Глава V. Правовой статус и структура Банка России § 1. Происхождение центральных (эмиссионных банков) и их сущность

Появление денег и денежной власти исторически совпадает с возникновением государства и права.

По свидетельству историков, а также различных специалистов, занимающихся исследованием происхождения государства и права, первые государства появились в глубокой древности, на Востоке, примерно за V-VII тысяч лет до нашей эры. Они возникли в результате появления частной собственности и деления обществе на так называемые классы, то есть на такие большие группы людей, которые отличаются по их исторически определенному месту в системе общественного производства.

Вместе с частной собственностью появилась и экономическая власть собственников.

С развитием товарного обмена появились деньги и товарно-денежный оборот. Роль денег играл преимущественно однородный и легко делимый товар, имеющий собственную стоимость, чаще всего золото.

С появлением денег стало возможным нанимать на службу какую-то часть людей и противопоставлять их остальному обществу, с тем, чтобы удержать экономическую власть собственников. Возникла особая публичная власть, не совпадающая с самим обществом, - государство. Постепенно сформировался слой чиновников, опирающихся в своей деятельности на принудительную силу - армию, полицию, суды и тюрьмы.

Государство во все времена в той или иной мере регламентировало правовой режим использования денег: способы чеканки монет, сбор податей и т.п. Но сама денежная система развивалась в основном чисто рыночным путем без вмешательства государства. Поэтому денежная власть как таковая была только экономической властью. Государством не создавались органы, которые регулировали бы денежную систему или отвечали за денежную эмиссию.

Первоначально государство ограничивалось созданием общих условий и поддержанием правопорядка. Правовые меры носили преимущественно карательный характер: ответственность за подделку денег, кражу и другие преступления.

Государственная казна формировалась за счет податей. В остальном государство было обычным субъектом денежных отношений.

Вначале, как пишут историки, появились менялы и ростовщики, а затем, начиная с XVI века, и более сложные образования - банки, которые со временем стали выпускать свои деньги (банкноты). Банкноты обменивались на золото и другие драгоценные металлы.

Эмиссионная деятельность частных банков продолжалась довольно долго. В некоторых странах она продолжалась и тогда, когда в банковской системе эта деятельность была монопольно закреплена государством за несколькими или за одним банком. Но к исходу XIX века эта деятельность повсеместно стала монополией только одного банка - центрального банка.

Первые центральные банки появились в конце XVII века. Поначалу их роль не была заметной и сводилась главным образом к кредитованию правительства. Эмиссией денег занимались частные банки. И только в конце XIX - начале XX веков в большинстве стран эмиссия всех банкнот была сосредоточена в центральном эмиссионном банке.

Наиболее показательно происхождение центрального банка и формирование централизованной банковской системы в Англии.

Здесь центральный банк возник раньше, чем в других странах. Как пишет Вера Смит в своей книге "Происхождение центральных банков", Банк Англии был учрежден в 1694 году в результате политического события, которое имело довольно случайный характер:

"Для обеспечения своих финансовых нужд Карл II занимал деньги у лондонских банкиров... Его долг рос быстрыми темпами, и в 1672 году он приказал казначейству приостановить выплаты денег, в том числе в счет собственных займов. Тем самым доверие к королю оказалось подорванным на многие десятилетия, и именно стремление найти замену, таким образом, разрушенному источнику займов вынудило Вильяма III и его правительство обратиться к схеме финансиста по имени Паттерсон, которая предполагала создание института, известного под названием Управляющий И Ко при Банке Англии" *(184).

Безусловно, можно считать, что случайное событие в жизни одного из монархов (дефолт) в конкретной исторической ситуации стало мотивом для создания банка, который постепенно стал центральным.

Но можно на это посмотреть и с другой стороны. На наш взгляд, это событие не случайно. Случаен только дефолт. В цепочке рыночных отношений дефолт - это перерыв постепенности. В этом смысле именно он подтолкнул к тому, чтобы найти какой-то способ компенсации нерыночного поведения монарха.

Нерыночным моментам в организации и развитии центральных банков мы придаем особое значение и в последующем будем к ним неоднократно возвращаться, так как именно в них обнаруживается двойственная сущность любого центрального банка: с одной стороны, центральный банк является представителем банковской системы и, следовательно, должен выражать ее интересы, а с другой стороны, он помогает государству перераспределять финансовые накопления в обществе, включая кошельки населения, в интересах пополнения казны. И поскольку такое пополнение казны через перераспределение денег с помощью велений государства имеет внерыночный характер, то получается, что центральный банк как бы сочетает рыночные и нерыночные моменты в осуществлении своих функций.

Если центральный банк станет полностью рыночной структурой, то в этом случае он не сможет выполнять функцию, в которой так нуждается государство, - функцию перераспределения финансов. Наоборот, если центральный банк станет государственным органом, то тогда его рыночная деятельность станет менее эффективной, а стало быть, уменьшатся финансовые возможности государства.

В своей книге Вера Смит ставит оригинальный вопрос о том, чем была вызвана необходимость централизации банковских систем в различных странах, и какая могла быть альтернатива в развитии банковской системы. В ее работе, которая впервые была издана еще в 1936 году, на материале различных стран рассматриваются причины, вызвавшие необходимость в централизации банковских систем.

"Анализируя обстоятельства, сопутствовавшие возникновению большинства монополий, - пишет автор, - мы обнаруживаем, что самые первые из них были порождены политическими факторами. Создание монополий было тесно связано с чрезвычайными ситуациями, в которых оказывались государственные финансы. Никаких экономических причин в пользу разрешения или запрещения свободного допуска в сферу эмиссионной деятельности в те годы не существовало, да и не могло существовать в принципе. Однако, однажды появившись на свет, монополии не торопились исчезать, они продержались вплоть до, да и после, того момента, когда экономическая целесообразность их существования была, наконец, поставлена под сомнение. Вердикт, вынесенный в результате дискуссий о судьбе эмиссионного бизнеса, оказался в пользу единообразия и монополии, а не конкуренции. После этого превосходство централизованной системы над ее альтернативой превратилось в догму, никогда более не подвергавшуюся обсуждению, а выбор в ее пользу при создании всех последующих центральных банков уже не вызывал ни вопросов, ни комментариев" *(185).

Не вдаваясь в дискуссию между сторонниками децентрализации и централизации эмиссионной' функции банков, заметим, что эта дискуссия, на наш взгляд, потеряла смысл после того, как во всем мире был отменен золотой стандарт и был создан мировой рынок ценных бумаг. Но в приведенной выше цитате есть одна мысль, которая представляется весьма интересной с точки зрения понимания сущности центрального банка как такого института, который изначально появился в банковской системе по инициативе государства.

Центральный банк - главный эмиссионный центр и главный регулятор всех денежных потоков в стране. Он обладает целым рядом властных полномочий по отношению к коммерческим банкам.

Правда, так было далеко не всегда. Как уже сказано, было время, когда денежно-кредитные системы обходились без центральных банков, а эмиссия банкнот производилась различного рода частными банками.

Но ситуация изменилась в начале XX века, главным образом после первой мировой войны. Огромные расходы на военные цели и, как следствие этого, дефицит бюджета привели к тому, что государства стали активно вмешиваться в экономику, и в соответствии с этим повсеместно усилилась роль центральных банков.

Впоследствии произошло еще одно событие, которое изменило роль центрального банка в функционировании денежной системы. Центральные банки стали заниматься эмиссией необеспеченных банкнот и использовать рынок ценных бумаг в целях управления государственным долгом. Такая денежно-кредитная политика вскорости привела к отмене золотого эквивалента кредитных денег.

С этого момента центральный банк приобретает некоторые новые функции. Теперь он должен прогнозировать рост денежной массы и применять финансовые методы сдерживания инфляции.

Сущность центрального банка, как нам представляется, изначально противоречива своей двойственностью: сочетанием рыночного и нерыночного начал, или, что, впрочем, одно и то же, сочетанием качеств эмиссионного банка как центра и источника всей денежной системы страны, регулятора денежно-кредитных отношений и таких качеств, которые ему присущи как регулятору финансовой системы в связи с полномочиями по поддержанию курса национальной валюты и обслуживанию государственного долга.

В конечном счете, это сочетание рыночных и нерыночных начал затем проявляется как совмещение потребностей и интересов денежной и политической властей. Денежная власть функционирует по закономерностям, определяемым экономикой, а политическая (государственная) власть функционирует по закономерностям политики.

Государство, которое в той или иной степени вмешивается в экономику, хочет оно того или нет, должно управлять рисками в экономике, перераспределять риски, которые создаются за счет деятельности всех экономических субъектов. Самый существенный риск в функционировании денежно-кредитной системы связан с долгами государства, с его внутренним и внешним долгом.

Центральный банк, как никто другой, приспособлен для управления этими рисками. Конечно, он не единственный, условно говоря, орган, который управляет государственным долгом. В этой системе значительную роль играют министерство финансов, а также другие государственные органы, которые составляют экономический блок в государстве. Но его ценность для государства состоит в том, что только он, применяя свои рыночные и нерыночные методы воздействия на денежно-кредитную систему, может повлиять на стоимость денег и перераспределить финансы личного сектора, домашних хозяйств и коммерческих организаций таким образом, что при этом пополнится государственный бюджет.

Не только сущность центрального банка двойственна, но двойственно и содержание.

С точки зрения тех интересов, которые обеспечивает и защищает центрального банк, его положение двойственно. С одной стороны, центральный банк осуществляет валютное и пруденциальное регулирование в денежно-кредитной системе, выступая представителем всей банковской системы, а с другой стороны, во многих отношениях он является представителем государства. Государство делегировало ему властные полномочия.

Его статус позволяет ему влиять на организацию и функционирование кредитных организаций, а, в конечном счете - на состояние всей экономики страны. Ведь у него всегда есть возможность произвести эмиссию денег и тем самым увеличить денежную массу в обращении или, скажем, повысить резервные требования к банкам и таким образом повлиять на процентные ставки и на объем выдаваемых банками кредитов.

В последнем случае происходит сокращение безналичного обращения и соответственно уменьшается рост денежной массы. Центральный банк использует различные финансовые инструменты, для того чтобы повлиять на рост денежной массы в обращении, а значит, и на масштаб цен, который объективно складывается на рынке товаров и услуг. Это влияние, так или иначе, распространяется на все объекты собственности - начиная от заработной платы и кончая недвижимостью.

В тех случаях, когда благодаря усилиям центрального банка происходит сокращение денежной массы, покупательная способность денег повышается. И наоборот, расширение денежной массы в обращении приводит к инфляции и снижению покупательной способности денег.

При этом все влияние мероприятий центрального банка, по сути, остается незаметным. В этом как раз и заключается самое главное, что так ценно для государства.

Заставить "поделиться", то есть перераспределить накопления, фонды, деньги в кошельках, если это нужно для того, чтобы государство, скажем, смогло выполнить функцию социального обеспечения, поправить государственный бюджет, - дело весьма непростое. Конфискация собственности, производимая в целях решения социальных проблем и в таких же масштабах, как и необеспеченная денежная эмиссия, могла бы вызвать всеобщий гнев и возмущение и причинить вред имиджу политической власти.

Конфискация по самой своей природе не может быть незаметной. Это физическое перемещение и перераспределение денежных накоплений, зримое перемещение денежных знаков вместе с их бумажными носителями. Это прямое отбирание денег в целях перераспределения. Его можно осуществить только с применением силы, через внеэкономическое принуждение. Может быть, государство так и поступало, но только на ранних ступенях своего развития. Сила вызывает возмущение.

И совсем другое дело, когда каждому приходится "поделиться", но. Каждый этого как бы и не замечает. Ведь количество бумажных денег в кошельке остается прежним. Просто происходит эмиссия денег, и цена денег падает. Изменяется только их стоимость. Она идеальна. Ее действие - результат системного свойства денег. Кошелек - это часть системы. И обнаруживается это тогда, когда деньги включаются в товарно-денежный оборот. Именно он как бы подтверждает тот факт, что при одном и том же количестве денег их стоимость, а значит, и покупательная способность уже изменились. Это цивилизованное, если так можно сказать, финансовое перераспределение. Вопрос только в том, что за этим стоит: некачественное государственное управление или гуманная и социализаторская функция государства или то и другое, вместе взятое.

И вот здесь существен вопрос прав личности, гражданского общества и правового государства. Сдерживание и обеспечение публичных интересов - проблема создания разумного правового механизма, чутко реагирующего на запросы общества.

Деньги - это часть всей денежной системы. Системные свойства денег связаны с уменьшением или увеличением денежной массы в обращении. Эмиссия необеспеченных денег, объективно уменьшающая стоимость денег в кошельках населения, не столь заметна или даже вообще не заметна для непосредственного восприятия. Ведь деньги остаются в собственности владельцев, в их кошельках, в домашних хозяйствах, и при этом, что тоже немаловажно, в том же физическом количестве. Изменяется только системная характеристика денег - их стоимость.

Физическое изъятие денег у собственника уменьшает количество денег в обращении и повышает их стоимость. Но физическое изъятие денег, для того чтобы их перераспределить через казну государства, - это не что иное, как конфискация. Конфискация - это физическое и видимое изъятие денег или имущества. Не только с юридической точки зрения, но и фактически проделать такое мероприятие в общенациональном масштабе в условиях демократии и относительной стабильности общества невозможно, исключая разве что такие обстоятельства, как война или объявленное чрезвычайное положение.

Конечно, существуют и другие способы перераспределительной функции государства. Например, это может быть рационализация, то есть распределение товаров через введение карточной системы. Но все это крайности, которые могут иметь место только в чрезвычайных ситуациях, если в них, к сожалению, попадает государство, а вместе с ним и общество.

Конфискация, реквизиция, рационализация - все это видимые, болезненные и поэтому крайне непопулярные для политиков и государственных деятелей меры, в то время как такое же умаление объектов собственности, но только проделанное с помощью эмиссии бумажных (не обеспеченных товарами и услугами) денег, вызывающих инфляцию денег и рост цен, адекватного им опасного возмущения в обществе не порождает.

Естественно, что такой "полурыночный" институт, как центральный банк, в современных условиях ничем не заменим для государства. Он соединяет преимущества рыночных отношений (денежно-кредитная система) с преимуществом некоего уполномоченного государством перераспределителя финансовых ресурсов (финансовая система). В этом смысле он как бы занимает промежуточное положение между денежно-кредитной системой и финансовой системой. Причем под финансовой системой в данном случае мы понимаем всю финансовую систему общества, которая включает все фонды: а) государственный бюджет; б) внебюджетные фонды; в) фонды всех банков; г) фонды государственных и муниципальных предприятий, государственных учреждений и организаций; д) фонды коммерческих организаций; е) фонды некоммерческих и общественных организаций; ж) накопления в домашних хозяйствах и в кошельках населения; з) вклады населения в коммерческих банках.

Центральный банк помогает государству перераспределять денежные потоки между денежно-кредитной и финансовой системами. Иными словами, он помогает решать проблемы государственной казны. Это уникальный финансовый инструмент государства, которому уготована судьба привилегированного и элитарного института. Дальше мы поговорим об этом подробнее.

Важно понять одно - свойства центрального банка находятся в определенном сочетании. Законодательство может прибавить ему рыночных свойств и убавить свойств государственной структуры либо сделать все наоборот. После этого только останется ожидать, к чему приведет такой эксперимент.

У государства нет выбора. Ему приходится делать центральный банк независимым финансовым учреждением, если, конечно, государство является правовым, а общество - гражданским. Иными словами, если государство не прибегает к методам внеэкономического принуждения.

В общем, ответственность законодателя довольно высока и имеет свою цену для общества и проводимых экономических реформ. В этом смысле общество всегда платит за то, каких законодателей оно себе избирает. Причем платит в прямом смысле этого слова.

Схема 7. Место Банка России в денежно-кредитной и финансовой системах

┌─────────────────────┐ ┌─────────────┐ ┌────────────────┐

│ Денежно-кредитная │ │ Банк России │ │ Финансовая │

│ система │ └─────┬───────┘ │ система │

└─────────┬───────────┘ │ └───────┬────────┘

│ │ │

┌─────────┴───────────┐ │ ┌───────────┴─────────────┐

│ Эмиссия денег ├───────────┼──────────┤ Государственные финансы │

└─────────┬───────────┘ │ └───────────┬─────────────┘

┌─────────┴───────────┐ │ ┌───────────┴─────────────┐

│ Рынок ценных бумаг ├───────────┼──────────┤Финансы негосударственных│

└─────────┬───────────┘ │ │ организаций │

│ │ └───────────┬─────────────┘

┌─────────┴───────────┐ │ ┌───────────┴─────────────┐

│ Валютный рынок ├───────────┴──────────┤ Финансы местных органов │

└─────────┬───────────┘ │ самоуправления │

│ └───────────┬─────────────┘

┌─────────┴───────────┐ ┌───────────┴─────────────┐

│Кредитные организации├──────────────────────┤ Финансы личного сектора │

└─────────────────────┘ │ и домашних хозяйств │

└─────────────────────────┘