Государственная региональная политика.

Являясь важнейшей составной частью управления территориального социально-экономического развития, государственное регулирование развития регионов основывается на специальных закономерностях развития и размещения производительных сил. Именно закономерности размещения производительных сил определяют наиболее общие отношения между производительными силами и территорией.

Особенно большую роль играют такие закономерности территориального развития и размещения, как комплексное развитие хозяйства регионов всех субъектов Федерации, выравнивание уровней социального и экономического развития регионов, рациональное территориальное разделение труда между регионами и в пределах их территорий.

Сущность этих закономерностей состоит в следующем. Комплексное развитие хозяйства экономических районов предполагает сочетание отраслей рыночной специализации, имеющих общероссийское значение, отраслей, дополняющих территориальный комплекс, и инфраструктуры. Задачей регулирования при этом является обеспечение пропорционального развития всех трех групп отраслей, укрепление связей между ними, чтобы каждый регион представлял собой территориально-производственный комплекс и стремился в своем развитии решить свои внутрирегиональные задачи по возможно более полному обеспечению товарами и услугами населения данного региона. Выравнивание уровней социального и экономического развития регионов представляет собой постоянную и перспективную задачу государственного регулирования территориального развития.

Вследствие природно-географических, исторических, экономических, социально-демографических и других различий регионы имеют разные условия самообеспечения. Поэтому главными ориентирами в совершенствовании государственного территориального развития должен быть учет специфики регионов в осуществлении общероссийской структурной, финансовой, социальной, внешнеэкономической политики в условиях переходного периода к рыночным отношениям, необходимость разработки и воплощения в жизнь специальных программ развития, особенно для регионов с особо сложными, экстремальными условиями.

Сегодня, в условиях становления рынка можно выделить следующие основные типы регионов России:

•S трудоизбыточные — например, районы Северного Кавказа;

S промышленные районы — Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская область, субъекты Федерации Урала, промышленные узлы юга Сибири и др.;

•/ регионы со значительной долей частной собственности — агропромышленные регионы черноземной зоны, южной части Сибири и Дальнего Востока;

■S регионы депрессивные — районы Крайнего Севера, Сибири (Тува, Бурятия, Читинская область) и др.

Государственное регулирование должно учитывать особенности территориального развития каждого конкретного субъекта Федерации и принимать меры к выравниванию уровней их экономического развития.

Рациональное территориальное разделение труда между регионами и в пределах их территорий является необходимым условием территориального развития в условиях рыночной экономики. Го­сударственное регулирование территориального развития должно учитывать, что каждый регион может формировать свою, присущую только ему рыночную специализацию экономики и на основе экономических связей обмениваться продукцией с другими регионами, каждый район должен иметь свой региональный рынок и в то же время выходить с продукцией ведущих отраслей на общероссийский и мировой рынки. На современном этапе экономического развития в условиях становления рыночных отношений особенно важно дальнейшее совершенствование разделения труда между регионами путем объединения и согласования их трудовых усилий, правильного сочетания интересов государства с интересами каждого субъекта Федерации и в этом особенно значима роль эффективно действующей системы государственного регулирования территориального развития.

Одним из главных условий стабилизации российской экономики в переходный к рыночным отношениям период является сглаживание региональных диспропорций, и главную роль в этом должно играть государственное регулирование.

Региональная политика.

Методологической основой системы государственного регулирования территориального развития является региональная политика.

В условиях становления рыночных отношений, проведения радикальных экономических реформ, суверенизации субъектов Федерации должна быть выработана четкая региональная политика, учитывающая специфику регионов при соблюдении общероссийских интересов и направленная в то же время на всемерное развитие местного самоуправления, решение региональных проблем на местах.

При усилении региональной направленности при проведении рыночных реформ региональная политика должна быть направлена также на пространственную интеграцию экономики России, проведение жесткой федеральной налоговой политики, освоение уникальных природных ресурсов в ряде регионов за счет государства, составление и реализацию важнейших региональных целевых программ, для управления которыми должны быть созданы социальные государственные органы. Государственное регулирование крупномасштабных региональных программ предусматривает создание специальных фондов регионального развития, стимулирование привлечения частных отечественных и иностранных инвесторов, предоставление налоговых скидок на истощение недр в связи с грозящим истощением запасов природных ресурсов, ус­тановление льгот по арендной плате при изъятии земельных площадей под строительство новых предприятий, введение поощрительных цен за экологически чистую продукцию и т.п.

В управлении региональными программами особенно важно разграничение компетенции между федеральными и региональными органами власти. Так, федеральные органы должны регулировать процессы создания новых производств в районах пионерного освоения, организовать межрегиональные экономические связи. Местные же органы управления главное внимание должны сосредоточить на создании рациональной структуры хозяйства, использовании локальных ресурсов, решении социально-демогра­фических и экологических проблем, осуществлении экономических реформ. Государственное регулирование должно тесно увязываться с планированием и прогнозированием территориального развития. Для осуществления задач научного прогнозирования и индикативного планирования необходима подготовка комплексного прогноза развития и размещения производительных сил Российской Федерации на период до 2005г. Этот прогноз должен содержать научные обоснования рациональной специализации регионов России, отражать структурную перестройку в регионах, процессы приватизации и демонополизации, меры по стабилизации социально-экономического развития, выравниванию уровней развития регионов, мер по развитию межрегиональных и внешнеэкономических связей с учетом конъюнктуры внутреннего и мирового рынков.

Процессы дезинтеграции экономики России, политического и экономического сепаратизма, проявляющиеся в последнее время в некоторых регионах Российской Федерации, ставят перед федеральным центром задачи сохранения и укрепления общероссийского рынка, единства инфраструктурных систем, единой налоговой системы, общего контроля за экспортом и импортом продукции при неукоснительном исполнении во всех регионах Российского законодательства.

Укрепление единого экономического пространства страны является важнейшей задачей региональной политики РФ, решение которой возможно с помощью создания рынка капиталов: развития системы акционерных компаний, фондовых бирж, коммерческих банков, фондов товарных и сырьевых ресурсов.

Важными условиями при этом являются формирование рациональной системы расселения, эффективные меры по рационализации миграционных процессов, меры по развитию предпринимательства, привлечение отечественных и иностранных инвестиций.

В связи с тем, что в последние годы проявляются особенно ощутимо черты глубокого экономического кризиса в России, усиливается дезинтеграция единого экономического пространства, проявляется межэтническая напряженность в отдельных регионах, возникает настоятельная необходимость в большем ужесточении государственного регулирования всех социально-экономических процессов, принятие действенных мер по стабилизации обстановки, по повышению уровня занятости населения во всех регионах страны и прежде всего в таких регионах, как Северный Кавказ, Калмыкия, Тува, районы Крайнего Севера, где уровень бедности населения особенно велик.

Таким образом, основные задачи региональной политики России в условиях становления рыночных отношений состоят в обеспечении достойного уровня благосостояния населения в каждом регионе, в постепенном выравнивании уровня жизни, преодолении чрезмерных контрастов в социальных условиях.

Главной же целью региональной политики является сохранение целостности России, недопущение ее распада на суверенные территории. Для этого особенно важно обеспечить баланс общероссийских и региональных интересов. Необходимо также преодолеть депрессивное состояние отдельных регионов страны, восстановить утраченную жизненную среду в ряде сельских районов, стабилизировать социально-экономическое положение в районах Севера и районах с экстремальными природными условиями, воз­родить среду обитания малочисленных народов. В размещении производительных сил одной из главных задач является освоение уникальных природных богатств в северных и восточных районах. Предстоят переспециализация новых приграничных районов, обустройство границ с новыми государствами ближнего зарубежья, создание свободных экономических зон и технополисов.

В этом процессе все большая роль в решении задач и принятии мер по региональному развитию должна принадлежать регионам. Однако должны быть обеспечены регулирование, контроль и руководство со стороны государственных органов управления. При этом следует иметь в виду, что не все регионы в одинаковой степени готовы к вступлению в рынок. Многие из них в силу неразвитости экономики тяготеют к замкнутым системам и создают свои региональные рынки, обслуживающие предприятия и население данного региона. Другие же, имеющие развитую промышленность, хотя и придерживаются принципов открытой экономики, часто предпочитают поставлять свою продукцию не на внутренний рынок России, а в зарубежные страны, активно используя при этом фактор неэквивалентной продуктовой обратимости рубля. Например, нефтедобывающие регионы стремятся продавать нефть на мировом рынке, а не на внутреннем, так как внутренняя цена одной тонны нефти меньше мировой цены.

Успех становления рыночных отношений и эффективности проведения экономических реформ в России зависит от конкретных действий органов управления по решению проблем в отдельных регионах. Государственное регулирование территориального развития исключает унифицированный подход к проведению рыночных реформ в регионах, требует гибкости в проведении региональной политики и в то же время единства общих принципов функционирования рынка на всей территории страны.

Рычагами регулирования территориального развития являются бюджетное и внебюджетное преимущественное финансирование тех или иных регионов страны, государственные, частные, иностранные инвестиции, система региональных льгот и дотаций. Но при этом следует исходить из финансовых возможностей государства, которые в настоящее время в условиях кризиса очень малы. Поэтому регулирование предполагает строгий контроль за расходованием средств, поступающих в регионы прежде всего из федерального бюджета и из других источников.

В относительно развитых регионах от федеральных органов власти требуется поддержать хозяйственные начинания, создать систему стимулов для их укрепления. Для слабых регионов пред­полагается участие Центра в программах по структурной перестройке, по созданию свободных рабочих мест, проведению мер по финансовой помощи для обеспечения социальных стандартов жизни населения.

Любая сфера деятельности государственных органов власти, будь то экономика, или социальная сфера, или экология, или безопасность страны, должна обязательно иметь региональное содержание. Региональная политика должна быть построена на принципах единства и многообразия.

Объектами государственного регулирования регионального развития являются многочисленные и качественно различные таксономические единицы федерального, регионального и муниципального уровней, а их проблемы разнообразны, как и пути решения. Все таксономические единицы представляют собой единую сложную систему территориальной организации хозяйства.

Под территориальной организацией хозяйства понимаются хозяйственные комплексы различных территориальных образований — экономических районов, разных уровней внутрирегиональных терри­ториально-производственных комплексов, промышленных центров и узлов, функционирующих в единой системе хозяйственного комплекса страны.

Территориальная организация хозяйства является основой территориального управления народным хозяйством, а ее главным звеном являются федеральные округа. Экономическое районирование служит главной предпосылкой совершенствования территориального развития экономики и имеет первостепенное значение для организации государственного регулирования. Система экономических районов является базой построения материальных и иных балансов в территориальном разрезе при разработке целевых и региональных программ.

Современный экономический район — это целостная территориальная часть народного хозяйства страны, имеющая свою производственную специализацию, прочные экономические связи.

Экономический район неразрывно связан с другими частями страны общественным территориальным разделением труда, как единое хозяйственное целое с прочными внутрирегиональными связями. Образование экономических районов — это объективный процесс, выраженный развитием территориального разделения труда и основанный на экономическом, национальном и административном принципах.

Современное экономическое районирование Российской Федерации включает три основных звена (таксономические единицы): высшее звено районирования — федеральные округа; районы среднего звена — края, области, республики и низовые районы — административно-хозяйственные районы, как городские, так и сельские. Каждый экономический район — и высший, и средний, и низовой отвечает определенным задачам территориального развития. Так, высшее звено районирования — федеральные округа — используется федеральными органами власти для общегосударственного территориального управления экономикой, для составления крупных программ развития, территориальных прогнозов.

Среднее звено районирования, включающее конкретные субъекты Федерации, является базой управления государством, некоторыми отраслями хозяйства общероссийского значения на базе раз­граничения полномочий между федеральными и региональными органами власти.

Низшее звено районирования — городские и сельские административные районы — функционирует на основе управления районов среднего звена и местной администрации.

На территории федеральных округов и районов среднего звена идет процесс формирования таких эффективных форм территориальной организации хозяйства, как программно-целевые территориально-производственные комплексы — ТПК, представляющие собой совокупность экономически и технологически связанных предприятий, расположенных на компактной территории и имеющих свою рыночную специализацию. ТПК формируются на базе уникальных природных богатств или на базе круп­нейших промышленных объектов, имеющих районообразующее значение, например, мощные электростанции. Программы развития программно-целевых ТПК составляются и принимаются на государственном уровне и финансируются из федерального бюджета. Они — перспективная основа формирования новых экономических районов.

Целевые программы территориального развития являются формой государственного регулирования, так же как и прогнозы регионального развития. Прогнозы включают в себя экономические, научно-технические организационные мероприятия, обеспечивающие решение определенных территориальных проблем, например вовлечение в хозяйственный оборот новых эффективных природных ресурсов или же решение иных, важных для государства в данный период времени проблем.

В настоящее время основу экономического районирования составляют 7 федеральных округов — Северо-Западный, Центральный. Приволжский, Южный, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, районы среднего звена — области, края, республики, т.е. субъекты Федерации. Статус экономического района имеют Москва и Санкт-Петербург; в систему экономического районирования входят и административно-хозяйственные низовые районы в составе районов среднего звена.

Переходный период к рыночным отношениям характеризуется формированием новой формы территориальной организации хозяйства — свободных экономических зон, которые получают от фе­дерального центра преимущества для своего развития. Развиваются СЭЗ: «Находка» на Дальнем Востоке, «Янтарь» в Калининградской области, «Зеленоград» в Москве, «Санкт-Петербург» и др. Свободные экономические зоны в отличие от других форм территориальной организации хозяйства выделяются преимущественным финансированием, высоким уровнем развития инфраструктуры.

В условиях растущей суверенизации регионов, практически все регионы выдвигают претензии к федеральному центру, претендуя на право передачи объектов федеральной собственности на региональный уровень, право распоряжения природными ресурсами на своей территории, выдвигают неограниченные экспортные права, требования перерастания властных полномочий. И в то же время регионы постоянно требуют от центра льготного финансирования, льготных тарифов на транспорт, электроэнергию, связь, т.е. выдвигают требования перераспределения власти. В этой ситуации главной задачей государства является недопущение распада страны при соблюдении интересов регионов, т.е. необходимо проведение политики гибкого федерализма, исключения любого сепаратизма. В этом отношении роль государственного регулирования регионального развития трудно переоценить.

Федерализм в России должен строиться на основе Конституции РФ, но в условиях, при которых субъекты Федерации, отличаясь друг от друга национальными, экономическими, географическими и другими особенностями и имея фактически свои органы власти (особенно республики), должны подчиняться законам федерального Центра и в рамках производимых общегосударственных рыночных

реформ самостоятельно определять пути и источники развития своих регионов, используя при этом все доступные методы и способы регулирования.

Возникает необходимость в разработке таких методов регулирования экономического развития территорий, которые бы не затрагивали ресурсов, поступающих из региона в федеральный бюджет. Перед региональными органами управления стоит задача разработки и осуществления программ социально-экономического развития своего региона, определения источников доходов, обеспечения выполнения программ и бюджета, разработки и реализации основных направлений финансовой и инвестиционной поли­тики, разработки мер по улучшению благосостояния населения, обеспечения рационального размещения производительных сил и пропорциональности в развитии и размещении.

Особенно важную роль играет регулирование при проведении экономических реформ в переходный период к рыночным отношениям и особенно важно государственное регулирование взаимоотношений между Центром и регионами. Не все регионы находятся в одинаковом положении, часть из них добилась дополнительных льгот и прав от государственных органов власти. Так, ряд республик и областей имеют право оставлять в своем распоряжении значительную долю валютной выручки от экспорта своей про­дукции, но в этом нет равенства.

Вследствие царившего во взаимоотношениях Центра и регионов на начальном этапе демократических реформ хаоса, практически отсутствия регулирования этих взаимоотношений регионы оказались в неодинаковом положении, что вызвало опасные тенденции дезинтеграции страны. Предоставление неоправданных льгот избранным регионам довольно часто противоречило уже дей­ствующим законам и нормативным актам, регулирующим ход экономических реформ.

Стало очевидным, что отсутствие четкого разграничения полномочий между региональными и федеральными властными структурами может привести к потере управления и хаосу. Поэтому были внесены соответствующие изменения в Конституцию Российской Федерации и на ее основе разработан федеративный договор.

Правительственная программа углубления экономических реформ содержит главные направления становления взаимоотношений между Центром и регионами. Ряд вопросов, касающихся этих взаимоотношений, остается пока еще не решенным. В частности, и вопрос о легитимности ряда льгот отдельным регионам.

Экономические рыночные реформы в регионах идут медленно и неравномерно. Значительно быстрее и эффективнее они проходят в Москве, Санкт-Петербурге и некоторых других регионах. Унифицированные методы проведения реформ тормозят их ход. Необходимо учитывать особенности каждого региона. Принятые законодательные акты о разграничении полномочий между Центром и регионами пока еще не подкреплены конкретным механизмом их реализации. Неоправданной мерой является практика заключения частных соглашений о взаимоотношениях Центра и регионов с отдельными национальными автономиями и регионами, располагающими богатейшим природно-ресурсным потенциалом. Центробежные тенденции еще полностью не преодолены в отдельных регионах. Поэтому необходимо принятие срочных и жестких мер по укреплению государственной власти, подчинению законам и прежде всего Конституции Российской Федерации.

Меры по совершенствованию государственного регулирования территориального развития должны быть прежде всего направлены на восстановление управляемости социально-экономическими процессами в регионах. Для этого необходимо повысить ответственность за эффективность проведения реформ субъектов Федерации и передать часть полномочий по регулированию экономического и социального развития с федерального на региональный уровень. Для этого необходимо и увеличение бюджетов территорий и региональных внебюджетных фондов. При заключении федеративного договора о разграничении полномочий Центра и регионов необходимы более основательная разработка механизма передачи власти на места и реализации полномочий в сфере совместного ведения, разграничение законодательной и исполни­тельной власти на федеральном и региональном уровнях. При этом может быть двухвариантный подход: (1) на основе двусторонних соглашений между федеральными органами управления и органами управления субъектов Федерации; (2) установление единого общего порядка для всех субъектов Федерации. Государственные органы власти должны внимательно проанализировать оба варианта, оценить их эффективность и принять один из них. В то же время большие различия в природно-экономическом, историческом развитии регионов России требуют разработки моделей типологизации регионов с учетом их особенностей и общих черт. Должно быть обеспечено оптимальное сочетание федеральных и региональных интересов, но при безусловном приоритете федеральной законодательной власти и передаче значительной доли функций исполнительной власти на месте.

Макроэкономическое регулирование должно быть дополнено микроэкономическим, что предполагает децентрализацию процессов управления реформами, активизацию экономической деятель­ности на местах, особенно в отношении развития предпринимательства, создания многообразия форм собственности, конкурентной рыночной среды.

Первой главной составляющей государственного регулирования регионального развития должно являться административное и правовое регулирование, направленное на решение проблем текущей сбалансированности, стабилизации экономики, преодоления спада производства, финансового оздоровления экономики.

Важную роль должны играть в регулировании регионального развития структурные программы на среднесрочную и долгосрочную перспективу, т.е. на 5—10 лет. Содержание программ должно быть тесно увязано с бюджетом. Программы не должны превышать рамки их обеспечения, иначе их выполнение будет нереальным.

Задачей государственного регулирования является создание наилучших условий для деятельности предпринимателей регионов.

При основной тяжести работ по управлению государственными региональными программами, возлагаемых на исполнительную власть, часть регулирующих функций следует передавать непосред­ственным исполнителям программ. Для этой цели целесообразно создавать на договорных началах специальные государственные, частные, смешанные, независимые компании, агентства.

Наряду с программами важным направлением государственного регулирования региональным развитием являются комплексные прогнозы развития и размещения производительных сил России на краткосрочную и долгосрочную перспективу, которые должны тесно увязываться с генеральной схемой расселения населения.

Второй главной составляющей является экономическое регулирование.

В первую очередь экономическое регулирование должно коснуться размещения производительных сил и регионального развития. Экономические регуляторы должны отвечать четырем принципам.

S Первый принцип заключается в том, что система регуляторов не должна распространяться на все субъекты хозяйственной деятельности на данной территории, необходимо лишь обеспечить особые условия нескольким важнейшим субъектам, которые бы повлияли на развитие остальных. Причем такими субъектами могут быть и отраслевые, и территориальные образования.

•/ Второй принцип заключается в том, чтобы система экономических регуляторов носила стимулирующий характер.

•/ Третий принцип состоит в том, чтобы система регулирования регионального развития была строго ограничена временными рамками, особенно в плане предоставления дотаций и льгот.

У Четвертый принцип состоит в необходимости учета при государственном регулировании регионального развития территориальной специфики.

В применении государственного регулирования регионального развития необходима типологизация районов как на макро-, так и микроуровне. Причем типологизацию следует проводить с учетом особенностей географического положения региона, его природно-ресурсного потенциала, уровня его социально-экономического развития, структуры хозяйства, уровня развития инфраструктуры и, наконец, уровня развития внешнеэкономических связей.

Для совершенствования государственного регулирования регионального развития необходимо формирование единой системы управления. В связи с тем, что в настоящее время пока еще не разработана целостная концепция системы территориального управления, которая бы учитывала интересы Федерации и регионов, следует постепенно выводить местное самоуправление из системы государственной власти. Для этого необходимо создать единую нормативно-правовую систему, которая бы учитывала конституционные нормы и общегосударственное законодательство, с одной стороны, и конституционные нормы и законодательство субъектов Федерации — с другой.

Важнейшей задачей является создание специального органа, который бы ведал вопросами регионального развития в системе федеральной исполнительной власти. Его функции — решение одновременно задач межотраслевого и межрегионального характера. В состав этого органа должны войти руководители исполнительной власти всех субъектов Федерации, а также федеральные министры, занимающиеся реализацией общероссийских региональных программ. Целесообразно также введение в состав такого орга на управления региональным развитием руководителей федеральных округов и субъектов Федерации.

Главной задачей такого органа должна стать координация деятельности министерств и ведомств в сфере региональных проблем.

Как уже говорилось, важнейшим средством, с помощью которого осуществляется государственное регулирование регионального развития в условиях переходного к рыночным отношениям периода является разработка и реализация программ, среди которых особенно много по Сибири, Дальнему Востоку, Крайнему Северу. Это — программы по Забайкалью, Якутии, Бурятии, Туве, Курильским островам, Приангарью, Байкалу, малочисленным народам Севера, программа «Дети Севера» и др. Ряд программ разработан для центральных регионов: Тверской, Псковской областей, Республики Мордовии, а также для регионов Поволжья, Урала, Северного Кавказа и др. Принят и ряд программ по отдельным отраслям: «Конверсия оборонной промышленности», «Топливо и энергия», «Развитие электронной техники» и др., а также ряд со­циальных программ: «Миграция», «Жилье», «Дети Чернобыля» и многие др. Следует выделить также ряд экологических программ, в которых предусмотрен комплекс мер по экологическому оздоровлению.

Однако принятые программы государственного и регионального уровня не выполняются. Причиной этого является недофинансирование, снижение инвестиций и, конечно, недостаточное регулирование самого процесса выполнения этих программ. Негативно влияют на ход выполнения программ и следующие факторы:

■S отсутствие достаточно отработанной системы отбора целевых государственных и региональных программ, недостаточная аргументированность их осуществления и порядка очередности;

■S слабая проработка регионального аспекта в отраслевых государственных программах;

■/ отсутствие мониторинга регионального аспекта отраслевых программ;

S большое число второстепенных программ, не требующих срочной реализации, входящих в перечень федеральных целевых программ;

S слабо проработанный механизм реализации как федеральных, так и региональных программ;

•S недостаточный контроль за выполнением программ.

Для совершенствования государственного регулирования регионального развития все большее значение имеют не административные решения а экономические регуляторы, носящие в основном не льготный, а экономический стимулирующий характер.

При отборе регионов, которые нуждаются в приоритетной поддержке, необходимо учитывать масштабы кризисных явлений в регионе. Целесообразно проведение на микроуровне районирования с целью выделения границ депрессивных и анализа кризисных ареалов внутри субъектов Федерации, чтобы в первую очередь направлять в эти микрорайоны адресную помощь из федерального бюджета. Районирование регионов на макроуровне должно стать важной новой формой регулирования регионального развития, Новой формой регулирования регионального развития является также создание фондов реализации регио­нальных программ. В настоящее время такие фонды существуют в ряде регионов Российской Федерации. Одним из механизмов освоения уникальных ресурсов восточных и северных регионов страны могут стать региональные корпорации с участием государственного и регионального капиталов, а также капиталов ча­стных и иностранных инвесторов.

Создание эффективной системы государственного регулирования регионального развития возможно лишь на базе проведения глубоких научных исследований проблем региональной экономики и управления.

Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности.

Государственное регулирование внешней торговли.

На социально-экономическое развитие любой страны сильное влияние оказывают внешнеэкономические связи, их масштабы, структура, эффективность. Это влияние происходит по многим направлениям, из которых наиболее значимы следующие: (1) увеличивается ресурсный потенциал страны -материальный, научно-технический, финансово-валютный, трудовой, рекреационный и т.д.; (2) снижаются затраты на удовлетворение потребностей страны. Поэтому развитие внешнеэкономических связей - одно из приоритетных направлений управленческо-регулирующей деятельности государственных органов. Для его реализации необходимо прежде всего совершенствовать хозяйственный механизм в сфере внешнеэкономических связей, имеющий специфику относительно отдельных их видов.

Ведущую роль в составе внешнеэкономических связей по социально-экономической значимости, достигнутым масштабам, перспективам дальнейшего развития выполняет внешняя торговля. Высокая социально-экономическая значимость внешней торговли проявляется относительно обеих составляющих ее — импорта и экспорта. Импорт увеличивает объем удовлетворенного спроса на товары народного потребления и продукцию производственно-технического назначения, при этом появляется реальная воз­можность удовлетворения потребности в товарах, которые не производятся внутри страны. В результате развития импорта появляется также возможность приобрести товары по более низким ценам и более высокого качества, что снижает затраты хо зяйствующих субъектов, повышает доходность их хозяйственной деятельности (если это товары производственно-технического назначения), увеличивает финансовые возможности населения (если это товары народного потребления). Импорт расширяет конку­рентную среду и таким образом оказывает стимулирующее влияние на отечественных товаропроизводителей, заставляя их повышать конкурентоспособность своей продукции (снижать затраты, повышать качество, расширять ассортимент и др.). В условиях формирования и развития рыночных отношений роль импорта резко возрастает.

Полезность экспорта для страны проявляется по следующим направлениям: экспорт расширяет рынок сбыта продукции и таким образом создаются возможности увеличения масштабов производства в стране, т.е. это фактор экономического роста. В условиях спада, стагнации производства, спросовых ограничений такая роль экспорта особенно значима. Экспорт позволяет реализовать продукцию по более высоким ценам мирового рынка, является основным источником валютных поступлений в страну и таким образом увеличивает доходы хозяйствующих субъектов-экспортеров, укрепляет финансовую базу государства. Экспорт расширяет конкурентную среду за счет зарубежных товаропроизводителей и повышает ее эффективность, так как повышается вероятность появления на рынке конкурентов более высокого уровня. Таким образом, экспорт стимулирует хозяйствующих субъектов-экспортеров производить продукцию, конкурентоспособную на мировых рынках, соответствующую мировым стандартам. В условиях низкой конкурентоспособности значительной доли продукции, производимой на российских предприятиях, такая роль экспорта становится одной из приоритетных.

После отмены монополии государства на внешнеторговую деятельность и ее либерализации рыночные принципы хозяйствования стали определять характер функционирования и этой отрасли экономики России, что проявилось прежде всего в изменении состава субъектов внешнеторговых операций. Вместо одного участника внешнеторговой деятельности — государства возникло множество субъектов, имеющих право выхода на внешние рынки. Ими стали предприятия всех организационно-правовых форм и видов собственности. Участниками внешнеторговой деятельности могут быть государство, региональные субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. Россия стала отрытой страной для импорта товаров из других стран. В результате таких кардинальных изменений в организации внешней торговли изменился характер движения экспортно-импортных потоков товаров через российскую границу, он стал менее управляем. Снижение управляемости внешней торговли отрицательно отразилось на интересах страны (экономических, социальных, научно-технических, военных и др.). Поэтому необходимость в государственном регулировании внешней торговли стала ощущаться уже в первые годы ее либерализации и усиливаться в последний период. С этой целью в стране стал формироваться законодательно-правовой меха­низм государственного регулирования.

В 1995г. был утвержден Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», в 1998г. — Федеральный закон «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами». В соответствии с российским законодательством определена компетенция федеральных, региональных и местных органов в сфере внешнеторговой деятельности, содержание их регулирующих функций. Основными элементами компетенции федеральных органов являются:

1) формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых связей страны, основных принципов внешнеторговой политики;

2. создание государственного механизма регулирования внешнеторговой деятельности и его использование в управлении внешней торговлей;

2. обеспечение экспортного контроля;

4. разработка торгового и платежного балансов страны;

5. установление лимита внешнего государственного долга Российской Федерации и управление этим долгом и др.

Общее руководство внешнеторговой деятельностью осуществляет Президент страны. В ежегодном послании Президента Федеральному Собранию содержится раздел о государственной внешнеторговой политике. Президент выполняет и непосредственно регулирующие функции: имеет право вводить экономические санкции в целях обеспечения национальной безопасности страны, регулирует сотрудничество страны в военно-технической сфере, определяет порядок экспорта драгоценных металлов, камней, расщепляющихся материалов и др.

Большой объем функций по государственному регулированию внешнеторговой деятельности на федеральном уровне выполняет Правительство РФ, которое непосредственно обеспечивает реализацию государственной внешнеторговой политики, разрабатывает и представляет на утверждение Федеральному Собранию РФ федеральную программу развития внешнеторговой деятельности. Правительственные органы разрабатывают государственный механизм регулирования внешней торговли, устанавливают ставки таможенного тарифа, вводят количественные ограничения импорта и экспорта товаров, принимают решения о проведении переговоров и подписании международных договоров и т.д.

Значительный объем функций по управлению внешнеторговой деятельностью предоставлен региональным субъектам РФ, которые имеют право осуществлять внешнеторговую деятельность на своей территории, осуществлять координацию и контроль за внешнеторговой деятельностью российских и иностранных лиц, предоставлять дополнительные гарантии и льготы участникам внешнеторговой деятельности, заключать соглашения в сфере внешнеторговых связей с субъектами иностранных государств, их административно-территориальными преобразованиями. Территориальные субъекты РФ разрабатывают и организуют реализацию региональных программ развития внешнеторговой деятельности. Участниками таких программ являются и местные территориальные субъекты.

Система государственного регулирования внешнеторговой деятельности базируется на принципах, основными из которых являются:

■S научность;

•S целенаправленность;

■S приоритет экономических методов государственного воздействия на сферу внешней торговли;

S равенство участников внешнеторговой деятельности, их недискриминация;

■S исключение неоправданного вмешательства государственных органов во внешнеторговую деятельность;

S защита государством законных интересов и прав участников внешнеторговой деятельности и др.

Каждый принцип имеет конкретное содержание, проявляющееся в соответствующих требованиях к характеру регулирующих действий государственных органов. Так, принцип научности требует максимального учета действия объективных социально-экономических закономерностей при разработке

хозяйственного механизма управления внешнеторговой деятельностью, принцип приоритетности экономических методов требует регулировать деятельность участников внешней торговли преимущественно посредством воздействия на их интересы и т.д. Содержание принципов определяет рыночный характер хозяйственного механизма управления внешнеторговой деятельностью. Выполнение требований каждого принципа - необходимое условие эффективности этого механизма. Между принципами существует взаимосвязь; их совокупность образует систему, стержнем которой является принцип научно­сти, поскольку реализация его является необходимым условием реализации всех других принципов.

Использование законодательно-правового хозяйственного механизма имеет целенаправленный характер, т.е. предусматривает четкое определение целей государственного регулирования с выделением приоритетных. Состав, содержание целей отражает характер тех проблем, которые возникли в развитии внешней торговли. Общее состояние внешней торговли характеризуется объемом, структурой импорта и экспорта, их динамикой, эффективностью внешнеторговых операций. Поэтому базовым инструментом государственного регулирования внешнеторговых связей является торговый баланс страны, состоящий из двух разделов — импорта и экспорта. Баланс используется для анализа состава, структуры экспортно-импортных потоков, выявления позитивных и негативных тенденций в их динамике, возникших диспропор­ций. В настоящее время основной диспропорцией в структуре экспорта России является чрезмерно высокая доля сырьевых товаров и низкая — конечной, готовой продукции. Из укрупненной схемы торгового баланса России за 1998г. следует, что более 70% экспорта составляет доля минеральных продуктов, металлов и раз­личных видов сырья, т.е. продукции начальных стадий производственного процесса в реальном секторе экономики (табл.)

Негативные последствия этой диспропорции для экономики и социальной сферы страны проявляются в том, что, во-первых, сырьевые природные ресурсы невозобновляемы, их запасы ограничены, во-вторых, вывозя природное сырье, страна лишается возможности производства из него большого количества различных видов промежуточной и конечной (готовой) продукции (нефтепродуктов из сырой нефти, металлопродукции из рудного сырья, продукции деревообработки из древесины и т.д.), возможности реализовать содержащуюся в ней добавленную стоимость на внутренних и внешних рынках, более полно удовлетворять социально-экономические потребности страны за счет собственного производства, а не дорогостоящих импортных поставок.

В структуре импорта более 75% составляет доля трех групп товаров: машин и оборудования, продовольственных товаров и продукции химической промышленности, т.е. в основном готовой, конечной продукции, что свидетельствует о наличии крупной диспропорции в импорте страны, которая в значительной степени является зеркальным отражением экспортной диспропорции. Одна из наиболее острых диспропорций импорта, возникшая в последние десять лет, - чрезмерно высокая доля про­довольственных товаров, достигшая к 1999г. 25% объема импорта. Это может привести к возникновению угрозы экономической безопасности страны, так как прекращение импортных поставок продовольствия означало бы возникновение кризисной ситуации в удовлетворении потребностей населения страны в продуктах питания.

Очень важной пропорцией торгового баланса является соотношение между суммарными объемами импорта и экспорта. Положительное сальдо баланса (превышение экспорта над импортом) означает, что страна имеет возможность производить продукцию в объемах, превышающих внутренние потребности стра­ны, а качество и уровень затрат на ее производство соответствуют мировым стандартам. Таким образом,

увеличение величины положительного сальдо баланса означает повышение эффективности функционирования национальной экономики, увеличение валютных поступлений в страну. В 1998г. положительное сальдо торгового баланса России составило 28,5 млрд долл. и увеличилось за период 1992— 1998 гг. более чем в два раза. Таким образом, регулирующие действия государственных органов должны быть направлены прежде всего на устранение возникших диспропорций, усиление положительных тенденций в составе, структуре внешней торговли, соотношениях объемов экспортно-импортных потоков.

Методы государственного регулирования внешнеторговых связей подразделяются на экономические и административные. В условиях торговли приоритетную роль в механизме регулирования выполняют экономические методы воздействия на участников торговых операций. Основным инструментом такого воздействия являются импортные и экспортные таможенные пошлины. Посредством изменения их уровня государство имеет возможность изменять характер импорта и экспорта в нужных направлениях. Достоинства таможенно-тарифного регулирования проявляются в том, что, во-первых, это очень гибкий механизм, позволяющий в минимальных, средних, максимальных размерах влиять на экспортно-импортные потоки товаров. Во-вторых, изменение таможенных тарифов позволяет в различных направлениях влиять на состояние импорта и экспорта различных видов товаров, увеличивая, сокращая, стабилизируя их потоки. В-третьих, таможенно-тарифное регулирование - это рыночный механизм, позволяющий достигать поставленных целей через влияние на экономические интересы импортеров и экспортеров.

При обосновании необходимости изменения таможенных пошлин (повышение или снижение) или их стабилизации учитывается характер влияния международной конкуренции на отечественных товаропроизводителей. Если это влияние положительное (стимулирующее) и товаропроизводители улучшают качество продукции, снижают затраты, увеличивают объемы ее производства, то таможенные тарифы (импортные и экспортные) не следует повышать, а наоборот, целесообразно снизить для усиления их стимулирующего влияния. Если же конкуренция зарубежных товаропроизводителей начинает подавлять хозяйственную, коммерческую деятельность внутри страны, таможенные пошлины следует повысить, чтобы они выполняли защитную функцию. Государственные регулирующие органы своими действиями должны обеспечивать баланс влияния внутренней и международной конкуренции таким образом, чтобы эффективность обоих видов конкуренции проявилась в максимальной степени. С целью стимулирования поставок на экспорт возможна и полная отмена экспортных пошлин, например, когда цены внутреннего рынка на экспортируемую продукцию превышают уровень мировых цен или приближаются к их уровню. Для защиты внутреннего рынка используются и особые виды пошлин: специальные, антидемпинговые, компенсационные. Специальные, повышенные пошлины применяются как защитная мера, когда товары ввозятся в страну в количествах или на условиях, наносящих или угрожающих нанести ущерб российским производителям аналогичных или непосредственно конкурирующих товаров. Этот вид пошлины может при­меняться и как ответная мера на дискриминационные действия, ущемляющие интересы Российской Федерации со стороны других государств-импортеров. Антидемпинговые, повышенные пошлины применяются, когда в страну ввозятся товары по цене более низкой, чем их нормальная стоимость в стране, вывозящей данный вид товара, если такой ввоз наносит или угрожает нанести материальный ущерб российским производителям таких товаров или препятствует организации либо расширению их производства. Компенсационные, повышенные пошлины на ввозимые в страну товары применяются, если при их производстве или вывозе были созданы более благоприятные финансовые условия в виде субсидий, вследствие чего на них установлены низкие цены, близкие к демпинговому уровню, и ввоз таких товаров наносит или угрожает нанести материальный ущерб российским производителям аналогичных товаров или препятствует организации либо расширению их производства. Для регулирования импорта и экспорта то­варов сезонного производства применяются сезонные пошлины, повышенные или пониженные в зависимости от ситуации, сложившейся на внутреннем рынке этих товаров. Для стимулирования экспорта сезонных товаров пошлины могут быть снижены, а импортные пошлины повышены, если спрос на эти товары внутри страны удовлетворен в полном объеме. Пошлины (импортные и экспортные) могут быть изменены и в противоположном направлении, если ситуация на внутреннем рынке сезонных товаров сложилась противоположная, например, в результате неблагоприятных погодно-климатических условий, и спрос на эти товары значительно превысил предложение.

В процессе комплексного стимулирования увеличения производства продукции на экспорт кроме таможенно-тарифного механизма используются и финансовые рычаги. Ими могут быть различные формы налогового поощрения товаропроизводителей-экспортеров, выпускающих конкурентоспособную на мировых рынках продукцию и с высокой долей добавленной стоимости, а также субсидии из федерального и региональных бюджетов, создание системы страхования экспортных кредитов от коммерческих и поли­тических рисков, предоставление гарантийных обязательств со стороны государства для кредитования экспортных поставок и др.

Используются в государственном регулировании и административные методы. Один из наиболее распространенных инструментов административного регулирования — квотирование экспортно-импортных товарных потоков. Сущность его состоит в том, что государство устанавливает предельные размеры объемов импорта и экспорта отдельных видов (или групп) товаров, превышение которых недопустимо, т.е. государство ограничивает масштабы торговой деятельности. Квотирование дополняет таможенно-тарифное регулирование. Оно применяется в тех случаях, когда использование таможенно-

тарифных инструментов неэффективно, не позволяет достичь целей, например, когда несмотря на значи­тельное повышение ввозных (или вывозных) пошлин объемы импорта (или экспорта), характер их динамики продолжают оставаться неизменными или даже интенсивность роста объемов усиливается. Такая ситуация может возникнуть, когда экономические возможности импортеров (или экспортеров) достаточно велики, а потребность государства в ограничении объемов экспортно-импортных потоков очень остра. Квотирование позволяет достаточно быстро добиться нужных результатов и в необходимых размерах ограничить масштабы ввоза (или вывоза) товаров. Недостаток этого метода состоит в том, что, во-первых, квота — инструмент однонаправленного воздействия, для целей увеличения объемов импорта (или экспорта) он непригоден. Во-вторых, квотирование может оказывать отрицательное влияние на социально-экономическое развитие страны, так как не позволяет реализовать в полном объеме возможности хозяйствующих субъектов, импортеров и экспортеров. В-третьих, это менее гибкий метод в сравнении с таможенно-тарифным регулированием относительно предельных размеров квот (максимальных и минимальных), периодичности изменения их величины, размеров изменения при очередных пересмотрах и т.д. Поэтому количественные ограничения внешней торговли вводятся Правительством РФ в особых слу­чаях, например, при возникновении существенного ущерба или необходимости предотвращения угрозы причинения такого ущерба в результате чрезмерных масштабов импортно-экспортных потоков отдельных видов товаров. Существенный ущерб может проявиться в общем ухудшении состояния отечественного производства в данной отрасли, например, в сокращении объемов производства в течение относительно длительного периода времени, в ухудшении показателей эффективности производства — произво­дительности труда, рентабельности, фондоотдачи, других показателей, качественных характеристик производимых товаров и т.д. Для обоснования целесообразности установления импортных квот на ввоз конкретных видов товаров могут использоваться в качестве ориентира соответствующие показатели-индикаторы, например, пороговые значения удельного веса импорта этих товаров в удовлетворении внутреннего спроса ни них в стране. Превышение пороговых значений означает возникновение экономической угрозы для страны, т.е. непосредственной зависимости развития ее экономики, официальной сферы от импорта. Для различных групп товаров величина пороговых значений этого показателя неодинакова. Например, для продовольственных товаров он равен 30%. Поскольку фактическое значение этого показателя в современных условиях значительно превышает этот уровень, имеются основания для установления импортных квот на ввоз продуктов питания.

Дня обоснования целесообразности установления экспортных квот также используются соответствующие показатели-ориентиры, отражающие состояние внутреннего рынка вывозимых товаров: характера динамики внутренних цен на них, соотношения спроса и предложения, соотношения экспортных и внутренних цен и др. Например, если в результате чрезмерных объемов экспорта товаров на внутренних рынках этих товаров возникает дефицит, происходит значительный рост цен, то, следовательно, имеют место признаки существенного ущерба для экономики страны и поэтому необходимо установить экспортные квоты в размерах, позволяющих устранить такие ущербные для экономики явления. Постановления Правительства РФ о введении количественных ограничений импорта и экспорта утверждаются и официально публикуются не позднее чем за три месяца до введения их в действие.

Кроме квотирования используются и другие административные инструменты государственного регулирования внешней торговли — лицензирование, экспортный контроль. Лицензирование, т.е. выдача разрешений (лицензией) на осуществление внешнеторговой деятельности ее субъектам, производится соответствующими органами исполнительной власти РФ. Оно имеет своей целью обеспечить соблюдение хозяйствующими субъектами-экспортерами законодательно-правовых международных и российских норм и правил внешней торговли. Лицензия удостоверяет реальные возможности (экономические, технические, технологические, организационные) хозяйствующих субъектов заниматься внешнеторговой деятельностью. Экспортный контроль применяется для защиты национальных интересов страны, когда объектом внешнеторговых сделок являются различные виды вооружений, военной техники или товаров двойного назначения. Используется он также в целях соблюдения международных обязательств России по нераспространению оружия массового уничтожения и других наиболее опасных видов оружия и технологий их создания. Номенклатура товаров, подлежащих экспортному контролю определена в специальных списках, которые утверждаются указами Президента РФ по представлению Правительства РФ.

В условиях резкого увеличения объемов импорта в Россию за последние годы возникла необходимость ужесточения мер ответственности за реализацию некачественных импортных товаров, не подлежащих экспортному контролю. Государство применяет для этого не только экономические, но и административные рычаги вплоть до полного запрета поставок продукции из страны, допустившей нарушения правил международной торговли. Сохранилась в механизме административного регулирования и государственная монополия на импорт и экспорт отдельных видов товаров, перечень которых определяется соответствующими федеральными законами. Государственная монополия осуществляется в форме выдачи лицензий на экспорт, импорт этих товаров федеральными органами исполнительной власти исключительно государственным унитарным предприятиям.

Поскольку экспорт товаров является основным источником поступления валюты в страну, а пополнение валютных резервов имеет высокую значимость для любого государства, либерализация внеш­неторговых операций определила необходимость создания механизма государственного контроля и

регулирования движения валюты при осуществлении экспортных торговых операций. На федеральном уровне контрольно-регулирующие функции выполняют Правительство РФ, Центральный банк РФ, Государственный таможенный комитет РФ. В соответствии с законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле, инструкциями Центрального банка и Государственного таможенного комитета экспортеры товаров обязаны в полном объеме и в установленные сроки зачислять валютную выручку на счета в уполномоченные банки на территории Российской Федерации и такое за­числение является обязательным условием осуществления экспортных операций. Незачисление валютной выручки в установленные сроки является нарушением таможенных правил и в соответствии со ст.273 Таможенного кодекса РФ влечет за собой ответственность экспортера в виде штрафа в размере от 100 до 200% от стоимости экспортируемых товаров с взысканием их стоимости. Другое правило, установленное для экспортеров, — обязательная продажа ими определенной доли валютной выручки за рубли на терри­тории России. Размер этой доли постепенно повышался: с 30% в первые годы либерализации торговли до 75% в настоящее время. Информация, необходимая для осуществления валютного контроля, содержится в соответствующей документации, основным видом которой является паспорт сделки. Этот документ составляется по каждой экспортной сделке и содержит полную характеристику всех ее параметров. Экспортер является ответственным за полное соответствие сведений, указанных им в паспорте сделки, фактическим условиям контракта внешнеторговой операции.