальний устрій України набув після Національно-визвольної війни українського народу під проводом Б. Хмельницького. На території Гетьманської України (військово-державного утворення, очолюва-

365

ного Б. Хмельницьким) було ліквідовано польський поділ на воєводства і повіти. Натомість вищою територіальною одиницею став полк, який поділяв насотні. Кількість полків, на яких було поділено утворену державу, у різний час становила від 16 до 22.

Після укладення Андрусівського (1667 р.) та «Вічного» (1686 р.) миру територію Гетьманської України фактично було поділено між Московською державою та Польщею. На тих землях, що відійшли до Польщі, було відновлено польський воєводсько-повітовий устрій (з 1714 p.).

На землях, що відійшли до Московської держави, реформи адміністративно-територіального устрою почали з 1708 p., коли Петро І запровадив поділ Росії на 8 губерній, 2 з яких (Київська та Азовська) частково охоплювали й українські землі. Остаточно пол-ково-сотенний устрій українських земель у складі Російської імперії було скасовано 1782 р.

Після ліквідації Польської держави на українських землях запроваджувався адміністративно-територіальний поділ Російської, Австрійської (згодом - Австро-Угорської монархії) імперій, які в черговий раз розділили Україну. Так, наприкінці XIX - на початку XX ст. корінні українські землі поділялися на 9 губерній, які, своєю чергою, складалися з повітів і волостей. Галичина ввійшла до коронного краю - Королівства Галичини і Лодомерії; її було поділено на округи і дистрикти (відповідно 17 і 176 у 1867 p.), з 1867 р. вона дістала статус провінції та була поділена на 74 повіти, а Буковина в 1849 р. отримала адміністративну автономію (коронний край, з 1867 p.- статус провінції) та була поділена на 8 повітів.

Розпад Російської імперії та Австро-Угорської монархії у 1917— 1918 pp. привів до нових змін в адміністративно-територіальному поділі українських земель. Так, згідно з прийнятим 6 березня 1918 р. Законом про поділ України на землі її територію було поділено на 32 землі, визначено їхні межі, адміністративні центри, назви. Цей поділ фактично не було запроваджено, оскільки 29 квітня 1918 р. влада перейшла до рук гетьмана П. Скоропадського, який повернув старий губернсько-повітовий устрій.

Після захоплення влади в Україні більшовиками її адміністративно-територіальний устрій було докорінно змінено з урахуванням потреб становлення і функціонування командно-адміністративної системи управління.

У першу чергу реформи стосувалися низової ланки системи адміністративно-територіального устрою. Так, уже 1919 р. розпо-

чалось утворення сільських рад, чисельність яких 1920 р. досягла

майже 15 000.

Наприкінці 1922 р. ВУЦВК прийняв постанову щодо принципів нового адміністративно-територіального поділу Української СРР, а 12 квітня 1923 р. скасував повіти і волості, запровадивши чотирьохланкову систему адміністративно-територіального устрою: губернія - округа - район - сільрада. 19 лютого ВУЦВК постановив рішення про ліквідацію губерній і перехід до трилан-кової систему адміністративно-територіального устрою: округа -район - сільрада, яка проіснувала до 15 вересня 1930 p., коли було ліквідовано округи і, отже, встановлювалася дволанкова система адміністративно-територіального устрою: район - сільрада.

Існуюча сьогодні триланкова система адміністративно-територіального устрою почала формуватися з 1932 p., коли сесія ВУЦВК постановила утворити на території Української СРР 5 областей.

На західних українських землях, які після 1920 р. в черговий раз потрапили до складу Польщі, було знову запроваджено старий польський територіальний устрій. Підкарпатська Русь у складі Че-хо-Словаччини отримала новий автономний статус і новий територіальний устрій. Румунський поділ був запроваджений на українських землях Бессарабії та Північної Буковини, захоплених цією

державою.

На момент проголошення незалежності України в 1991 р. до складу України входили Кримська АРСР, 24 області, 2 міста республіканського підпорядкування (Київ і Севастополь), 605 районів (із них 485 сільських), 435 міст (із яких 151 - місто обласного підпорядкування), більше 9,5 тисяч сільських і понад 800 селищних рад, близько 29 тис. сіл та близько 1360 селищ міського типу.

За станом на 31 травня 2004 р. систему адміністративно-територіального устрою України становили:

-     Автономна Республіка Крим;

-     24 області;

-    490 сільських районів;

-     118 районів в містах;

-    2 міста загальнодержавного значення;

-    456 міст, із них міст загальнодержавного значення (зі спеціальним статусом) - 2, міст обласного значення (республіканського в Автономній Республіці Крим) - 176, районного значення -

278);

-     885 селищ міського типу;

-     28 592 села.

367

***

Конституція України не лише визначила систему адміністративно-територіального устрою України (ст. 133), в ній також закріплено засади територіального устрою України:

-    єдність і цілісність державної території;

-    поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади;

-    збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій (ст. 132).

Водночас у літературі слушно зазначається, що ряд положень територіального устрою України не отримав чіткого визначення в Конституції України¹. Зокрема:

1.Залишилася невизначеність щодо питань установлення і зміни меж АРК, областей і районів у містах, утворення і ліквідації районів у містах, їх найменування і перейменування.

2.До системи адміністративно-територіального устрою України не було долучено селищ міського типу (до 1925 p.- містечка), яких на Україні за станом на 31 травня 2004 р. нараховувалося 885.

3.Не вирішено питання щодо об'єднання в одну громаду жителів населених пунктів різних категорій (згідно зі ст. 140 Конституції України це право надано лише жителям сіл).

4.Не вирішено питання щодо статусу адміністративно-територіальних одиниць (населених пунктів), що перебувають під юрисдикцією органів інших адміністративно-територіальних одиниць (населених пунктів).

Проблема вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою України ускладнюється також і тим, що до сьогодні ще немає Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій України», якого необхідно прийняти відповідно до п. 13 ст. 92 Конституції України. Отож, дотепер немає законодавчої основи для вирішення питань адміністративно-територіального устрою України.

Конституція України обмежується лише закріпленням права Верховної Ради України утворювати і ліквідовувати райони, встановлювати і змінювати межі районів і міст, зараховувати населені

Адміністративно-територіальний устрій України: Історія та сучасність / За заг. ред. В. Г. Яцуби, Державного секретаря Кабінету Міністрів України.-С. 58.

пункти до категорії міст, а також вирішувати питання про найменування і перейменування населених пунктів і районів (п. 29 ст. 85). Окремі повноваження щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою мають й інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Наприклад, Кабінет Міністрів України вносить до Верховної Ради України подання про утворення, ліквідацію та найменування районів; надання населеним пунктам статусу гірських; створення Національної ради з найменування географічних об'єктів, затвердження положення про неї.

Верховна Рада АРК, обласні ради:

1)вносять до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо утворення, ліквідації та найменування новоутворених районів;

2)порушують перед Верховною Радою України питання щодо встановлення і зміни меж АРК та області, перенесення адміністративних центрів районів, перейменування районів тощо;

3)приймають рішення щодо зарахування населених пунктів до категорії селищ міського типу, сіл, селищ, встановлення тазміни їхніх меж, реєстрації сільських (сільських рад) і міських (міських рад) округів, взяття на облік і зняття з обліку населеного пункту;

4)   ведуть Державний реєстр адміністративно-територіальних одиниць, видають Державний акт установлення і зміни меж селища міського типу, селища, села, сільської ради.