Представительство интересов в государственном управлении

Требования и ожидания общества, его отдельных слоев, групп выражают различные институты гражданского общества, важнейшим из которых является представительство интересов, которые предопределяют воздействие социальной среды на механизм государственного управления.

Представительство интересов в государственном управлении является механизмом, позволяющим государству учитывать и согласовывать не совпадающие, а иногда противоположные интересы, цели различных групп населения, проводить на практике политику улаживания конфликтов и достижения стабилизации общества.

В зависимости от масштабности, можно выделить следующие виды социальных интересов: общественные; государственные; местные; национальные; религиозные; профессиональные; корпоративные; частные.

В систему представительства интересов входят институты прямой и представительной демократии: выборы, референдумы, общественное мнение, политические партии, организованные группы. Основными объектами их воздействия являются органы государственной власти. Воздействуя на процесс выработки и принятия решения, субъекты представительства интересов обеспечивают более тесную связь между обществом и государством.

Система представительства интересов выполняет следующие функции:

• посредничество между государством и гражданами;

• коррекция государственных решений, причем как на этапе их подготовки, так и при необходимости – на стадии их принятия.

Система представительства интересов включает политическое представительство и функциональное (прямое) представительство. Оба вида носят общественный характер и направлены на принятие наиболее значимых государственных решений.

Политическое представительствопредставляет собой прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти через избирательный процесс, в котором ведущую роль играют политические партии. Представительство – это публичная государственная власть, институциональная форма осуществления народной воли, проводниками которой выступают депутаты.

Функциональное представительствоявляется органической частью системы государственного управления. Без такого представительства и взаимодействия с государственными органами нормальное функционирование общественного организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные системы функционального представительства, но практически у всех есть общие черты и особенности, что предполагает наличие специальных институтов и учреждений, в рамках которых осуществляется «диалог» представителей организованных групп интересов и государства. Основными формализованными структурами функционального представительства являются партии, группы интересов, группы давления.

Группы интересов– это по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и отстаивания своих интересов в отношениях с государством, а также другими политическими институтами. Они являются одним из каналов активности граждан и представляют собой устойчивые организации разной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные. В отличие от партий, они не претендуют на политическую и административную власть.

Различные группы интересов владеют широким набором ресурсов для воздействия на власть: экономическими, финансовыми, информационными и т.д. Те группы интересов, которые имеют возможность поддерживать постоянные связи с правительством, чаще всего становятся органичной частью механизма управления обществом.

Группы давления– это заинтересованные группы, не стремящиеся к овладению властью и ограничивающиеся давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. К ним можно отнести, например, бастующих рабочих. Группы давления чаще всего не имеют прямых и регулярных, юридически установленных каналов взаимодействия с органами власти. Они оказывают косвенное влияние посредством механизма экономических, финансовых, персональных связей.

Группы интересов выполняют следующие функции:

• артикуляции интересов.Это означает преобразование потребностей отдельных личностей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму диалога с государственными органами. Например, профсоюзы выдвигают требование перед правительством о повышении заработной платы, увеличении продолжительности отпуска и т.д.;

• агрегации интересов.Это процесс согласования множества частных требований, выстраивание их иерархии и определение наиболее значимых коллективных целей;

• интеграции интересовразличных групп, разъяснение рядовым членам смысл предполагаемых действий.

Одной из форм деятельности организованных групп является лоббизм (от англ.lobby– кулуары). Лоббистские организации первоначально возникли в США, где в 1946 г. был принят закон о его регулировании. Позднее они стали появляться и в других странах. В настоящее время институт лоббизма, как средство влияния различных заинтересованных групп на органы государственной власти и управления, стал распространенным явлением и немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и бизнесом. В Вашингтоне, например, число лоббистов превышает количество депутатов обеих палат парламента. Учитывая этот факт, некоторые американские ученые называют институт лоббизма «третьей палатой» Конгресса США.

Лоббирование–это процесс деятельности представителей групп интересов в органах законодательной и исполнительной власти.Она имеет форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро. Их задача – добиться в принимаемых нормативных документах отражения или закрепления своих частных интересов. Лоббисты являются, как правило, профессионалами. Это эксперты, консультанты, часто из числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с общественностью, политологов и т.д. Спектр лоббистской деятельности достаточно широк: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в парламенте; участие в разработке законопроектов; информирование парламента о последствиях принятия того или иного закона; неформальные контакты; пропагандистские кампании; финансирование избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей и другие.

Выделяются две основные модели лоббизма:

• англосаксонская(США, Канада), предполагающая обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение допустимых рамок их деятельности;

• континентальная(Франция, Италия), при которой лоббистские организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах.

Лоббизм, являясь частью функционального представительства, несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для государственных органов, и для тех, кого затрагивают решения государства. Представляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер, он создает более надежную базу для принятия решений государственными органами и способствует восприятию этих решений теми, кого они непосредственно касаются.

К негативным сторонам лоббизма следует отнести склонность многих его участников к удовлетворению их корыстных устремлений, создания благоприятной среды для возможной коррупции и злоупотреблений. Однако вместе с расширением практики лоббизма, растет и арсенал средств, способных ограничить такого рода действия. К ним относятся: жесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к профессиональной этике государственных служащих и членов представительных учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования.

В Беларуси лоббистская деятельность пока не легализована, хотя и признается де-факто. Так, функции лоббирования часто выполняют Конфедерация промышленников Республики Беларусь, союзы предпринимателей, а также частные лица. Несмотря на то, что Конституция Республики Беларусь позволяет им вступать в контакты с властными структурами, доводить до их сведения информационные и аналитические материалы, вносить соответствующие предложения, тем не менее, следует признать, что необходимо правовое регулирование лоббизма. Это позволило бы существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших решений государства.

Эффективному функционированию системы государственного управления во многом содействует потенциал трипартизма, который можно охарактеризовать какмеханизм, создаваемый для достижениясогласияпо широкому кругу проблем, в том числе и социальной политике,между представителями рабочих, работодателей и правительства. Организации рабочих и предпринимателей, необходимые для трехсторонних переговоров, формируются и успешно работают, в первую очередь, в тех странах, которые имеют значительную промышленную базу, высокую степень урбанизации. В Москве такие организации уже на протяжении нескольких последних лет работают на законодательной основе.

Экономическая структура Беларуси, размеры её территории, географическое распределение населения вполне благоприятны для развития трипартизма. Успешному его функционированию содействует демократический плюрализм.

Для утверждения социального партнерства между рабочими, работодателями (независимо от формы собственности) и государством требуются следующие условия:

• наличие сильных профсоюзов;

• осознание работодателями бесперспективности конфронтации с профсоюзами, необходимости социального мира для эффективного развития производства;

• осуществление государством организационно-правовых и политических мер по созданию механизма регулирования социально-экономических интересов всех сторон трудовых отношений;

• наличие широкого спектра институтов, механизмов и процедур социального диалога, а также норм поведения, признаваемых сторонами трудовых отношений;

• выработка системы санкций за нарушение принятых обязательств;

• донесение информации до органов, принимающих решения.

Степень участия организованных групп в государственных решениях зависит от множества факторов. Одним из решающих факторов являютсяфинансовые возможности группы. Дело в том, что попытка влияния на государственные структуры связана с расходами на оплату специалистов по лоббированию.

Следующий фактор – умение преодолевать узкогрупповые интересы, находить общий стержень, позволяющий создать коалицию, которая расширяет поле деятельности, и, как следствие, помогает достичь более широкой поддержки у населения. Немаловажным фактором являетсяавторитет группы у государственных органов.

Для оказания влияния на парламент и правительство, организованные группы используют разнообразные методы:

• подачу письменных предложений, касающихся конкретных решений;

• участие в открытых обсуждениях законопроектов;

• участие в консультативных комиссиях;

• создание коалиций с другими фирмами и организациями;

• финансирование подготовки законопроектов, правительственных решений и их экспертизу;

• неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования проекта решения;

• обращение в судебные органы;

• организация публичных акций (митинги, пикеты, сбор подписей и т.д.).

Иногда применяются и противоправные формы: подкуп чиновничества, шантаж и другие.

В системе взаимодействия важна позиция органов государственной власти, их отношение к запросам общества. Управленческое решение, принятое с учетом интереса гражданского общества, как правило, является более рациональным и оптимальным. При этом важно, чтобы влияние групп интересов носило «прозрачный» характер, ибо в противном случае может нарушиться баланс власти: от государственных органов она перейдет к олигархическим структурам. В данном случае политика будет определяться узкой группой, которая постарается обеспечить себе особые привилегии, что приведет к подрыву рыночной конкуренции, социального согласия.

Значительную роль во взаимодействии государства и общества играют отделы по связям с общественностью, создаваемые в структурах управления. Например, в состав Администрации Президента Республики Беларусь входит пресс-служба, управление по работе с обращениями граждан. Задача этих подразделений – не только информирование общественности, не только сбор информации и анализ социально-экономической и политической ситуации, но и контроль за результатами управленческих решений, налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов государственного управления с обществом, с его организованными группами интересов в процессе подготовки решений, разработки программ общественного развития.