21. Объединения парламентариев

Чаще всего такие объединения создаются и действуют на политической базе общей партийной принадлежности. Они именуются обычно фракциями (Германия), парламентскими партиями (Великобритания), парламентскими группами (Испания), депутатскими клубами (Польша). Иногда они представляют собой блок двух или более политических объединений, а нередко к ним примыкают и независимые (беспартийные) парламентарии. Эти объединения все чаще институционализируются в законах и регламентах, даже конституционализируются, и приобретают определенные права на представительство в руководящих органах и комитетах (комиссиях) палат, в их делегациях, на обязательное получение слова в дебатах и т. д.

Обычно политические объединения парламентариев создаются в обеих палатах двухпалатных парламентов, реже – только в нижней.

Парламентарии, желающие образовать партийную фракцию, составляют ее список, выбирают председателя или сопредседателей и сообщают все это председателю палаты. Ныне регламенты часто устанавливают нижний порог численности фракции, чтобы не дробить палату на слишком мелкие группы и не поощрять амбиции маловлиятельных лидеров, могущие затруднить нормальный ход работы в палате. Например, во французском Национальном собрании фракция может получить свой статус при наличии в ее составе не менее 20 депутатов, в Италии в Палате депутатов установлен такой же нижний предел, а в Сенате – 10 сенаторов.

Фракции, не представленные в правительстве, считаются парламентской оппозицией. Если же фракция, не входя в правительство, заявляет о своей поддержке его или оказывает такую поддержку на деле, то, разумеется, оппозиционной не считается. В Великобритании термин «оппозиция» понимается более узко. П. Бромхед пишет: «Оппозиция – это партия, которая надеется победить на следующих всеобщих выборах...»*. Из всех неправительственных фракций это самая крупная. В условиях существующей в Великобритании двухпартийной системы оппозицией может быть реально только консервативная или лейбористская партия, если в данный момент не является правительственной партией. Акт о министрах Короны 1937 года именует такую фракцию оппозицией его (ее) величества и предусматривает выплату ее лидеру ежегодного жалованья. Эта фракция создает «теневой кабинет», состоящий из депутатов, которые считаются теневыми аналогами действующих членов Кабинета; «теневой кабинет» находится в курсе правительственных дел и готов в любое время сменить Кабинет действующий.

* Бромхед П. Указ. соч. С. 144.

Роль фракций исключительно велика: без них и помимо них парламентарий зачастую не может реализовать свои наиболее существенные права, включая прежде всего право законодательной инициативы. Время на выступления в прениях при обсуждении законопроектов на пленарных заседаниях палат для каждой фракции нередко определяется в зависимости от ее численности. Депутаты, не входящие во фракции, обычно не получают представительства в руководящих органах палат, получают слово в прениях лишь после выступлений представителей фракций и т. д.

Фракция формирует свои руководящие органы. Обычно лидер фракции – это одновременно и лидер партии, хотя иногда эти функции возлагаются на разных парламентариев. Лидер определяет политику фракции и партии, обеспечивает единство фракции, предлагает кандидатуры в органы палаты, поддерживает связь с главой государства, правительством, различными должностными лицами. Фракция избирает обычно также заместителя лидера, политический комитет или бюро и т.п.

В Великобритании, США, Индии и ряде других стран, воспринявших англосаксонскую или американскую правовую систему, фракции избирают или их лидеры назначают специальных организаторов – кнутов (whips), которые обеспечивают строгую дисциплину парламентариев, принадлежащих к фракции. «Кнуты» следят за поведением депутатов, за своевременной явкой на заседания палаты, особенно на те, на которых предстоит голосование, инструктируют по сложным процедурным вопросам, разъясняют позицию, которую члены фракции должны поддерживать при обсуждении и голосовании конкретного вопроса. В Великобритании фракция правительственной партии имеет главного «кнута», его заместителей и младших «кнутов», которые являются министрами и получают жалованье из казны. Казна же оплачивает и троих из «кнутов» оппозиции. Правительственные и оппозиционные «кнуты» подчас сотрудничают: если депутат какой-либо из этих фракций не может присутствовать на заседании палаты, на котором должно быть голосование, то по договоренности между «кнутами» будет отсутствовать и депутат из другой фракции, чтобы соотношение между ними не нарушалось*.

* См.: Крылова Н.С. Указ. соч. С. 80.

В палатах многих парламентов создаются специальные органы, объединяющие лидеров фракций, для решения или подготовки решения общих дел палаты. В Германском бундестаге – это совет старейшин, в шведском Риксдаге – конференция при тальмане (она, впрочем, включает самого тальмана, вице-тальманов, представителей партийных групп партий, получивших на выборах не менее 4 % голосов, председателей комиссий и вице-председателя административного управления Риксдага), в палатах испанских Генеральных кортесов – хунта представителей, включающая председателя палаты в качестве главы хунты, и т. п.

Объединения парламентариев могут создаваться и на неполитической основе. В ряде парламентов, чаще в верхних палатах, создаются территориальные парламентские группы. Они координируют деятельность представителей регионов в интересах лучшего удовлетворения региональных интересов.

В парламентах, входящих в Межпарламентский союз, обычно создаются группы парламентариев, поддерживающих связь с этой международной общественной организацией. Создаются также парламентские группы для поддержания двусторонних связей с парламентами других стран.

В качестве примера регламентарного регулирования статуса объединений парламентариев приведем положения гл. II ч. II Регламента Сената Испании «О парламентских группах и о территориальных группах».

Согласно этому регламенту каждая парламентская группа состоит не менее чем из 10 сенаторов, причем ни один сенатор не вправе входить более чем в одну парламентскую группу. Если затем группа сократится до менее чем 6 членов, она распускается до конца сессии. Сенаторы, баллотировавшиеся на выборах в составе одной и той же партии, федерации, коалиции или группировки, не могут образовывать более одной парламентской группы. Название группы должно соответствовать тому, под которым ее члены баллотировались на выборах. Понятно, что это положение очень важно для ориентации избирателей. Парламентские группы полностью автономны в отношении своей внутренней организации и могут пользоваться для своих собраний помещениями Дворца Сената, которые им выделяет его президиум.

В течение пяти рабочих дней после конституирования Сената в его президиум представляется поименный список членов каждой парламентской группы с их подписями, указанием ее названия, фамилии сенатора, который будет ее представителем (т.е. лидером), и фамилий возможных его заместителей. В отношении сенаторов, избранных законодательными собраниями или высшими коллегиальными органами автономных сообществ (это территориальные единицы высшего уровня), пятидневный срок исчисляется с даты представления соответствующих удостоверений об избрании. Сенатор может вступить в группу с согласия ее представителя, направив соответствующее заявление в президиум палаты. Сенаторы, не вошедшие в парламентские группы, образуют смешанную группу, которая пользуется в палате теми же правами, что и прочие группы. Председатель палаты созывает эту группу, чтобы она определила своего представителя.

В случае, если в течение легислатуры (срока полномочий) палаты численность групп изменяется, их представительство в комиссиях палаты приводится в соответствие с этими изменениями.

В рамках парламентских групп, состоящих из сенаторов, которые избраны на территории или законодательными собраниями либо высшими коллегиальными органами двух или более автономных сообществ, могут образовываться территориальные группы. Сенатор может входить не более чем в одну территориальную группу. Территориальная группа состоит не менее чем из трех сенаторов, избранных в одном автономном сообществе. В заседаниях совета представителей палаты могут участвовать до двух представителей территориальных групп, назначенных представителем соответствующей парламентской группы, а если обсуждается вопрос, затрагивающий автономное сообщество, то в его обсуждении должны принять участие все территориальные группы от этого автономного сообщества. Представителям территориальных групп обеспечивается определенная возможность выступать и на пленарных заседаниях палаты, когда обсуждается вопрос, затрагивающий соответствующее автономное сообщество. Территориальные группы образуются в том же порядке, что и парламентские группы, только оформление происходит через посредство соответствующих парламентских групп.

Сенат предоставляет парламентским группам субвенции (денежные средства с целевым назначением) в размере, зависящем от численности соответствующей группы, а также дополнение к ним, одинаковое для всех групп.

Совет представителей парламентских групп заслушивается в случаях, когда нужно установить: а) даты начала и окончания сессий; б) повестку дня сессий; в) критерии, способствующие упорядочению прений и выполнению задач Сената; г) толковательные или дополнительные правила, которые должен издать президиум.

Регламент Конгресса депутатов территориальных групп не предусматривает, что и понятно: ведь Сенат, как отмечалось, – палата именно территориального представительства (ч. 1 ст. 69 Конституции).

Во Всекитайском собрании народных представителей депутаты объединены только по делегациям от избирательных единиц – автономных областей, провинций, городов центрального подчинения, вооруженных сил.

22.

ПОСЛЕВОЕННЫЕ КОНСТИТУЦИИ РАЗВИТЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В послевоенный период были приняты или существенно изменены конституции многих стран Америки (Бразилия, Боливия, Гондурас, Доминиканская Республика, Сальвадор, Канада), Европы (Италия, Франция, ФРГ, Дания, Греция, Испания, Португалия), Азии (Япония, Турция, Ю. Корея, ЮАР, Филиппины). Каждая из ныне действующих конституций обладает специфическими индивидуальными чертами. В них нашли отражение социальные, национальные, политические, исторические, религиозные и иные особенности соответствующих стран. В то же время действующим ныне конституциям присущи некоторые общие, совпадающие черты. 1. Все конституции в той либо иной форме провозглашают лозунг народного суверенитета. В ст. 1 Конституции Итальянской республики сказано: «Италия – демократическая республика, основывающаяся на труде. Суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах Конституции». В статье 1 Конституции Испании 1978 года сказано: «1. Испания – социальное, правовое и демократическое государство. 2. Национальный суверенитет принадлежит испанскому народу, от которого исходят полномочия государства». 2. Все конституции в той либо иной форме закрепляют институты частной собственности. 3. В конституциях обычно воспроизводятся и закрепляются основные принципы теории разделения властей. В некоторых конституциях (итальянская, французская, западногерманская) концепция разделения властей не выражена семантически точно, она как бы подразумевается, из нее исходят. В других (датская, японская) принципы разделения властей четко сформулированы в соответствующих статьях. Так в японской конституции содержатся такие предписания по этому предмету: «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства» (ст. 41); «Исполнительная власть осуществляется Кабинетом» (ст. 65); «Вся полнота судебной власти принадлежит Верховному суду.» (ст. 76). В датской конституции концепция властей сформулирована в одной статье: «Законодательная власть принадлежит Королю и Фолькетингу совместно. Исполнительная власть принадлежит Королю, судебная власть – судам» (Глава 1, §3). 4. Все конституции устанавливают и закрепляют форму правления соответствующего государства – республику или монархию. Конституционные предписания по этому вопросу могут быть различными, но они всегда имеются в тексте основного закона. Так, в конституции Нидерландов говорится о «территории Королевства Нидерландов» (Глава 1, ст. 1). Форма правления Японии не определена в тексте основного закона, но поскольку главой государства является наследственный император, власть которого ограничена в сфере законодательной и исполнительной, естественно предположить, что Япония – парламентарная монархия. Аналогичное положение о форме правления содержится в Конституции Швеции 1974 года: «В государстве главой государства является Король». В Конституции Испании 1978 года о форме правления сказано прямо: «Политической формой испанского государства является парламентарная монархия».

5. Конституции устанавливают и закрепляют форму государственного устройства – унитаризм или федерацию, хотя в самом тексте основного закона могут отсутствовать прямые предписания об этом (Франция, Япония). В этом случае как бы предполагается, что само умолчание о форме государственного устройства является констатацией унитаризма как наиболее распространенного способа национально-политической организации территории страны. Но и в федеративных государствах далеко не всегда встречается сам термин «федерация» или его производные. В ряде случаев конституция пользуется синонимами. Конституции Канады и Швейцарии говорят также о Союзе, но в официальных документах и публикациях они иногда именуются конфедерациями. Прямое упоминание о федерации содержится в конституциях ФРГ, Аргентины, Бразилии, Венесуэлы, Мексики. 6. Все конституции в той либо иной форме провозглашают и устанавливают демократические свободы граждан и подданных. Обычно в самом тексте основного закона содержится соответствующая глава или раздел. В новейших конституциях, особенно латиноамериканских, правовое положение человека и гражданина с точки зрения технико-юридической разработано весьма обстоятельно, со множеством деталей. В то же время имеется ряд конституций, в основном тексте которых отсутствуют разделы или даже упоминания о правах и свободах. К их числу относятся конституции США, Франции 1958 года. 7. Все конституции определяют принципы организации системы высших органов государственной власти и порядок деятельности составляющих ее подсистем. В их число входят глава государства, правительство, парламент и в некоторых странах высший орган конституционного надзора. В конституциях устанавливаются также основы регулирования таких важнейших политических процессов, какими являются выборы, референдум и законодательство. Круг вопросов, регулируемых конституциями, различен. Однако с определенной степенью приближения можно вывести общую закономерность, состоящую в том, что старые конституции обычно более суммарны. Конституции эпохи свободной конкуренции были, по меткому выражению Наполеона, «краткими и туманными». Наиболее типичным примером является конституция Соединенных Штатов Америки, содержащая в себе лишь общие принципы организации центральной государственной власти и распределения компетенции между Союзом и штатами. Подобная лапидарность основного закона давала возможность управлять более «свободно», дополняя, видоизменяя и переиначивая конституционные предписания с помощью обычных законов, нормативных актов исполнительной власти, толкований. Именно в ходе такого нормотворчества в США была создана «живая конституция», существеннейшим образом отличающаяся от официального конституционного текста. Конституции, принятые после второй мировой войны, как правило, более конкретны и детальны. В первую очередь, в послевоенных конституциях более конкретно прописываются права и свободы личности. Более четко в послевоенных конституциях получили свое отображение социально-экономические права и свободы. На «ассортимент» прав и свобод здесь также оказала влияние научно-техническая революция.

Например, повсеместное развитие современных средств коммуникации ставит вопрос о подслушивании телефонных разговоров подобно тому, как когда-то была поставлена и решена проблема тайны переписки. Прогресс медицинской науки также «высвечивает» некоторые правовые вопросы. Факт юридического установления момента смерти человека влияет на возможность трасплантации его органов другому человеку; появилась практическая возможность менять свой пол и в связи с этим должно появиться соответствующее право; в настоящее время в зарубежных странах широко обсуждается и не везде одинаково в правовом смысле решается проблема преждевременного прерывания беременности; в послевоенные годы в конституционном законодательстве закрепляется право на жизнь; однако в 80-90-е годы стала широко дискутироваться и проблема добровольного ухода из жизни – право на смерть (эвтаназия). Это право получает законодательное закрепление (например, в США). Многие послевоенные конституции (Франция, Италия и, особенно, Япония) декларируют миролюбивый, временами даже пацифистский внешнеполитический курс. Миролюбивый характер конституций характеризуется еще и тем, что в ряде них основные принципы международного права признаются в качестве основополагающих для проведения политики на международной арене (Португалия, Греция). Круг проблем, связанных с международными отношениями, в послевоенных конституциях расширился и к настоящему времени в большинстве зарубежных конституций регулируются важнейшие проблемы, связанные с международными отношениями. К таковым относятся: 1) принципы внешнеполитической деятельности данного государства; 2) регулирование вопросов, связанных с объявлением войны и заключением мира; 3) соотношение международно-правовых и внутригосударственных норм; 4) рассмотрение полномочий органов государства по заключению и ратификации международных договоров и соглашений; 5) положения, определяющие сотрудничество в области защиты прав человека, – гражданство, права и свободы человека, вопросы экстрадиции и права убежища. В послевоенных конституциях, по сравнению с ранее принятыми, можно отследить изменения, связанные с функционированием различных ветвей власти, системы «сдержек и противовесов». В целом эти изменения можно свести к трем основным моментам: 1) упрочение исполнительной власти, укрепление положения этой власти; 2) эволюция парламентской структуры; 3) развитие института конституционного контроля. В послевоенных конституциях четко сформулирован один из важнейших принципов парламентского режима – принцип ответственности правительства перед парламентом. В конституциях «второго поколения» мы находим подробные положения о порядке формирования правительства, о необходимости получения им доверия со стороны парламента, т. е. в них регламентируются вопросы, которые в актах первого периода практически вообще не затрагивались. Одновременно в этот же период в конституциях появляются нормы, цель которых – обеспечить устойчивость правительства, повысить степень его независимости от парламента. Именно в данный период был введен в научный оборот термин «рационализированный парламентаризм» Данный термин закрепился в зарубежной конституционно-правовой литературе, а соответствующие меры по обеспечению стабильности правительства получили развитие в конституционном материале, особенно после Второй мировой войны.

23.