Структура системы государственного управления

Универсальным свойством систем является их структурированность.

Теоретический анализ структурных элементов системы и ее организации выявляет внутренние качественные характеристики и системные признаки элементов, схемы распределения полномочий и предметов ведения.

Система государственного управления– это сложное образование, состоящее из нескольких подсистем, которые являются самостоятельными, но взаимосвязанными между собой, социальными системами. Это:

• система управляющая (субъект);

• система управляемая (объект);

• коммуникативная система – система взаимодействий между элементами управляющей и управляемой системы: прямые и обратные связи, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и т.д.

Рассмотрим структуру управляющей системы. Если взять вертикальный срез, то ее можно представить в виде двух подсистем:

• подсистемы А,осуществляющей публичное управление обществом и реализующей власть в масштабах государства всеми тремя ветвями власти. Она призвана определять цели, задачи, стратегию развития общества, обеспечивать национальный суверенитет, отстаивать национальные интересы на международной арене;

• подсистемы Б – государственно-административной, выполняющей функции по управлению повседневными делами в конкретных областях общественной жизни. Она призвана осуществлять государственную деятельность по управлению делами государства, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть в лице ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-административного устройства: федеральном (центральном), региональном и местном, т.е. речь идет об исполнительной власти. Отметим особенности исполнительной власти:

• во-первых, она означает право и возможность, принуждать, повелевать, подчинять своей чужую волю;

• во-вторых, она имеет исполнительское предназначение;

• в-третьих, она осуществляется особой системой многочисленных государственных органов.

То есть, исполнительную власть можно рассматривать в трех аспектах: компетенционном, функциональном и структурном, которые тесно взаимосвязаны. В каком бы аспекте она не рассматривалась, все равно предполагается наличие и других частей. Право, возможность принуждать (компетенционный аспект) ничто без соответствующих органов (структурный аспект), которые могут получить реальное воплощение только при осуществлении исполнительской деятельности (функциональный аспект). Все три аспекта в равной мере раскрывают суть исполнительной власти.

На уровне подсистемы «А» исполнительная власть представлена правительством, на уровне подсистемы «Б» – сложной иерархической системой административных органов разных уровней. Это наиболее сложная и многогранная часть государственного аппарата, которая концентрирует в своих руках практически всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного управления.

Органам административной власти присущи следующие признаки:

1.Организующий характер деятельности. Именно административная власть организует исполнение принятых политической властью решений, объединяя, регулируя, координируя и контролируя деятельность граждан. Именно административная власть занимается наведением порядка и поддержанием его как в нормальных, так и экстремальных условиях.

2.Универсальный характер управляющего воздействия. Это означает, что административная власть проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где есть человеческое сообщество.

3.Использование властных полномочий с применением административного ресурса. Управляющее воздействие административной власти заключается в возможности использования легитимного принуждения и опоре на силу государственного аппарата. Т.е. она имеет возможность самостоятельно осуществлять меры принуждения, административно-штрафные и иные санкции.

4.Административная власть осуществляется на конкретной территории, в отношении конкретного контингента граждан с вовлечением реальных ресурсов и использованием инструментов материального стимулирования и мотивации.

5.Иерархия административных органов в порядке их подчиненности снизу доверху, от низшего уровня к высшему, в результате чего каждый орган административной власти занимает определенное место в иерархической пирамиде управления, которое определяется природой «мандата»: кто и как поручает ему осуществлять управляющее воздействие.

Для государственно-административного управления иерархическая структура организации является объективно необходимой формой ее бытия и функционирования.В каждом конкретном государстве она приобретает свою, соответствующуюхарактеру государственного устройства общества, модификацию.

Если рассматривать горизонтальный срез системы государственного управления, то можно выделить:

• институциональную подсистему;

• нормативно-правовую подсистему;

• функционально-структурную подсистему;

• коммуникативную подсистему;

• профессионально-кадровую подсистему;

• профессионально культурную подсистему;

• научно-технологическую подсистему.

Каждый структурный элемент подсистемы также является сложным образованием, имеющим свою структуру, свои задачи и функции.

Важнейший элемент – институциональная подсистема, так как невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив,кто конкретно имеет право и может это делать. Эта сложная, самостоятельная система рассматривается в курсе «Организационная структура государственного управления».

Нормативно- правовая подсистема – это основа функционирования системы государственного управления. Ее предназначение – регулирование организации и порядка деятельности органов государственного управления посредством совокупности правовых законов, правил и норм как на уровне «входа» в систему, так и на уровне «выхода».

Эта система является предметом изучения юридических дисциплин, прежде всего конституционного права и административного права.

Коммуникативная подсистема представляет собой комплекс управленческих отношений, официальных и неофициальных связей субъектов управления между собой по горизонтали и вертикали, а также их взаимодействие с общественными объединениями, гражданами. Иными словами, это система взаимодействий в управлении в статике и динамике.

Функционально-структурная подсистема. Каждый структурный элемент системы имеет свое предназначение, выполняет свои специфические функции. Следует учитывать, что структурные подразделения могут функционировать эффективно лишь при условии их взаимодействия с другими элементами системы и внешней средой.

Управленческие функции органов государственного управления различаются по объекту, содержанию, способу, объему управляющего воздействия. Это позволяет не только очертить функции, но и проанализировать их распределение по горизонтали и вертикали управления, обнаружить и исключить дублирование в различных органах, устранить несоответствие организационно-структурного строения функциям государственного органа.

Анализ функциональной структуры позволяет определить форму государственного устройства, уровень централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.

Профессионально-кадровая подсистема. Качественное, эффективное государственное управление возможно лишь в том случае, если оно осуществляется высококвалифицированными, профессионально подготовленными управленческими кадрами. Специалисты-управленцы должны знать и уметь правильно и своевременно применять нормативно-правовые документы, использовать в своей практической работе достижения науки и техники. Кроме того, следует учитывать, что объектом их управленческой деятельности являются люди со своими потребностями, интересами, физическими и интеллектуальными возможностями, а не средства производства.

Неотъемлемой составляющей профессионально-кадровой подсистемы является профессионально-культурная подсистема. Культуру кадров управления можно определить как совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, политических, социальных, правовых ценностей и норм, исторических традиций и современных достижений науки.

Культура управленческих кадров – это субъективный фактор системы государственного управления, который во многом определяет ее зрелость, качество целостности. От уровня профессиональной культуры во многом зависит способность чиновников адекватно реагировать на изменения в социальной среде и, тем самым, обеспечивать устойчивость системы.

Необходимо также выделить научно-технологическую подсистему, которая включаеттеорию государственного управления. Это – необходимый компонент и одновременно условие достижения системой государственного управления целостности и организованности. В настоящее время, в век конкуренции и международной интеграции невозможно грамотно и эффективно управлять, не имея достаточного уровня образования, без обеспечения научного подхода к организации государственного управления.

Управляемая система (объект) государственного управления – это все компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления. Каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления, в том числе и в управляемой системе.

Объект государственного управленияпредставляет собой сложное структурное образование, включающее:

• важнейшие сферы жизнедеятельности;

• общественные процессы;

• территориальные образования;

• государственные и общественные организации;

• социальные общности;

• производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство, энергетика, транспорт, связь, торговля, лесное хозяйство);

• социальную сферу (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура, спорт, туризм);

• административно-политическую сферу (внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность, защита интересов, охрана прав и свобод граждан, субъектов хозяйствования).

В первую очередь необходимо выделить организованные объекты, ибо если нет организации, то и будет отсутствовать эффект управляющего воздействия. К признакам таких объектов относятся:

• наличие широкой сферы самостоятельности на основе саморегуляции при соблюдении гарантий их прав;

• закрепление функциональной подчиненности социальных объектов вышестоящим органам – т.е. каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления;

• предоставление объектам гарантий возможного участия в решении государственных задач на всех уровнях управления путем внесения вопросов на рассмотрение, обсуждение проектов решений, представительства в разных звеньях управления;

• юридическое закрепление статуса подобных объектов-организаций.

Управляемая система отличается от управляющей системы по ряду признаков. Если для управляющей системы характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то для объекта управления характерны многообразные, многослойные горизонтальные, невластные, диспозитивные связи. Это – отношения, связанные с жизнеобеспечением общества (язык, семья, мораль, рынок, нация и др.), социокультурные и политические отношения, связанные с предпочтениями, ценностными ориентациями, выражающимися в поддержке того или иного общественно-политического института.