§ 2. Правовые основы военного строительства*(30)

Деятельность государства по обеспечению своей защиты отличается сложностью своего содержания, ее непосредственные цели не одинаковы. На обеспечение защиты направлены, в частности, подготовка и ведение политической, дипломатической, информационной и экономической борьбы. Составной частью государственной деятельности по обеспечению защиты Отечества является создание военной организации государства и осуществление руководства ею. Деятельность государства, направленная непосредственно на создание ее военной организации, а также необходимых условий для ее развития и осуществления эффективного руководства ею, именуется военным строительством*(31).

Военное строительство, будучи одной из отраслей государственной деятельности, само включает ряд направлений, сторон, или слагаемых.

Основными направлениями военного строительства являются: определение системы устройства Вооруженных Сил; правовое регулирование в области военного строительства; организация государственного руководства и управления военной организацией; обеспечение законности в военном управлении; определение степени и форм участия населения в военном строительстве; комплектование Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов личным составом; организация военной службы, государственной службы и труда гражданского персонала; укрепление воинской дисциплины; организация службы войск и обеспечение безопасности военной службы; регламентация снабжения войск материально-техническими средствами, обеспечения военнослужащих натуральным и денежным довольствием; закрепление в нормативных актах иных прав, обусловленных военной службой, а также гарантий их реализации и защиты; мобилизационная подготовка.

По своему характеру одни слагаемые военного строительства могут быть отнесены к области создания военной организации государства и необходимых условий для ее развития, другие - к области обеспечения деятельности по эффективному руководству ею. Так, определение системы устройства Вооруженных Сил относится к первой из указанных областей, а организация государственного руководства и управления Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами - ко второй. Между слагаемыми военного строительства имеется тесная взаимосвязь.

Военное строительство в целом относится к наиболее централизованным отраслям государственной деятельности.

На военное строительство, которое является сложным по своему содержанию, его основные направления, формы и методы влияют многие факторы. Определяющими из них являются: характер и степень проявления угроз военной безопасности; общественно-политический строй государства и проводимая им политика; уровень развития экономики, науки и техники; количество населения, способного исполнять обязанности военной службы и трудоспособного, а также его морально-психологические качества; социокультурные основы (нормы) государственности.

Наряду с термином "военное строительство" признанными официально являются также термины "оборонное строительство" (п. 1 ст. 4 Федерального закона "О гражданской обороне") и "строительство Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов" (ст. 2 Федерального закона "Об обороне").

Деятельность государства по созданию военного (оборонного) потенциала страны, по военному и оборонному строительству рассматривается в некоторых случаях исходя из того, что это аналогичные или очень тесно взаимосвязанные понятия, по существу они не разграничиваются*(32). С учетом определения обороны, содержащегося в законодательстве (ст. 1 Федерального закона "Об обороне"), под оборонным строительством следует понимать систему мер по подготовке к вооруженной защите государства, целостности и неприкосновенности его территории, т.е. оборонное строительство обеспечивает в конечном итоге выполнение задач в области военной безопасности и обороны военными методами, средствами вооруженной борьбы, так же, как военное строительство. Однако по своему содержанию понятие оборонного строительства является более широким, нежели понятие военного строительства, поскольку включает не только мероприятия, непосредственно направленные на создание военной организации, обеспечение ее развития и осуществление эффективного руководства ею, но также другие мероприятия, например мобилизационную подготовку органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Строительство Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов соотносится с военным строительством как особенное и общее. Разграничение понятия военного строительства и понятия строительства Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов связано с развитием научных представлений о сущности военной организации государства.

Вооруженные Силы составляют ядро военной организации государстваи основу обеспечения военной безопасности. Ведущее значение вооруженных сил в обеспечении военной безопасности своего государства, неспособность каких-либо вооруженных формирований на должном уровне конкурировать в этом с ними подтверждается историей войн*(33). Поэтому строительство вооруженных сил занимает центральное место в системе мероприятий по военному строительству.

С подписанием 7 мая 1992 г. Указа Президента Российской Федерации о создании Вооруженных Сил стал широко применяться термин "военная реформа" для обозначения процессов, происходящих в военной организации государства. В связи с этим следует отметить, что в нашей стране в различные исторические периоды неоднократно предпринимались меры, за которыми закрепилось название военных реформ. Так, известны военные реформы Петра I, осуществленные в начале XVIII в.; военные реформы 60-70-х гг. XIX в., проведенные под руководством военного министра Д.А. Милютина в годы правления императора Александра II; военные реформы XX в.: 1905-1912 гг. и 20-е гг. По своему содержанию и эффективности упомянутые военные реформы отличаются одна от другой. Некоторые из них памятны своими позитивными результатами. В частности, в отношении военной реформы Петра I в военно-юридической литературе отмечается, что "в истории России учреждение регулярных войск составляет великую эпоху"*(34). Напротив, военные реформы 1905-1912 гг., по мнению отдельных авторов, напоминали, скорее, "латание дыр"*(35).

Под реформой понимается в наиболее общем плане преобразование, изменение чего-либо*(36). Реформы могут осуществляться в различных сферах общественной и государственной жизни. Военная реформа предусматривает реформирование (преобразование) военной организации государства.

Военная реформа в Российской Федерации обусловлена радикальными изменениями военно-политической обстановки, задач и условий обеспечения военной безопасности России. Задачи военной реформы и ее основные черты отражены в Военной доктрине, других концептуальных документах, согласно которым военная реформа предполагает взаимосвязанное, скоординированное реформирование всех компонентов военной организации государства, масштабные количественные и качественные изменения Вооруженных Сил и характеризуется как комплексная (п. 17 разд. 1 Военной доктрины Российской Федерации "Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации").

В 90-х гг. XX в. изменено военно-административное деление Российской Федерации: сокращено количество военных округов; произведены изменения в перечне войск и органов, входящих в военную организацию, структуре Вооруженных Сил, значительно сокращена штатная численность военнослужащих; созданы единая система заказов вооружения и военной техники, а также система совместного тылового обеспечения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов; расширен перечень источников комплектования Вооруженных Сил личным составом за счет включения в их число иностранных граждан.

Осуществляется реформирование предприятий, относящихся к части промышленного и научного комплексов страны, предназначенной для обеспечения задач военной безопасности. Современный этап жизнедеятельности указанных предприятий характеризуется диверсификацией производства, при которой осуществляется выпуск продукции, предназначенной не только для обеспечения военной безопасности государства, но также для иных целей. Согласно разработанной Федеральной целевой программе реформирования и развития оборонно-промышленного комплекса в 2004-2006 гг. предполагается для выполнения задач военного строительства обеспечить переход оборонно-промышленного комплекса страны на качественно новый уровень развития, интегрировать входящие в него предприятия. При этом большинство предприятий будут акционированы, а незначительное число их (не более 30 заводов) станут федеральными казенными предприятиями, финансируемыми из федерального бюджета*(37).

В октябре 2003 г. руководство Министерства обороны Российской Федерации констатировало, что масштабные изменения в Вооруженных Силах, связанные с их коренной перестройкой в рамках основных положений военной реформы, завершены и на повестке дня новый этап развития - необходимо приступить к строительству современных Вооруженных Сил на основе созданных в процессе реформы правовых, политических и организационно-структурных предпосылок*(38).

В связи с вышесказанным целесообразно уяснить соотношение военной реформы и военного строительства, включая строительство Вооруженных Сил. Изложенное свидетельствует о существовании такого представления о соотношении военного строительства и военной реформы, согласно которому они могут не совпадать по времени своего осуществления. Следует отметить, что подобная идея не является принципиально новой и отличается от выраженной ранее аналогичной по существу идеи лишь последовательностью строительства Вооруженных Сил и военной реформы.

Важно учитывать, что военное строительство как составная часть государственной деятельности осуществляется непрерывно. Данная черта военного строительства взаимосвязана с непрерывностью государственного и военного управления*(39). Военная реформа, осуществляемая в ходе военного строительства, отличается характерными приоритетными задачами. Ее осуществление может быть связано с видоизменением некоторых принципов, находящихся в основе военного строительства, расширением их перечня. Поэтому военную реформу следует рассматривать как составную часть и один из этапов военного строительства, способ его осуществления*(40).

Под принципами военного строительства понимаются основополагающие идеи и правила его осуществления. Принципы военного строительства производны от общих принципов государственного строительства. Некоторые из таких принципов, находящиеся в основе многогранной деятельности по военному строительству, могут быть объединены в следующие группы: военно-политические, социально-экономические, социально-политические, организационные, обучения и воспитания.

Принципы военного строительства в той или иной мере выражаются, непосредственно объективизируются в нормах права*(41). В правовых нормах закрепляются прежде всего организационные и социально-политические принципы. В отдельных случаях в качестве правовых основ военного строительства рассматриваются, по существу, именно его принципы*(42), т.е. в принципах военного строительства отражаются наиболее характерные черты правового регулирования общественных отношений в этой области.

Следует отметить, что на современном этапе развития общества и государства в Российской Федерации всестороннее исследование принципов военного строительства (особенно социально-политических) с точки зрения их правового выражения, так же, как и правовых основ военного строительства, не проводилось.

Весьма существенные стороны характера и предназначения военной организации, основы ее взаимосвязи с общественной жизнью страны, свойства определенной части взаимоотношений между военнослужащими отражают социально-политические принципы военного строительства*(43).

В Военной доктрине в качестве одного из принципов развития военной организации государства рассматривается реализация прав и свобод военнослужащих, обеспечение их социальной защищенности, достойного социального статуса и уровня жизни. Очевидно, данная идея по своему характеру может быть отнесена к числу социально-политических принципов военного строительства.

Осуществление мер по обеспечению достойного социального статуса и уровня жизни военнослужащих в нашей стране как до Октябрьской революции, так и после нее не всегда было последовательным, зависело от объективных и других обстоятельств. В современный период утверждение упомянутого принципа осложнено процессом отмены некоторых из льгот, предусмотренных для военнослужащих, сопряженным с увеличением размера их денежного довольствия. В течение нескольких лет осуществлены решения, отрицательно отразившиеся на гарантиях правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Данная тенденция имеет устойчивый характер*(44). Вошло в практику приостановление действия норм, устанавливающих права военнослужащих и ряда других граждан, федеральными законами о федеральном бюджете, которое не способствует обеспечению стабильности правового и социального статуса этих лиц.

Вооруженные Силы выполняют значительный объем задач по осуществлению социальной функции государства, которое возлагается на органы военного управления, является обязанностью командиров (начальников). Однако при этом задачи по осуществлению данной функции на Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы могут возлагаться лишь в той мере, которая не противоречит их основному предназначению. Следует учитывать, что реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих является функцией государства в целом.

Специфику военной организации наиболее отчетливо выражают организационные принципы военного строительства, которые тесно связаны с его социально-политическими принципами. В соответствии с организационными принципами определяются структура Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, формы и методы организации внутренних отношений в них, а также управления войсками. С учетом этого к организационным принципам военного строительства следует отнести централизацию управления, единоначалие на правовой основе и воинскую дисциплину.

Кроме того, можно вести речь о принципах государственного руководства военным строительством, включающих принципы централизации руководства военным строительством и подконтрольности основных компонентов военной организации федеральным органам государственной власти.

По своему характеру некоторые из принципов военного строительства являются общими для всех компонентов военной организации. В относительно самостоятельные группы могут быть объединены принципы строительства Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, а также принципы строительства части промышленного и научного комплексов страны, предназначенной для обеспечения задач военной безопасности. В частности, централизация руководства и управления, единоначалие на правовой основе, строгая воинская дисциплина являются принципами строительства таких компонентов военной организации, которые предназначены для выполнения задач военной безопасности военными методами.

В целях военного строительства реализуется система политических, экономических, военных, социальных и иных мер. К числу таких мер относятся меры правового характера. Строительство и развитие всех компонентов военной организации государства осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими их деятельность, по скоординированным и согласованным программам и планам*(45).

Отношения, возникающие в непосредственной связи с военным строительством, регулируются нормами многих отраслей права, в том числе конституционного, административного, трудового, гражданского, военным законодательством. Так, для осуществления функции обороны страны государство нуждается в определенной системе государственных органов и соответствующем законодательстве, которым определяются характер, направление, способы деятельности этих органов и их должностных лиц, а также поведение военнослужащих в отношениях, непосредственно связанных с прохождением ими военной службы*(46). Область военного строительства относится к областям государственной жизни, в которых осуществляется наиболее полная правовая регламентация.

Нормативные правовые акты, содержащие указанные нормы, военное законодательство могут рассматриваться в качестве правовых основ военного строительства. Правовые основы военного строительства включают некоторые нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Структура правовых основ военного строительства является неоднородной, ее образуют многочисленные нормативные акты. Данные акты, составляющие правовые основы военного строительства, могут быть систематизированы по ряду признаков. Так, с учетом дифференциации принципов военного строительства в структуре его правовых основ следует различать соответствующие элементы, в том числе нормы, имеющие значение общих положений для военного строительства в целом; правовые основы строительства Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов; правовые основы строительства части промышленного и научного комплексов страны, предназначенной для обеспечения задач военной безопасности.

Следует обеспечить правильное понимание и исполнение законодательства, действующего в области военного строительства, всеми, на кого распространяются требования его норм. Данная цель достигается, в частности, упорядочением и систематизацией законодательства, устранением пробелов и противоречий в нем, совершенствованием способов изложения правовых норм и реализацией других мер по улучшению их качества.