Государственный заказ и сфера его применения.

Государственный заказ — один из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики. Государство выступает крупнейшим прямым заказчиком продукции, работ и услуг. Государственный заказ способен вызвать мультипликативный спрос, тем самым оживляя производство. Особенно важна роль госзаказов в поддержке отечественных товаропроизводителей, «точек роста». Поэтому доля госзакупок в конечном спросе весьма велика. В развитых странах госзакупки составляют 20—30 % ВВП, причем особо значительная доля госзакупок в продукции ВПК — свыше 50%.

Государственные закупки продукции (работ, услуг) осуществляются для удовлетворения важнейших государственных нужд, имеющих два уровня: федеральный и региональный (субъектов РФ). Поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях: S создания и поддержания государственных материальных резервов; ■S поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности страны;

У обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических обязательств страны;

S реализации федеральных целевых программ, частично или полностью финансируемых за счет средств федерального бюджета.

Поставки продукции для федеральных государственных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей. Поставки продукции для региональных нужд обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов РФ, а также привлекаются внебюджетные источники.

Для организации работы по обеспечению поставок для государственных нужд Правительство Российской Федерации утверждает государственных заказчиков. Ими могут быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие, государственное учреждение, орган исполнительной власти субъекта РФ, коммерческие и некоммерческие организации, корпорации.

Одной из основных функций государственного заказчика является выбор поставщиков продукции, т.е. размещение госзаказов на поставку продукции для государственных нужд. Как правило, госзаказы размещаются на конкурсной основе, т.е. путем проведения открытых или закрытых конкурсов, которые состоят из двух этапов. Наиболее предпочтительным видом конкурса является открытый конкурс. Закрытые конкурсы проводятся в случаях закупки товаров (работ, услуг) для нужд обороны и безопасности государства в части, составляющей государственную тайну. Некоторые виды продукции (драгоценные металлы и драгоценные камни, музейные ценности, редкие книги, рукописи и архивные документы и т.п.) закупаются для государственных нужд без проведения конкурсов.

Участником конкурса может быть только поставщик (исполнитель), имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров (работ, услуг). Иностранные поставщики (исполнители) могут принимать участие в конкурсе в случае, если производство данных товаров (работ, услуг) для государственных нужд в Российской Федерации отсутствует или экономически нецелесообразно. Срок подачи заявок на участие в открытом конкурсе не может быть менее 45 дней со дня опубликования извещения о проведении конкурса в официальном издании уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

С поставщиком (исполнителем) продукции (работ, услуг), победившим на открытом конкурсе, государственный заказчик заключает государственный контракт. В случае если победитель на конкурсе не подписал государственный контракт, организатор конкурса определяет нового победителя конкурса из числа остальных участников конкурса. Поставщики-монополисты не вправе отказаться от заключения госконтракта в случае, если исполнение госзаказа не влечет за собой убытки. Для казенных предприятий, как правило, вводится режим обязательного заключения государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд.

Государственный контракт — основной документ, определяющий права и обязанности государственного заказчика и поставщика продукции для государственных нужд. В госконтракте отра­жаются:

*/ объем поставок продукции (работ, услуг) в натуральном выражении с указанием номенклатуры и ассортимента;

S требования, предъявляемые к качеству продукции (работ, услуг); •/ сроки поставок продукции; ■S товарные цены и условия их изменения;

S объемы финансовых ресурсов, предоставляемые поставщику для закупки материальных ресурсов, необходимых для исполнения госконтракта.

Контрактом может также предусматриваться: контроль со стороны государственного заказчика за ходом работ по выполнению контракта и оказание помощи поставщику (без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего); экономическое стимулирование (льготы по налогам, целевые дотации и субсидии, льготное кредитование). На основе контракта поставщик продукции для государственных нужд и покупатель (государственный заказчик) подписывают договор поставки. Изменение и расторжение договора осуществляется по соглашению сторон и оформляется дополнительным соглашением.

В настоящее время формируются различные виды государственных заказов: оборонный заказ;

•S заказ на научные исследования;

■S заказ на поставку продукции в государственный материальный резерв; S заказ на поставку в федеральный и региональные фонды сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия;

S заказ на северный завоз; S заказ на подрядные работы.

Оборонный заказ. Его формирование обусловлено необходимостью поддержания на должном уровне обороноспособности и безопасности страны. Основой формирования оборонного заказа является: военная доктрина РФ, федеральные программы производства вооружений и военной техники, мобилизационные планы, соглашения о военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с

иностранными государствами, прогнозы социально-экономического развития страны, проекты федерального бюджета на соответствующий год.

Проект основных показателей оборонного заказа (количество поставляемой продукции, ее стоимость, сроки поставок, перечень, государственных заказчиков, предполагаемые исполнители и др.) формируется в Минэкономразвития России, согласовывается с Минфином России и заказчиками и вносится в Правительство Российской Федерации. Утверждает основные показатели оборонного заказа Президент РФ одновременно с подписанием закона о федеральном бюджете.

Оборонный заказ размещается на конкурсной основе. Исполнителями оборонного заказа могут быть предприятия и организации любой формы собственности, имеющие лицензии на занятие соответствующим видом деятельности. Исполнитель оборонного заказа действует на основе контракта с государственным заказчиком или головным исполнителем. В контракте могут быть предусмотрены виды и размеры экономического стимулирования выполнения оборонного заказа. К ним относятся: гарантирование фиксированного уровня рентабельности продукции (не выше 25 % к себестоимости); индексация средств в связи с инфляцией; авансирование (до 40 %); льготное налогообложение и др.

Госзаказ на научные исследования. Цель формирования этого заказа — обеспечить ускорение освоения отечественных и зарубежных научно-технических и технологических достижений. Госзаказы в науке формируются по приоритетным направлениям развития науки и техники: фундаментальные исследования, информационные технологии и электроника, производственные технологии, новые материалы и химические продукты, технологии живых систем, транспорт, топливо и энергетика, экология и рациональное природопользование.

Отбор предложений ученых, потребителей продукции, товаропроизводителей проводится на конкурсной основе. Затем проводится государственная экспертиза отобранных предложений исходя из перспективности исследований, эффективности использования бюджетных средств, потребностей рынка, обеспечения государственной безопасности.

Госзаказ на северный завоз. Формирование этого заказа обусловлено необходимостью восстановления системы государственной поддержки экономического и социального развития Севера. С переходом к рыночной экономике Север выпал из состава государственных приоритетов, сократилась государственная поддержка завоза продукции в северные районы. Государственные закупки продукции для нужд Севера перешли с федерального уровня на региональный.

Ответственность за поставки товаров по северному завозу возложена на органы исполнительной власти 27 субъектов РФ, относящихся к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям. В их функции по организации северного завоза входит: оформление заявок; заключение договоров; финансирование за счет собственных и заемных средств; ведение реестра предприятий, организаций, банков, участвующих в поставках; проведение тендеров для отбора предприятий, осуществляющих централизованные поставки в районы Севера.

Финансирование северного завоза осуществляется за счет средств федерального и региональных финансовых фондов, а также ссуд, выделяемых непосредственно предприятиям и организациям — поставщикам. Региональные фонды образуются за счет средств бюджетов субъектов РФ и средств федерального бюджета, выделяемых им на возвратной основе. Для обеспечения государственной поддержки северного завоза Правительством РФ утвержден перечень товаров, по которым частично возмещаются транспортные расходы. В этот перечень включаются нефть, нефтепродукты, топливо, продовольствие (мясо, мясные консервы, масло животное, сыр, сахар, чай, мука, крупа, соль, яйцо, детское питание и др.).

Госзаказ на поставку продукции в государственный материальный резерв. Государственный резерв является особым федеральным запасом материальных ценностей. В состав государственного резерва входят запасы материальных ценностей для мобилизационных нужд Российской Федерации, запасы стратегических материалов и товаров, без которых невозможно эффективное государственное управление.

В соответствии с Федеральным законом «О государственном материальном резерве» (ст.З) государственный резерв предназначен для:

■S обеспечения мобилизационных нужд РФ; V" ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

■S стабилизации экономики при временных нарушения снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия;

■S оказания регулирующего воздействия на рынок в случае возникновения диспропорции между спросом и предложением на внутреннем рынке;

■S оказания гуманитарной помощи.

Формирование, хранение и обслуживание запасов государственного резерва возложено на Российское агентство по государственным резервам и его территориальные органы, предприятия, организации. В функции агентства входят отбор (на конкурсной основе) поставщиков материальных ценностей в госрезерв, заключение государственных контрактов с поставщиками, определение конкретных получателей материальных ценностей, обеспечение расчетов с поставщиками в соответствии с контрактом.

Объемы госзакупок материальных ценностей, необходимые для формирования, пополнения госрезерва, устанавливаются Правительством РФ в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Госзаказ на подрядные работы формируется государственным заказчиком на выполнение подрядных работ для государственных нужд. В состав госзаказа входит: возведение объектов, зданий и сооружений для федеральных государственных нужд, осуществление строительно-монтажных работ и строительно-ремонтных услуг для госучреждений и бюджетных организаций, строительство жилья.

На основе госзаказа государственный заказчик заключает с подрядными организациями (победившими на конкурсе) государственные контракты на весь период строительства объектов. В кон­трактах отражаются: объемы и стоимость подлежащих выполнению работ; сроки их начала и окончания; порядок финансирования и оплаты работ; способы обеспечения исполнения обязательств сторонами.

Финансирование подрядных строительных работ для удовлетворения государственных нужд осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Государственная промышленная политика.

Промышленная политика — инструмент государственной стратегии развития народного хозяйства, оптимизации отношений государства с хозяйствующими субъектами, регулирования рыночных механизмов в экономически и социально оправданных направлениях (отраслевом, межотраслевом, региональном, во внешних связях). Она должна периодически уточняться и обновляться с учетом изменений в экономике страны, во внешнеэкономических связях и мировом хозяйстве.

Как свидетельствует мировой опыт, промышленная политика особенно необходима в переходные периоды, например при переходе к рыночной экономике. Она нужна и традиционно рыночным индустриально развитым странам в условиях процессов либерализации и глобализации мировой экономики.

Промышленная политика способствует устранению устаревших производственных структур и формированию новых; ускорению научно-технического и управленческого прогресса; повышению приспособляемости к объективным требованиям глобализации мировой экономики.

Промышленная политика опирается на механизмы, позволяющие соединять интересы корпорации и государства. Она проводится для хозяйствующих субъектов всех организационно-правовых форм. Ее формирование и реализация — дело законодательной и исполнительной власти: федеральной, субъектов Федерации, муниципальной. Они же вырабатывают конкретные меры поддержки промышленного производства.

На современном этапе развития экономики страны целью реализации государственной промышленной политики должен быть переход:

1. от приоритета ТЭК к приоритетам обрабатывающей промышленности, так как при сохранении нынешних тенденций в добывающих отраслях будущие поколения могут лишиться невосполнимых природных ресурсов;

2. от устаревшей организации производства к гибким производственным системам, способным обеспечить быстрое обновление продукции, ее высокую конкурентоспособность;

3) от технологического лидерства в сфере вооружений любой ценой к росту конкурентоспособности гражданской промышленности;

4) от пренебрежения здоровьем человека к экологически чистому и безопасному промышленному производству;

5) от заводов-комбинатов, функционирующих по принципу самообеспеченности, к развитию специализированных производств, позволяющих обеспечить конкурентоспособность продукции как на внутреннем, так и на мировых рынках;

6) от самораспада НИОКР к целенаправленной реструктуризации отраслевой науки на основе социального заказа, сформированного в результате долгосрочного комплексного научно-технического прогноза.

Основой государственной промышленной политики является решение инновационно-инвестиционных проблем экономического роста. Эти два аспекта тесно связаны. Проведение научных исследований, внедрение изобретений новых технологий требует значительных капиталовложений. Ограниченность последних в свою очередь диктует необходимость динамичного расширения масштабов инноваций сообразно требованиям научно-технического, управленческого и информационного прогресса.

Инновации основываются на многлх направлениях деятельности — от выполнения НИОКР до технологической подготовки производства и выпуска новой продукции. При этом на разных этапах экономического развития приоритеты инновационной деятельности меняются.

В условиях переходного периода государственная инновационная политика должна предусматривать:

Во-первых, развитие направлений, в рамках которых создается техника новых поколений, обеспечивающая статус России как ведущей технологической державы.

Во-вторых, сохранение стратегического ядра инновационного потенциала на базе структур, работающих на приоритетных направлениях научно-технического прогресса.

В-третьих, содействие становлению и развитию рыночных отношений в инновационной сфере, формированию конкурентной среды и малого инновационного бизнеса.

Различают продуктовые и технологические инновации. Продуктовые инновации преобладают в отраслях (машиностроение, легкая и медицинская промышленность, промышленность стройматериалов), в которых помимо технологического обновления производства значительную роль играют повышение

качества, расширение ассортимента продукции и снижение зависимости от импортного сырья, материалов и полуфабрикатов. Технологические инновации преобладают в отраслях (топливная, химическая и нефтехимическая промышленность, черная и цветная металлургия, пищевая промышленность), в которых определяющую роль играют инновационные технологии, обеспечивающие снижение материальных затрат в производстве.

Доля продуктовых инноваций намного выше, чем технологических, о чем свидетельствуют данные табл.

В структуре затрат на инновации 60% составляют затраты на технологическую подготовку производства и закупку оборудования. На долю НИОКР, обеспечивающих научные заделы инноваций, приходится менее 17%; на маркетинговые исследования — 1,6%; на подготовку персонала для работы по новым технологиям — 0,6% общих затрат на инновации.

Эффективность затрат на инновации характеризуют данные табл.

Таким образом, в расчете на 1 руб. затрат инновационная деятельность обеспечивает объемы выпуска продукции в 7,4 раза больше, чем при ее производстве по традиционным технологиям.

Главная задача государственного регулирования в сфере научного и технологического развития — создание благоприятных экономических условий для инновационной и инвестиционной деятельности, расширение косвенного регулирования, в рамках которого необходима увязка налоговой и финансово-кредитной политики. Прямая государственная поддержка возможна только для фундаментальной науки и весьма ограниченного количества критических технологий — их отобрано около 70. Попытки реализовать за счет бюджетных средств широкий круг амбициозных программ чреваты опасностью выбора и финансирования ложных инновационных приоритетов.

Государство выбирает приоритетные направления развития науки, формирует и реализует научно-технические программы и проекты, финансирует научную деятельность из федерального бюджета, управляет научными организациями федерального значения.

Масштабы и эффективность инновационной деятельности в основном определяются степенью достаточности ее финансирования. Принятым в 1996г. Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» установлено, что «средства на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения выделяются из федерального бюджета в размере не менее 4% расходной части федерального бюджета». Фактически на фундаментальные исследования и содействие НТП направлено в 1998г. лишь 2,2%, а в 1999г. — 2% расходной части федерального бюджета. Основным источником (65—70%) финансирования инновационной деятельности стали собственные средства предприятий.

Сегодня в России государственные расходы на научные исследования составляют всего 0,32% ВВП при пороговом значении этого показателя с позиций экономической безопасности страны 2%. В развитых странах, например в США, государственные расходы на науку достигают 3% ВВП.

Преодоление кризиса науки, губительного для российской экономики, распада всей сферы НИОКР невозможно без государственной поддержки. Выработаны следующие направления государственного регулирования инновационной сферы.

1. Усиление налогового стимулирования НИОКР, которое в рыночной экономике имеет ряд преимуществ по сравнению с бюджетными субсидиями. Возможны следующие виды налоговых льгот: уменьшение налогооблагаемого дохода на сумму затрат на НИОКР; скидки с суммы начисленного к выплатам налога в размере определенного процента от величины прироста затрат на НИОКР; уменьшение суммы налога на часть капитальных вложений в новую технику; особые льготы по налогообложению

средств, выделяемых для финансирования фундаментальных исследований (как правило, в университетах) и для НИОКР силами малого и среднего бизнеса.

2. Усиление роли государственного заказа на научно-техническую продукцию как одного из главных инструментов инновационной политики. По мере финансовой стабилизации и выхода страны из экономического кризиса доля госзаказа по выполнению рисковых (венчурных) проектов должна быть доведена до 30— 50% в бюджетах наукоградов.

3. В структуре федерального и региональных бюджетов наряду с фондом развития целесообразно создать государственный инновационный фонд для целевого льготного финансирования наиболее приоритетных крупных исследований и разработок. Фонд должен быть наделен широкими полномочиями по государственной поддержке инноваций по всему циклу — от научной идеи до ее продвижения в форме завершенного научно-технического проекта или интеллектуальной собственности на рынок.

4. На государственном уровне для методического и информационного обеспечения выбора приоритетных инноваций намечено создание системы мониторинга и прогнозирования технологического потенциала сферы НИОКР. В качестве одного из ее элементов может служить постоянно обновляющийся банк данных научно-технических разработок, НИОКР, наукоемких технологических проектов. Банк данных НИОКР может использоваться не только как источник информации, но и для обоснования госзаказа на НИОКР, выдачи рекомендаций на закупку импортного оборудования в случае отсутствия конструкторских заделов по соответствующим направлениям.

5. Повышение роли рыночной конкуренции в сфере разработки и производства научной продукции путем проведения широкого конкурса среди наиболее эффективных НИОКР при обязательном государственном финансировании приоритетной части объема отобранных работ. Иначе говоря, речь идет о так называемом принципе «стартовых денег», который получил широкое распространение в Японии.

6. Расширение внебюджетных источников финансирования научных исследований. Для этого необходимо усилить стимулирование инновационной активности частного сектора (финансово-про­ мышленных групп, коммерческих банков, объединений и других хозяйствующих субъектов), заинтересованного в коммерческих результатах НИОКР. В России 90% научных расходов покрывается за счет средств федерального бюджета. В развитых странах до 2/3 расходов по выполнению НИОКР приходится на предпринимательский сектор.

7. Развитие коммерциализации деятельности городов-наукоградов и отраслевых научно- технологических центров. Это позволит в будущем (к 2015г.) основную часть их доходов формировать за счет создания ниш на рынках инноваций и информационных технологий. Кроме этого, коммерциализация деятельности научных центров будет способствовать адаптации науки к рыночным условиям, становлению новых методов государственной инновационной политики.

8. Расширение международного сотрудничества в сфере НИОКР. Ни одна страна мира не осваивает весь спектр исследований и разработок по всем направлениям НТП. Одна из наиболее динамич­ ных форм научно-технической кооперации - - создание международных альянсов. Сотрудничество и взаимозависимость стали средством для разделения растущих издержек и риска нововведений, а также для концентрации необходимого потенциала знаний в процессе разработки новой продукции.

В структурно-отраслевом содержании промышленной политики выделяются три группы отраслей.

1. Экспортоспособные отрасли топливно-сырьевого сектора (нефтегазовая, лесная, алмазная промышленность, отчасти металлургия и электроэнергетика).

2. Отрасли обрабатывающей промышленности, способные производить продукцию, конкурентоспособную не только на внутреннем, но и внешнем рынках (авиакосмическая, атомная, обо­ ронная, отчасти энергетическое машиностроение и тяжелое станкостроение, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность, биотехнологии).

3. Отрасли, которые вряд ли скоро выйдут на внешние рынки, но способные обеспечить значительную часть спроса на их продукцию на внутреннем рынке (автомобильное и сельскохозяйственное машиностроение, легкая и пищевая промышленность).

В первой группе отраслей особое значение имеют отрасли топливно-энергетического комплекса (газовая, нефтяная, угольная промышленность, электроэнергетика). При дефиците инвестиций обеспечение прироста добычи топлива и энергии становится все более трудноразрешимой задачей. В этих условиях основной задачей государственного регулирования отраслей ТЭК должно быть обеспечение энергосбережения. Капиталовложения на энергосбережение единицы топлива и энергии более чем в 2 раза меньше, чем прирост ее добычи и производства.

По отчетам Института энергетических исследований РАН, объем потенциала энергосбережения составляет 40—45% всего энергопотребления страны. Экономия природного газа может достичь 22—23% всего потенциала энергосбережения, нефти — 20, угля — 15, электроэнергии — 23, теплоэнергии — 17— 18%. Свыше половины этой экономии означает сбережение природного газа, поскольку его доля в производстве электроэнергии достигла в настоящее время 50% и в производстве тепла — 70%.

В конце 1997 г. Минтопэнерго РФ с участием Минэкономики РФ разработало федеральную программу «Энергосбережение России» на 1998—2005 г. Согласно этой программе энергоёмкость ВВП должна снизиться к 2005 г. на 13,4, к 2010 г. на 21% к уровню 1995 г. Это в свою очередь позволит увеличить национальный доход в 2005 г. на 7—8%.

Хозяйствующие субъекты топливно-энергетического комплекса — естественные монополии, осуществляющие производство и транспортировку нефти и нефтепродуктов, газа, электрической и тепловой энергии и предоставление услуг по ее передаче. РАО «ЕЭС России» контролирует 77,7% суммарной мощности электростанций страны, в структуре его капитала государству принадлежит 52,6% акций. ОАО «Газпром» осуществляет около 95% добычи и 100% транспортировки газа.

Для обеспечения баланса интересов потребителей и производителей государство регулирует деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, являющихся естественными монополиями. Правовой основой регулирования их деятельности являются федеральные законы «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О естественных монополиях», «О регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», «О федеральном железнодорожном транспорте».

Предприятия естественной монополии при отсутствии государственного регулирования превращаются в олигополии и при сокращении объемов производства устанавливают монопольные цены, что порождает рост цен в смежных отраслях. Поэтому основным объектом государственного регулирования в естественных монополиях являются их издержки, цены и тарифы на их продукцию (услуги).

Правительство РФ утверждает перечень товаров (услуг), цены на которые на внутреннем рынке подлежат регулированию. Регулируемые цены применяются всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Регулирование хозяйствующих субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе осуществляет Федеральная энергетическая комиссия РФ (ФЭК России). В ее функции входит: регулирование в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, газа по трубопроводам; услуг по передаче электрической и тепловой энергии; тарифное и ценовое регулирование; определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию; формирование реестра субъектов естественных монополий в ТЭК, в отношении которых осуществляется государственное регулирование.

Взаимоотношения предприятий реального сектора с естественными монополиями являются одним из самых острых вопросов промышленной политики. С одной стороны, очевидно, что налоги, собираемые с естественных монополий, составляют значительную долю доходов бюджета. Так, на долю ОАО «Газпром» приходится около 25% всех поступлений в федеральный бюджет. Кроме этого, «Газпром» — крупнейший кредитор российской экономики. С другой стороны, столь же очевидно, что естественные монополии, как правило, просто перекладывают свои издержки на потребителей при активном использовании ценовой дискриминации путем установления разных цен и штрафов для разных категорий потребителей. Сложившийся механизм стал одним из главных препятствий на пути экономического развития страны.

Государственное регулирование деятельности естественных монополий будет совершенствоваться по следующим направлениям:

•S Усиление государственного контроля за формированием издержек естественных монополий, цен и тарифов на их продукцию.

У Выделение исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий.

S Организация контроля за финансовыми потоками данных субъектов, поэтапное прекращение перекрестного субсиди ния различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально незащищенных групп населения.

■S Введение единых правил «доступа к сети» на не дискриминационной основе (например, обеспечение доступа независимых производителей газа к газотранспортной системе ОАО «Газпром). •S Совершенствование нормативной базы регулирования.

■S Координация деятельности и разграничение компетенции между федеральными и региональными органами по регулированию в сферах естественных монополий. •S Определение особенностей дальнейшей приватизации.

■S Повышение эффективности реализации полномочий государства по принадлежащим ему акциям акционерных обществ, являющихся субъектами естественных монополий.

Во второй группе отраслей структурно-отраслевого аспекта промышленной политики необходимо выделить отрасли военно-промышленного комплекса (ВПК). Приближение НАТО к границам России, усиление ненадежности ее южного фланга определили конкретные направления военной реформы на 1999—2001 г. Основные из них: реструктуризация оборонно-промышленного потенциала при сохранении его наиболее ценных элементов и критических технологий; стабилизация производства военной техники; поддержание разработки новейших образцов оружия; перепрофилирование и модернизация высвобождаемых из военного производства мощностей под выпуск высокотехнологичной, конкурентоспособной гражданской продукции.

Основной инструмент государственного регулирования оборонного комплекса — государственный оборонный заказ на поставку продукции (работ, услуг) для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности страны. В федеральном бюджете предусматриваются расходы по оборонному заказу в составе защищенных статей, подлежащих финансированию в полном объеме.

Государственное регулирование рынка труда.

Рынок труда занимает центральное место в составе совокупного рынка факторов производства — земли, труда и капитала, так как его функционирование позволяет вовлечь в производственные процессы материальные, финансовые, природные ресурсы, обеспечивая таким образом их хозяйственное взаимодействие. Мировой опыт стран с развитой рыночной экономикой и сравнительно небольшой опыт нашей страны показывают, что необходимость государственного регулирования рынка труда проявляется более остро в сравнении с рынками других видов ресурсов. Это обусловлено тем, что, во-первых, устранять отрицательные экономические последствия нарушений в механизме функционирования рынка труда го­раздо сложнее, требуется для этого больше времени и средств, в чем частные предприниматели, как правило, непосредственно не заинтересованы. Во-вторых, сбои в механизме функционирования трудового рынка имеют не только экономические, но и непосредственно социальные отрицательные последствия.

В технологии государственного регулирования рынка труда различают следующие стадии: (1) аналитическая; (2) целевая; (3) организационно-методическая; (4) корректировочная; (5) результативно-оценочная. На первой стадии анализируется состояние рынка труда. На федеративном уровне анализ осуществляется на основе изучения результатов всероссийского мониторинга социально-трудовой сферы, который регулярно выполняется центром «Труд-Мониторинг» Института труда Министерства труда и социального развития РФ, созданным в 1993 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 21 апреля 1993 г. На региональном и местном уровнях мониторинг выполняется соответствующими подразделениями органов труда и занятости в составе территориальных администраций. Мониторинговые исследования охватывают все элементы социально-трудовой сферы и в ее составе непосредственно рынок труда.

Анализ состояния рынка труда.

Состояние рынка труда определяется характером состояния трех основных рыночных параметров: (1) объемом, структурой спроса на трудовые ресурсы; (2) объемом, структурой предложения трудовых ресурсов; (3) уровнем цены рабочей силы (оплаты труда), динамикой параметров в анализируемом периоде.

1. Анализ целесообразно начинать с изучения спроса, поскольку этот элемент рынка инициирует движение рабочей силы и таким образом его функционирование. Объем совокупного спроса на рабочую силу состоит из двух составляющих: а) количества новых рабочих мест (вакансий) на момент расчета: б) количества занятых рабочих мест, должностей, для которых работодатели ищут замену (по различным причинам). Доля первой составляющей достигает более 80% совокупного спроса, соответственно доля вто­рой — около 20%. Спрос на рабочую силу зависит в основном от количества свободных рабочих мест, вакансий на предприятиях, фирмах всех организационно-правовых форм в отраслях экономики и социальной сферы.

В процессе анализа следует определить состав, объем, структуру спроса по профессионально-квалификационному, половозрастному и другим признакам, выявить тенденции динамики этих параметров (возможные сокращения, стабилизацию, рост количества рабочих мест и т.д.). Очень важно выявить все основные факторы новых (и существовавших ранее) тенденций для того, чтобы при создании регулирующего механизма разработать соответствующие инструменты управления этими факторами. Характер динамики спроса на рабочую силу определяется прежде всего характером экономической ситуации в стране.

В России в результате сокращения объемов производственно-хозяйственной деятельности, происходившего в последнее десятилетие в большинстве отраслей экономики, количество рабочих мест и соответственно спрос на рабочую силу сократились. Но темпы сокращения спроса оказались значительно ниже размеров сокращения производства. Основная причина такого несоответствия — возникновение и быстрый рост фиктивного спроса. Администрации предприятий, считая возникшие трудности временными и надеясь на благоприятное изменение экономической ситуации в ближайшей перспективе, стремились сохранить трудовые коллективы для дальнейшего развития производства в недалеком будущем. Кроме того, дефицит финансовых ресурсов препятствовал проведению дорогостоящего массового сокращения персонала, выгоднее было отправлять работников в административные отпуска. Государство, региональные и местные органы также стремились сдерживать массовое увольнение работников, в результате которого могла резко усилиться социальная напряженность в стране, регионах. Кроме того, несовершенство, неполнота законодательной базы не способствовали высвобождению работников. Так, Закон о банкротстве до настоящего времени не действует в полную силу. По этим причинам значительная часть работников переводилась на режим неполного рабочего дня, неполной рабочей недели, использовалась практика предоставления отпусков, частично или полностью не оплачиваемых. Особенно больших масштабов фиктивный спрос на рабочую силу достиг в легкой промышленности, машиностроении, где такие админист­ративные отпуска предоставлялись до половины всех работников, а более четверти вынуждены были работать неполное рабочее время.

За этот период произошло значительное изменение отраслевой структуры спроса под влиянием структурной перестройки экономики, а также неравномерного сокращения объемов производства по отраслям (например, сокращение объемов производства в обрабатывающих отраслях значительно опережало спад в добывающих). Значительные изменения произошли также в территориальной структуре

спроса под влиянием неравномерного сокращения спроса по регионам страны. По мере стабилизации производства, а затем экономического роста спрос на рабочую силу начнет увеличиваться.

Значительное влияние на объем и структуру спроса оказывает научно-технический фактор. Повышение производительности труда в результате внедрения в производственно-хозяйственную дея­тельность научно-технических достижений относительно (т.е. в расчете на единицу производимой продукции, услуг) сокращает потребность в рабочей силе. Абсолютная потребность при этом может остаться неизменной или возрастать при увеличении масштабов производства. В смежных производствах потребность в рабочей силе увеличится, так как рост объема выпуска продукции в отраслях, осуществляющих внедрение научно-технических достижений, потребует увеличения масштабов выпуска продукции и в смежных производствах, для чего потребуется дополнительная рабочая сила.

Для анализа состояния спроса используются соответствующие показатели, основные из которых следующие: общее количество свободных рабочих мест на конец и начало анализируемого периода, количество новых рабочих мест, созданных за анализируемый период, количество старых неукомплектованных рабочих мест количество перепрофилируемых рабочих мест, объем совокупного спроса, стоимость (цена) создания одного рабочего места, показатели отраслевой, территориальной структур спроса и др.

2. Второй параметр рынка труда — предложение рабочей силы — относительно более консервативный элемент в сравнении с первым. Во-первых, для создания новой трудовой единицы определенной профессии, квалификации, с соответствующим уровнем опыта, навыков требуется значительно больше времени (от 10 до 15 лет) в сравнении с созданием одного нового рабочего места (не более 5 лет — средний срок строительства предприятия). Во-вторых, изменения в профессионально-квалификационных характеристиках трудовых ресурсов происходят, как правило, в результате изменений в производственно-хозяйственной деятельности, т.е. в сфере спроса на рабочую силу. Эти особенности необходимо учитывать при создании регулирующего механизма, в противном случае возникают несоответствия структуры предложения структуре спроса, запаздывание необходимых адекватных изменений в первой относительно второй.

Предложение рабочей силы на рынке труда образует часть экономически активного населения, в составе которой выделяют следующие группы: а) население, которое не занято, ищет работу; б) часть занятого населения, которая не удовлетворена работой и подыскивает другую; в) часть занятого населения, которая ищет дополнительную (вторую) работу для увеличения своего дохода; г) часть занятого населения, которая ищет работу из-за опасения (риска) потерять имеющуюся по различным причинам (неудов­летворенность работодателей результатами труда работников, наличие возможности банкротства предприятий и др.). Более 80% объема предложения составляет доля первой группы.

Объем, состав, структура предложения зависят от масштабов подготовки рабочих кадров различных профессий, специальностей, в учебных заведениях страны всех организационно-правовых форм, уровней, типов. Возрастающее влияние в последующие годы оказывает на предложение миграционный фактор. Сильнодействующими факторами являются уровень оплаты, условия труда на предприятии, а также природно-климатические условия. Предложение может значительно изменяться в результате банкротства последующего закрытия предприятий, конверсионных процессов, происходящих в отраслях военно-промышленного комплекса, структурных изменений в экономике страны.

Для анализа состояния предложения рабочей силы используются соответствующие показатели, в составе которых различают две группы: (1) абсолютные; (2) относительные. Основные показатели первой группы следующие: численность официально зарегистрированных безработных, фактическая численность безработных, объем скрытой безработицы, длительность потери работы (средняя, максимальная, минимальная), численность безработных с различными сроками потерь работы (один месяц, три месяца, полгода, год, более года), численность безработных по регионам страны (крупным, средним, малым), численность экономически активного населения, численность трудоспособного населения и др.

Наиболее значимые показатели второй группы следующие: уровни регистрируемой и фактической безработицы, рассчитываемые как отношение соответственно численности зарегистрированных или фактических безработных к численности экономически активного (или трудоспособного) населения; удельный вес в общей численности безработных лиц, не имеющих работы в различные периоды времени и в их составе лиц, имеющих стаж безработицы более одного года; удельный вес в общей численности безработных лиц различных возрастов (молодежи, активного трудоспособного, предпенсионного и пенсионного возрастов); доля в общей численности незанятых лиц различных профессий и др. Относительные показатели позволяют сравнить масштабы безработицы на макроуровне с региональными уровнями, внутри страны между отдельными регионами (крупными, средними, малыми), а также с масштабами безработицы в других странах.

Важное значение для анализа имеют интегральные показатели состояния рынка труда, отражающие одновременно характер и спроса и предложения, соотношение этих параметров рынка. Один из наиболее распространенных интегральных показателей — коэффициент напряженности состояния рынка труда, рассчитываемый как отношение количества безработных (официально зарегистрированных или фактических) к количеству свободных рабочих мест, вакансий, позволяющий определить численность безработных в расчете на одно вакантное рабочее место.

На основе информации, полученной в результате мониторинговых исследований, разрабатываются балансы спроса и предложения рабочей силы в масштабе страны, а также на региональном и местном уровнях. Это основные документы, в которых отражены реальное состояние общероссийского, региональных и местных рынков, рыночные ресурсы и потребность в рабочей силе, их состав и структура. Для целей анализа, обоснования превентивных регулирующих мер целесообразно разрабатывать отчетные, плановые (на период от 1 года до 5 лет) и прогнозные (на 5—10 и более лет) балансы. В расчетах показателей баланса следует использовать не только методику Федеральной службы занятости (ФСЗ), но и методику Международной организации труда (МОТ), которая позволяет более точно определить параметры и показатели рынка, в особенности объем предложения рабочей силы, его составляющие. Для построения баланса используется двусторонняя схема, т.е. он состоит из двух разделов: в первом отражены рыночные ресурсы рабочей силы, во втором — рыночная потребность (табл.).

В практике государственного регулирования трудовых рынков используются и традиционно разрабатываемые для нужд управления балансы трудовых ресурсов, в которых отражены не только рыночные спрос и предложение рабочей силы, но и та часть трудовых ресурсов, которая находится в сфере производственно-хозяйственной деятельности, т.е. за пределами рынка. Оба вида балансов взаимосвязаны, взаимодополняемы, так как рабочая сила перемещается из рыночной в сферу производственно-хозяйственной деятельности; имеет место и обратное движение.

3. Роль третьего параметра рынка труда в механизме его функционирования проявляется в том, что уровень оплаты труда оказывает корректирующее влияние на спрос и на предложение; это фактор формирования соотношения (пропорции) спроса и предложения рабочей силы. Под влиянием этого фактора фактический объем предложения на рынке труда может быть значительно меньше наличного объема трудовых ресурсов и объема спроса на них, т.е. может иметь место дефицит рабочей силы: Может воз­никнуть и обратная ситуация, когда предложение превысит спрос в результате относительно высоких ставок оплаты труда.

Цена трудовых ресурсов на рынке труда имеет специфические особенности в сравнении с ценой материальных, финансовых, природных ресурсов на соответствующих рынках. Эти особенности необходимо учитывать при создании механизма регулирования с целью достижения его максимальной эффективности. Первая особенность проявляется в том, что уровень оплаты труда определяет уровень жизни работников, их семей и для значительной части населения является единственным источником существования. Поэтому этот уровень не может быть ниже определенной величины — прожиточного минимума работника и его семьи. Вторая особенность состоит в том, что продавец рабочей силы (потен­циальный работник), как правило, находится в зависимом положении относительно ее покупателя (работодателя), находящегося в монопольном положении, и может диктовать продавцу свои условия найма, более выгодные для него, извлекая из этого дополнительную прибыль, экономически и социально неоправданную. Третья особенность проявляется в зависимости уровня цены рабочей силы не только от результативности трудовой деятельности работника, но и от факторов, действующих за пределами сферы производства: роста цен на потребительские товары, роста затрат на образование (общее и профессиональное), роста потребностей населения в результате действия закона возвышения потребностей и др. Четвертая особенность состоит в том, что после купли-продажи рабочей силы не происходит смены собственности на нее в отличие от других товаров, так как рабочая сила переходит не в собственность, а в распоряжение покупателя (работодателя) для использования ее в производстве продукции, услуг, и не на­всегда, а на время труда. Собственником рабочей силы остается продавец ее — работник. Поэтому

возникает возможность корректировки условий труда его оплаты. Перечисленные особенности определяют особую необходимость вмешательства государства, профсоюзных организаций в процессы ценообразования на трудовые ресурсы для достижения справедливых условий найма работников с экономических и социальных позиций.

Анализ трудовых рынков должен быть комплексным, т.е. охватывать всю совокупность рынков, которая имеет в России трехуровневую структуру: (1) национальный (общероссийский) рынок; (2) региональные рынки; (3) местные рынки. Между рынками отдельных групп, внутри каждой возникают взаимосвязи, в результате чего формируется система трудовых рынков. Эта система должна развиваться, совершенствоваться, становиться все более адекватной требованиям сферы использования трудовых ресурсов. Одно из основных направлений и признаков развития системы — повышение ее гибкости, которое проявляется в усилении мобильности рабочей силы, территориальной, профессионально-квалификаци­онной, отраслевой. Степень мобильности в большой мере определяет эффективность функционирования системы рынков, способность ее своевременно и в полном объеме удовлетворять потребностям экономики и социальной сферы в рабочей силе соответствующего качества. Так, территориальная мобильность позволяет нейтрализовать отрицательные последствия трудоизбыточности одних регионов и трудодефицитности других. Большое значение имеет также профессионально-квалификационная и отраслевая мобильность, так как при наличии излишков рабочей силы на большинстве российских предприятий существует одновременно дефицит работников различных специальностей, а структурная перестройка, конверсионные процессы требуют перераспределения работников одних отраслей в другие.

В настоящее время масштабы территориальной мобильности недостаточны. Ее развитию препятствуют трудности с приобретением жилья, высокая стоимость транспортных услуг при переезде на новое место жительства и работы; существуют также определенные административные ограничения переезда из одного региона в другой. Эти трудности могут быть устранены государственными регулирующими органами всех уровней различными методами, например посредством частичной (или полной) компенсации расходов на оплату транспортных услуг из фондов занятости, льготного кредитования приобретения жилья на новом месте работы, создания условий для продажи или обмена имеющейся жилой площади в короткие сроки, упрощения правил регистрации на новом месте жительства и др. Повышение профессионально-квалификационной, отраслевой мобильности может быть обеспечено посредством совершенствования системы профессионального обучения, переподготовки, повышения квалификации кадров. В процессе анализа очень важно выявить состояние региональных и местных рынков, определить регионы, в которых ситуация на рынке труда особенно неблагоприятная (с чрезмерно высокими уровнями трудоизбыточности или трудодефицитности, структурными перекосами соотношений спроса и предложения и т.д.), регионы относительно благополучные и регионы с наилучшими характеристиками основных параметров рынка труда. При анализе состояния региональных трудовых рынков очень важно выделить факторы, типичные для всех регионов страны, для многих регионов, и факторы специфические, действующие относительно рынков отдельных территорий, отражающие особенности экономики, социальной сферы, демографические, миграционные, природно-климатические и другие их отличия.

Система целей регулирования рынка труда.

Результаты анализа позволяют определить состав целей, а значит направленность механизма государственного регулирования системы трудовых рынков. Для повышения эффективности регулирующего механизма необходимо выделить долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные цели и в каждой группе выявить приоритетные. В большинстве стран с рыночной экономикой наиболее приоритетной долгосрочной целью является достижение оптимального соотношения спроса и предложения рабочей силы и таким образом оптимального уровня безработицы, при котором экономические и социальные потери от незанятости — минимальные. В экономической теории такой уровень получил название естественной нормы безработицы, отражающей объективную необходимость наличия определенного количества незанятого трудоспособного населения как условия нормального функционирования рыночной экономики. Мировой опыт выявил эту норму в пределах от 1 до 5% экономически активного населения в зависимости от конкретных социально-экономических условий в каждой стране. При уровне безработицы ниже этой величины спрос на рабочую силу не может быть удовлетворен в полном объеме, т.е. возникает дефицит на рынке труда, вследствие чего замедляется экономическое, а затем и социальное развитие страны. Если фактический уровень незанятости превышает естественную норму, увеличиваются экономические потери вследствие неполного использования трудового потенциала страны и социальные потери (снижение жизненного уровня значительной части населения, профессионально-квалификационная, морально-психологическая деградация незанятых, ухудшение криминогенной ситуации в стране и т.п.). С увеличением разрыва между фактическим уровнем незанятости и естественной нормой рост экономических и социальных потерь ускоряется.

В большинстве стран мира фактический уровень безработицы превышает в большей или меньшей степени естественную норму. Размеры превышения не остаются постоянными, они изменяются в зависимости от характера экономической ситуации в странах. В России фактические масштабы безработицы с учетом скрытой формы ее составляют более 15% экономически активного населения, т.е. превышение естественной нормы достигает трех раз. Поэтому ближайшая первоочередная задача, на решение которой должны быть направлены усилия государственных органов регулирования — предотвращение массовой

(обвальной) безработицы, которая может возникнуть в результате трансформации скрытой безработицы в открытую. Скрытая форма безработицы (т.е. незанятость в течение части рабочего дня, рабочей недели, нахождение работников в вынужденных отпусках, частично или полностью не оплачиваемых, и т.д.) — обратная сторона фиктивного спроса. Она может сократиться в результате нормализации условий хозяйственной деятельности предприятии, фирм под влиянием улучшения обшей экономической ситуации в стране.

Следующая по значимости цель — сокращение продолжительности безработицы. В последние годы происходит увеличение периода времени, в течение которого безработные не имеют работы, увеличивается количество безработных с более продолжительным стажем незанятости, повышается удельный вес их в обшей численности потерявших работу, расширяется их состав по возрасту, полу, профессионально-квалификационному и другим признакам. Так, за период 1993—1998гг. в общей численности безработных

доля ищущих работу менее трех месяцев снизилась с 36,8 до 21,1 %, а доля ищущих работу более года (когда безработица квалифицируется как застойная) повысилась с 16,3 до 40,9%, т.е. более чем в два раза. Среднее время поиска работы увеличилось за этот период с 5, 7 до 9 месяцев. Актуальность сокращения продолжительности безработицы определяется тем, что с увеличением периода времени безработного состояния работников резко усиливаются процессы профессионально-квалификационной деградации их, т.е. снижается качество трудовых ресурсов, уменьшается трудовой потенциал страны. Вследствие этой же причины усиливаются также процессы социальной деградации, люмпенизации безработных работников, их семей, и таким образом усиливается социальная напряженность в обществе. Особенно актуальна эта проблема относительно незанятых работников активного трудового возраста, так как оплата их труда является, как правило, основным (а часто и единственным в современных условиях) источником существования их семей.

Третья цель — снижение чрезмерно высокого уровня территориальной дифференциации состояния региональных рынков труда, приоритетное решение трудовых проблем в регионах, где ситуация на рынках труда кризисная или предкризисная, напряженная, нестабильная, предупреждение возникновения таких ситуаций в других регионах. Для России с ее многорегиональным составом достижение этой цели особенно актуально. В стране имеется большое количество регионов, где состояние на рынке труда оценивается как кризисное или предкризисное, очень напряженное (Ивановская область, Ингушская Республика и др.). В большинстве регионов кризисность ситуации проявляется в основном по одному параметру рынка труда — характеру спроса на рабочую силу, который значительно ниже предложения. В результате имеют место чрезмерные масштабы безработицы, уровень которой превышает критическую величину — 10% экономически активного населения. В некоторых регионах напряженность ситуации проявляется относительно другого параметра рынка — предложения рабочей силы, т.е. имеет место превышение спроса над предложением — дефицит трудовых ресурсов, отдельных профессий, специальностей (Московская область и др.). Проявляется региональная дифференциация также и по третьему параметру рынка — цене рабочей силы (оплате труда). Чрезмерная территориальная дифференциация состояния региональных трудовых рынков препятствует нормальному развитию экономического взаимодействия между территориями и таким образом развитию региональных экономик и экономики страны. Такая дифференциация очень отрицательно влияет на социальный климат в обществе.

Очень важное направление государственного регулирования — повышение качества трудовых ресурсов, чтобы работники всех профессий, специальностей могли в полной мере выполнять функцию ускорителей научно-технического прогресса, были конкурентоспособными не только на внутренних рынках, но и относительно рабочей силы других стран, особенно развитых. Особое внимание государственные органы должны обратить на повышение конкурентоспособности наиболее уязвимых в этом отношении групп трудоспособного населения (лиц предпенсионного возраста, молодежи, инвалидов, женщин и др.).

Следующая (четвертая) очень значимая для России цель — обеспечение максимально полного соответствия размера оплаты труда и стоимости (цены) рабочей силы. Несоответствие этих величин, проявляющееся в заниженном уровне оплаты труда, достигло в России крайне высокой степени. Очень велика разница между уровнем средней заработной платы российского работника и оплатой труда в развитых странах мира. Заниженный уровень оплаты труда имеет очень значимые отрицательные не только социальные (низкий жизненный уровень населения), но и экономические последствия. Это одна из основных причин замедления темпов научно-технического прогресса, так как дешевая рабочая сила не стимулирует хозяйствующих субъектов тратить средства на научно-технические исследования и внедрение их результатов в производство. Низкая заработная плата определяет низкий уровень платежеспособного спроса большинства населения, что препятствует развитию отраслей потребительского сектора (невозможность реализации ими произведенных продукций, услуг).

Одна из причин высокого уровня безработицы во многих странах и в особенности в России — структурные несоответствия спроса и предложения рабочей силы по профессионально-квалификационному, половозрастному и другим признакам. Они возникают под влиянием различных причин: научно-техничес­кого прогресса, конверсионных процессов, изменений в отраслевой структуре страны и региональных экономик, демографических факторов и др.

Состав целей отражает необходимость решения тех проблем, которые возникли в процессе становления, развития системы трудовых рынков России. Цели регулирования взаимосвязаны между собой, так как отражают состояние одного объекта, поэтому образуют систему (дерево) целей, наличие которой предопределяет системность механизма государственного регулирования. Поэтому достижение максимальной адекватности структур спроса и предложения на рынках труда — необходимое направление их государственного регулирования.

Механизм государственного регулирования рынка труда.

Для достижения поставленных целей государственные регулирующие органы используют различные методы воздействия на состояние рынка труда, в составе которых различают две группы: (1) административные, или прямые; (2) экономические, или косвенные. Из административных методов наи­более сильное и непосредственное влияние на состояние рынка труда оказывают:

■S создание новых рабочих мест посредством использования для этого финансовых ресурсов из федерального, региональных и местных бюджетов, организация общественных, временных работ;

■S изменение масштабов подготовки работников всех профессий, специальностей в государственных учебных заведениях (высших и средних), организация переподготовки кадров, повышения их квалификации;

■S организация социальной защиты незанятого населения посредством установления определенного уровня пособий по безработице и выплаты их;

-/ организация помощи безработным в их трудоустройстве через систему органов (служб) занятости;

■S установление нормативного уровня минимальной заработной платы, обязательного для предприятий, организаций бюджетного и небюджетного секторов экономики;

S регулирование уровня заработной платы работников бюджетной сферы посредством Единой тарифной сетки и др.

Применение каждого из перечисленных методов требует разработки соответствующего инструментария и методики его использования в регулирующих целях. Например, Единая тарифная сетка содержит 18 тарифных разрядов, межразрядные коэффициенты, максимальную тарифную ставку первого, низшего разряда. Уровень оплаты труда работников каждого разряда рассчитывается как произведение ставки первого разряда на соответствующий тарифный коэффициент. Величина ставки первого разряда пери одически пересматривается, а коэффициенты уточняются в отношении их обоснованности, отражения ими различий в качественных характеристиках труда работников различных разрядов.

Иная методика административного регулирования оплаты труда используется в небюджетном секторе экономики. Уровень заработной платы работников небюджетного сектора регулируется посредством системы соглашений (договоров), заключаемых на трех уровнях: макроуровне, отраслевом и уровне предприятий (фирм), организаций. На макроуровне создается трехсторонняя комиссия из представителей профсоюзов, выражающих интересы работников, представителей объединений предпринимателей, выражающих интересы работодателей, и представителей правительства, выражающих интересы государства. Участники комиссии разрабатывают, согласовывают и подписывают Генеральное соглашение в соответствии с Федеральным законом «О Российской трехсторонней комиссии и регулировании социально-трудовых отношений» от 1 мая 1999 г. В Генеральном соглашении определены и согласованы основные направления, принципы формирования оплаты труда работников, доходов предпринимателей, создания соответствующих современным требованиям условий труда и другие аспекты социально-трудовых отношений.

На основе этого документа закладываются отраслевые, региональные соглашения, посредством которых регулируется весь комплекс социально-трудовых отношений в отдельных отраслях, регионах. Это более конкретные документы. В них определен уровень оплаты труда работников отраслей, который зависит в основном от прогнозируемого уровня рентабельности (прибыльности) отраслей, предусмотрены оптимальные соотношения между минимальной, средней и максимальной заработной платой, минимальной заработной платой и прожиточным минимумом, максимальной заработной платой и социальными выплатами. Содержание отраслевых тарифных соглашений направлено на защиту интересов как работников, так и работодателей: работодатель не может произвольно изменить условия труда, в том числе и тарифные, не в пользу работника, а работники не могут предъявлять новые требования по тем аспектам социально-трудовых отношений, которые отражены в соглашении.

На уровне предприятий (фирм), организаций в качестве регулятора социально-трудовых отношений используются коллективные договоры, заключаемые между представителями администрации и представителями коллективов работников предприятий. В коллективных договорах конкретизируется содержание отраслевых соглашений, более точно определяются параметры социально-трудовых отношений (тарифные, условий труда, охраны труда и др.) с учетом специфики хозяйственной деятельности каждого предприятия (технологической, природно-климатической, экономической и др.).

В качестве административного инструмента государственного регулирования оплаты труда работников бюджетного и небюджетного секторов экономики используется норматив минимальной за­работной платы, устанавливаемый Правительством РФ. Величина норматива должна соответствовать прожиточному минимуму, а размер фактической минимальной заработной платы работников обоих

секторов экономики не может быть ниже этого норматива. Государство посредством этого норматива устанавливает низшую границу оплаты труда на социально допустимом воспроизводственном уровне. В настоящее время этот норматив не действует, т.е. его регулирующая функция не выполняется, так как величина его в несколько раз ниже прожиточного минимума. Повышение регулирующей роли данного норматива очень актуально для России, так как за чертой бедности, которая должна быть зафиксирована в нем, находится значительная часть населения страны.

В условиях развития рыночной экономики возрастающую значимость в механизме государственного регулирования рынка труда приобретают экономические методы. Для увеличения спроса на рабочую силу государство стимулирует усиление инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, расширение ее масштабов, проявляющееся в увеличении количества рабочих мест. С этой целью используются различные экономические рычаги, из которых наиболее сильнодействующие — изменение процентных ставок банковских кредитов и налоговых ставок на доходы хозяйствующих субъектов. Удешевление кредитных ресурсов означает для хозяйствующих субъектов снижение затрат на производство продукции, услуг и соответственно увеличение массы прибыли, что непосредственно и в сильной степени стимулирует расширение масштабов хозяйственной деятельности. В начальный период формирования рыночной экономики в России в 1992—1993 гг. этот инструмент не в полной мере использовался в качестве стимула и даже в отдельные периоды выполнял противоположную, антистимулирующую функцию, что проявлялось в чрезмерно высоких процентных ставках за кредитные ресурсы. Дорогой кредит сдерживает развитие предпринимательской деятельности во многих отраслях экономики и особенно в отраслях с сезонным ритмом производства (сельское хозяйство, перерабатывающая промышленность и др.).

Не менее эффективный инструмент регулирования масштабов хозяйственной деятельности, эффективно используемый во всех странах с рыночной экономикой, — изменение итоговых ставок на доходы от этой деятельности. Мировой опыт, исследования ученых западных стран показывают, что при изъятии в форме налогов более 35% прибыли стимулирующая функция налоговой системы снижается, если же изымается более 50% прибыли, налоговая ставка начинает выполнять антистимулирующую функцию — масштабы хозяйственной деятельности и соответственно количество рабочих мест сокращаются. В России в форме налогов в последние годы изымалось более 80% доходов хозяйствующих субъектов, т.е. налоговый инструмент не стимулировал увеличение количества рабочих мест, а действовал в обратном направлении.

Налоговая ставка — достаточно гибкий инструмент регулирования. Она может быть использована в адресной форме, посредством установления льготного (пониженного) уровня для предприятий (фирм), осуществляющих значительно большие в сравнении со среднеотраслевым уровнем вложения средств в расширение масштабов хозяйственной деятельности, увеличение количества рабочих мест.

В условиях либерализации внешнеэкономических связей, валютных операций на инвестиционную активность оказывает влияние характер динамики курса национальной валюты. Понижение курса рубля относительно доллара повышает выгодность экспортных операций и снижает выгодность импорта и таким образом стимулирует хозяйствующих субъектов в экспортно-ориентированных отраслях, а также в отраслях, производящих импортозаменяющие товары (конкурирующие с импортными на внутреннем рынке), увеличивать объемы производства продукции, создавать новые рабочие места. При этом увеличение масштабов хозяйственной деятельности в одних отраслях означает адекватное увеличение их спроса на продукцию смежных отраслей и таким образом содействует увеличению объема производства в этих отраслях, спроса на рабочую силу. Поэтому государство, используя различные методы регулирования курса рубля, может косвенно влиять на инвестиционную активность в различных отраслях экономики.

Экономические методы регулирования государство использует и относительно предложения рабочей силы, его структуры, осуществляя меры по совершенствованию системы оплаты труда, т.е. повышению ее стимулирующей роли, и добиваясь снижения оттока рабочей силы из отраслей, где заработная плата не выполняет свойственные ей функции. В отраслях бюджетного сектора со­вершенствование оплаты труда происходит посредством совершенствования тарифной системы. В отраслях небюджетного сектора государство может влиять на оплату труда посредством оптимизации налоговых ставок на доходы предприятий (фирм) и таким образом оптимизации размера той части дохода, которая остается в их распоряжении и используется для оплаты труда.

Один из методов регулирования оплаты труда в современных условиях — нормирование состава затрат, включаемых в себестоимость продукции (услуг) при исчислении налогооблагаемой базы (прибыли). Оно препятствует включению в себестоимость элементов дохода и таким образом повышает обоснованность фактического объема дохода и той его части, которая расходуется на оплату труда. Большое влияние на желание работников трудиться на тех или иных предприятиях, в различных отраслях оказывают условия, состояние охраны труда, ее эффективность. Государство, влияя на эти факторы, имеет возможность косвенно регулировать характер воздействия их на предложение рабочей силы.

Важным элементом механизма государственного регулирования рынка труда является прогнозирование влияния факторов, определяющих состояние рынка труда: экономических, демографичес­ких, природно-климатических, миграционных и др. Прогнозы разрабатываются на федеральном и региональном уровнях. Их роль в механизме регулирования состоит в том, что результаты прогнозов определяют направленность, интенсивность, формы государственного воздействия на состояние общероссийского и региональных рынков. Например, если по результатам демографических прогнозов

выявлены регионы, где ожидается высокий естественный прирост населения, то при наличии в этих регионах кризисной ситуации на рынке труда (значительное превышение предложения над спросом) вероятность еще большего обострения ситуации очень велика. Следовательно, необходимость осуществ­ления политики активных регулирующих мер, направленных на сохранение и в особенности создание новых рабочих мест, возможное территориальное переселение, особенно актуальна. Если по результатам экономических прогнозов ожидается экономический рост, то регулирующее воздействие государства должно быть направлено на предложение рабочей силы, повышение ее качества, рационализацию структуры.

Большой объем регулирующего влияния осуществляется посредством разработки и реализации комплексных целевых программ — активного инструмента воздействия на состояние рынка труда. Их высокая эффективность определяется, во-первых, тем, что они направлены на решение конкретных взаимосвязанных проблем формирования цивилизованного, гибкого рынка труда. Во-вторых, в программах определены источники всех ресурсов (материальных, финансовых и др.), которые необходимы для вы­полнения заданий программы. В-третьих, в них определен состав участников и среди них — организации-исполнители и руководители, ответственные за выполнение отдельных стадий и всего объема работ программы. В-четвертых, в программах определены сроки, продолжительность отдельных этапов выполнения программы. Эти особенности позволяют сконцентрировать ресурсы многих источников, объединить усилия нескольких организаций, достичь высокого уровня организации работ и таким образом в кратчайшие сроки достичь целей программы и минимизировать затраты ресурсов. Крупные комплексные программы, как правило, состоят из нескольких подпрограмм. В настоящее время трудовые программы разрабатываются на федеральном, региональном, местном уровнях. Так, на федеральном уровне в 1996г. разработана и утверждена государственная целевая программа «Комплексная программа мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996— 2000 годы», выполнены задания «Федеральной целевой программы содействия занятости населения Российской Федерации на 1996—1997 годы». В результате реализации этих программ трудоустроено несколько миллионов человек. На региональном уровне постановлением Правительства г. Москвы от 7 апреля 1998г. утверждена «Городская комплексная программа по охране труда на 1998-2000 годы».

Для осуществления регулирующих функций на рынке труда в стране создана система специализированных органов, состоящая из трех уровней — федерального, регионального и местного. На федеральном уровне регулирующие функции выполняют Министерство труда и социального развития РФ, на региональном и местном уровнях — соответствующие структурные подразделения региональных и местных администраций (департаменты, комитеты, управления, отделы труда и занятости и др.). Распространенными органами в регионах страны стали биржи труда, центры занятости. Государственное регулирование занятости требует значительных затрат ресурсов, прежде всего финансовых. С этой целью в стране был создан Государственный фонд занятости населения РФ, состоящий из федеральной и территориальной частей. Средства фонда формируются за счет страховых взносов работодателей, из которых 20% передаются в распоряжение федеральных органов и 80% — в распоряжение территориальных (региональных и местных).

Формирование цивилизованного, гибкого рынка труда требует от государственных регулирующих органов проведения политики по повышению роли активных мер воздействия на рынок труда и снижению пассивных. Пассивные и активные меры различаются своей направленностью. Первые используются в основном для организации материальной поддержки лиц, признанных безработными, помощи в трудоустройстве. Они не влияют на соотношение спроса и предложения рабочей силы, не снижают на­пряженность рынков труда. Активные меры направлены на достижение максимального соответствия всех трех параметров рынка: спроса, предложения, цены рабочей силы. Такими мероприятиями относительно спроса являются действия, направленные на создание новых рабочих мест, сохранение, перепрофилирование существующих, на изучение факторов динамики спроса, регулярный его мониторинг и др. Относительно предложения — это действия, направленные на подготовку и переподготовку кадров, как потерявших работу, так и занятых, с учетом изменяющегося спроса, на повышение территориальной, межотраслевой, профессионально-квалификационной мобильности рабочей силы, на развитие самозанятости, малого предпринимательства, разработку соответствующих законодательно-нормативных документов и др. В отношении третьего параметра действия государственных органов должны быть направлены на усиление роли цены рабочей силы в трудовой мотивации работников посредством усиления зависимости оплаты труда от его результатов, в развитии, совершенствовании системы участия работников в управлении собственностью своего предприятия.

В последние годы на финансирование пассивных мер использовалось примерно 60% доходов государственного фонда занятости, а на финансирование активных — немногим более 8%, т.е. разница достигает более 7 раз. Это обусловливает необходимость изменения структуры расходов фонда в сторону повышения доли средств, используемых на активизацию деятельности регулирующих органов всех уровней.

Совокупность административных и экономических инструментов государственного регулирования трудовыми рынками образует систему, все элементы которой должны быть взаимосвязаны, взаимодополняемы. Системность — один из основных принципов построения государственного регулирующего механизма и одно из основных требований, предъявляемых к его качеству. Так,

административные рычаги воздействия должны создавать благоприятные условия для внедрения экономических инструментов, достижения максимальной эффективности их использования. Взаимозависимость и взаимодополняемость должны быть присущи как административным, так и экономическим регуляторам, каждым в отдельности, т.е. они должны быть соизмеримы по степени влияния на основные параметры рынка труда. Другое важное требование, предъявляемое к качеству регулирующего механизма — его гибкость, способность, своевременно реагировать на изменяющиеся условия функционирования трудовых рынков, ситуации на них. Отдельные элементы механизма должны периодически корректироваться, совершенствоваться для достижения максимальной адекватности его реальной ситуации на рынке труда.

Совершенствование процесса управления трудовыми рынками требует оценки эффективности регулирующего механизма. С этой целью необходим постоянный мониторинг последствий внедрения в хозяйственный механизм каждого административного, экономического регулятора и всей системы их. Для оценки эффективности используются соответствующие критерии и показатели. Один из критериев — характер изменения занятости (или незанятости) под влиянием механизма регулирования, а показатель — коэффициент воспроизводства занятости (незанятости) трудоспособного населения (KJ. Он может быть рассчитан по следующей формуле:

Если значение коэффициента превышает единицу, то имеют место увеличение (расширенное воспроизводство) занятости и сокращение (суженное воспроизводство) безработицы. Значение коэффициента ниже единицы свидетельствует об обратном характере соотношения процессов занятости и безработицы. Другой показатель, используемый в оценке государственного механизма регулирования рынка труда, — коэффициент трудоустройства, рассчитываемый как отношение численности трудоустроенных безработных к численности ищущих работу. За период 1992—1998 гг. этот коэффициент увеличился с 29,7 до 50,6%. За этот же период доля безработных, обратившихся в государственную службу занятости, увеличилась с 28,1 до 37,2%', что также косвенно свидетельствует о повышении результативности работы этих органов.

Проблемы и перспективы банкротства предприятий в России.

Одним из объектов государственного регулирования является финансовое состояние (платежеспособность) предприятий и применение к ним процедуры банкротства (несостоятельности). В настоящее время предприятия всех форм собственности работают в сложных условиях: низкий спрос, дебиторская и кредиторская задолженность, разорительные цены на энергоносители и транспортные тарифы, конфискационное налогообложение. В этих условиях предприятия испытывают большие финансовые трудности. Поэтому государство стремится предотвратить ухудшение финансового состояния предприятий, не допустить их банкротства, оживить производство.

Для выявления предприятий — претендентов на оказание первоочередной государственной поддержки все предприятия распределяются на четыре группы в зависимости от величины производ­ственных фондов и уровня спроса на выпускаемую продукцию. Предприятия первой группы (износ ниже отраслевого, высокий стабильный спрос) не могут претендовать на получение первоочередной государственной поддержки. Предприятия второй и третьей групп, на которых возможно и целесообразно проведение диверсификации, конверсии, введение новых методов управления, могут быть претендентами на получение государственной финансовой помощи для восстановления своей платежеспособности. Предприятия четвертой группы (износ выше среднеотраслевого, спрос пониженный) подлежат реорганизации или выводу'из числа действующих ввиду их неэффективности.

Управление реорганизационными и ликвидационными процедурами в отношении неплатежеспособных предприятий осуществляет Федеральная служба России по финансовому оздоровле­нию и банкротству. Основные задачи службы: предотвращение несостоятельности предприятий; оказание помощи предприятиям, имеющим признаки банкротства; представление интересов государства в арбитражном суде по делам о несостоятельности предприятий; привлечение инвесторов для участия в финансировании реорганизационных процедур.

Во всех странах процесс банкротства, т.е. признание предприятия неплатежеспособным, регулируется в законодательном порядке. В Российской Федерации в настоящее время действует Закон «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», принятый I марта 1998г.

Финансовое состояние, признаки приближения банкротства предприятий необходимо постоянно держать под контролем. При этом особое внимание уделяется таким признакам, как: убытки от основной хозяйственной деятельности, недостаток оборотных средств, затруднения в получении коммерческих кредитов, уменьшение поступления денежных средств от хозяйственных операций, падение рыночной цены ценных бумаг, выпущенных предприятием, неспособность погасить срочные обязательства.

Для выявления неудовлетворительного финансового состояния предприятий и признаков их • банкротства рассчитывается ряд показателей. Основные из них:

■S коэффициент текущей ликвидности — отношение оборотных активов (за вычетом расходов будущих периодов) к сумме срочных обязательств;

■S коэффициент обеспеченности собственными средствами — отношение величины собственных оборотных средств к стоимости запасов.

Если указанные расчетные коэффициенты ниже установленных (нормативных), то предприятие подпадает под действие Закона о банкротстве.

Перед началом процедуры банкротства, как правило, проводится досудебная санация. Она заключается в проведении комплекса мероприятий, позволяющих удержать предприятие «на плаву», т.е. вывести его на режим рентабельной работы и не допустить банкротства. Может быть введено внешнее управление, которое на стадии досудебной санации существенно отличается от внешнего управления в процессе банкротства. В последнем случае его процедура строго регламентируется нормами закона о банк­ротстве, а не нормами, установленными акционерами.

Основными задачами проведения процедуры банкротства являются: 1) возврат долга кредиторам, 2) реабилитация должника (после списания долгов он должен получить возможность продолжать свой бизнес). Процедура банкротства состоит из трех периодов: наблюдения, внешнего управления и конкурсного про­изводства.

Период наблюдения. Процедура наблюдения вводится арбитражным судом и длиться до трех месяцев. Цель процедуры наблюдения - - воспрепятствовать передаче имущества предприятия другим структурам, сохранив максимум имущества должника. По окончании наблюдения временный управляющий выносит в суд предложение о возможности или невозможности восстановления платежеспособности предприятия.

Внешнее управление. Решение о введении внешнего управления выносит арбитражный суд. С этого момента руководитель предприятия отстраняется от должности и управление возлагается на внешнего управляющего. Внешнее управление вводится на срок не более двенадцати месяцев, который может быть продлен еще на шесть месяцев.

Успех внешнего управления должен определяться не только и не столько удовлетворением претензий кредиторов, сколько восстановлением производства. Поэтому оно эффективно, когда осу­ществляется специалистами высокого класса. Внешний управляющий должен обеспечить снижение издержек производства, рост производительности труда, повышение конкурентоспособности продукции и т.п. Наряду с этим следует провести реструктуризацию долгов, изменить систему управления, т.е. реализовать полный набор методов антикризисного управления.

Как показала практика внешнего управления на предприятиях с миллиардными долгами, даже в течение максимального полуторагодичного срока ни одно предприятие не смогло полностью восстановить свою платежеспособность. Положительная динамика была отмечена на очень небольшом числе предприятий. Это означает, что по всем таким предприятиям следовало бы применить процедуру конкурсного производства. Но массовое применение этой процедуры в отношении индустриальных гигантов означало бы новый разрушительный передел собственности, чего допустить нельзя. Поэтому закон о банкротстве допускает продление срока внешнего управления на градообразующих предприятиях до 10 лет. Установление длительного срока внешнего управления дает таким предприятиям возможность заняться перепрофилированием производства, переобучением и трудоустройством персонала и т.п. Важно и то, что мораторий на выплату долгов в течение столь длительного срока создает дополнительные возможности для решения экономических и социальных проблем предприятия.

С государственных позиций прекращение деятельности предприятий может быть нежелательным даже при их убыточности. Поэтому государственные предприятия — банкроты могут получить статус казенного предприятия, которое:

■S действует в рамках, определенных законами исключительно для государственных предприятий;

•S преобладающую часть (более 50%) продукции поставляет государству; -/ не подлежит приватизации.

Статус казенного предприятия могут иметь прежде всего предприятия военно-промышленного комплекса; объекты, которые в интересах безопасности должны быть в ведении государства (порты, АЭС, ГЭС, метрополитены и др.) или представляют особую общественную важность (железные дороги, связь, мелиоративные системы и т.д.). В дореволюционной России все государственные предприятия были казенными.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «Порядок планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)» от 6 октября 1994г. № 1138 производственно-хозяйственную деятельность казенные предприятия осуществляют на основе плана-заказа и плана развития. Уполномоченный орган доводит предприятию обязательный для исполнения и согласованный с Минэкономразвития и Минфином план-заказ с учетом плана развития. План-заказ уточняется после утверждения федерального бюджета.

В плане-заказе устанавливаются следующие основные показатели по производству продукции (работ, услуг) для государственных нужд:

■S объем поставок продукции в натуре с указанием ассортимента, требований к качеству, сроков поставок, цен;

■S фонд оплаты труда и нормативов его уменьшения при невыполнении плана-заказа (увеличение оплаты труда производится за счет прибыли по установленным нормативам); -/ лимит численности работников; •/ объем и условия предоставления средств из федерального бюджета.

Казенное предприятие разрабатывает по согласованию с уполномоченным органом план развития, предусматривающий: мероприятия, необходимые для обеспечения устойчивой работы по выполнению плана-заказа и разрешенной самостоятельной хозяйственной деятельности; задания по вводу в действие и выводу производственных мощностей, по созданию и освоению новых видов продукции, по подготовке и переподготовке кадров, а также условия реализации плана развития, в том числе финансовые затраты и источники их покрытия.

За счет доходов от реализации продукции осуществляется финансирование выполнения плана-заказа и плана развития. При нехватке финансовых средств предприятию выделяются средства из федерального бюджета, однако лишь после предоставления уполномоченным органом сведений в Минэкономразвития России и Минфин России о расходовании бюджетных средств и результатах деятельности предприятия за предыдущий год. Решение о выделении средств из бюджета принимает Правительство РФ по представлению Минэкономразвития и Минфина.

Статус казенного предприятия не может быть данным раз и навсегда. Потребность государства в том или ином виде продукции (работ, услуг) может отпасть. Поэтому госзаказ снимается, и предприятие переходит в разряд обычного государственного предприятия или приватизируется. Кроме этого, количество казенных предприятий зависит от размера средств, которые могут быть выделены из федерального бюджета на поддержание их деятельности.