47. Возникновение и развитие парламента. Парламент и парламентаризм.

Інститут представницької влади, який виконує одночасно і законодавчі функції, посідає важливе місце у конституційному механізмі будь-якої держави. Винятком є держави, в яких такі установи мають тільки дорадчий характер, або формально засновані, але розпушені та не функціонують. Оскільки законотворчість – не єдина, хоча й основна функція цих представницьких органів, для їх позначення вживають інше збірне найменування – парламент. Станом на 15 квітня 1998 р. парламенти існували у 179 незалежних державах.

Офіційно для позначення вищих органів представницької й законодавчої влади застосовуються різноманітні назви у країнах світу, зокрема: “Парламент” – у 40 державах (Великобританія, Канада, Румунія та ін.); “Народна (Національна) асамблея” – у 37 (Болгарія, Єгипет та ін.); “Федеральні збори” – в 3 (Російська Федерація, Швейцарія, Коморські Острови; “Державні збори” – в 4 (Естонія, Угорщина та ін.); “Верховна (національна) Рада” – у 14 (Словаччина, Україна та ін.); “Палата депутатів (або представників)” – в 11 (Мальта, Марокко та ін.); “Конгрес” – у 16 (США, Аргентина та ін.); в державі Маршаллові Острови – “Сенат”. У 19 державах назви є індивідуальними: “Сабор” (Хорватія); “Фолькетинг” (Данія); “Едускунта” (Фінляндія); “Альтинг” (Ісландія); “Кнесет” (Ізраїль); “Ландтаг” (Ліхтенштейн); “Генеральні кортеси” (Іспанія); “Риксдаг” (Швеція); “Генеральні штати” (Нідерланди); “Федеральна легіслатура” (Пакистан); “Стортинг” (Норвегія); “Національна законодавча рада” (Демократична Республіка Конго); “Скупщина” (Словенія); “Союзна скупщина” (Югославія); “Сейм” (Латвія, Литва); “Рада представників” (Ефіопія); “Конституційні збори” (Камбоджа).

Щодо виникнення інституту парламенту у світі, то, як указують зарубіжні автори (зокрема, француз Ф. Борелла, румун І.Мурару), “…історично неточно говорити, що Великобританія є праматір’ю парламенту; Ісландія має право на пріоритет і Польща на одночасність. Але є істиною, що вона послужила моделлю і що англійська спрямованість континентальних спостерігачів не є безпідставною”. Без установлення тут і тепер його передісторії, можна констатувати, що виникнення парламенту, як базового політико-юридичного інституту в суспільстві, організованому у державу, фактично було природною реакцією проти деспотизму та специфічної тиранії феодального абсолютизму. Крім Англії, де з самого початку, тобто з кінця ХІІІ ст., ця установа мала як становий, так і територіальний характер, в усіх інших тогочасних розвинених державах парламенти почали формуватися як справжні органи народного представництва у ході буржуазних революцій ХVIII – XVIII ст. ст. і подальшого суспільно-політичного розвитку в ХІХ – ХХ ст. ст.

За часом виникнення та становлення сучасні парламенти можна умовно поділити на чотири покоління, а саме: 1) давні (середньовічні) парламенти; 2) часів нової історії; 3) ті, що виникли після Другої світової війни; 4) новітні парламенти. До парламентів першого покоління небхідно віднести ті, які мають давній родовід, зокрема Альтинг Ісландії, що виник ще у 930 р. і Парламент Великобританії (кінець ХІІІ ст.). Ці інституції були і є носіями багатьох політико-державних традицій, спряли і сприяють утвердженню демократії у своїх суспільствах. Водночас ці парламенти справили і справляють позитивний вплив на становлення і розвиток парламентів світу. До другого покоління цілком слушно відносять парламенти, виникнення яких пов’язано з буржуазними революціями та прийняттям перших конституцій (Конгрес США, Парламент Франції, Стортинг Норвегії та ін.). У першу чергу парламентські установи США і Франції теж можуть вважатися каталізаторами становлення і розвитку парламентського будівництва: перша у становленні органів народного представництва країн Латинської Америки, друга – ряду Європейських і франкомовних держав інших континентів. І хоча ряд класичних парламентів пережили певний занепад у першій половині ХХ ст., коли у деяких країнах установилися диктаторські режими, у другій половині вони зміцнили свої позиції (Австрія, Італія, ФРН, Японія та ін.). Третє покоління складають парламенти, які утворилися після Другої світової війни у ряді країн Азії й Африки у зв’язку з проголошенням їх незалежності. Нарешті, четверте наймолодше покоління парламентів становлять парламенти держав з числа колишніх республік Союзу РСР та країн Східної Європи. У переважній більшості тут вищі представницькі органи знаходяться на стадії поступового перетворення у справжні органи народовладдя.

Нерідко в розмовній мові парламентом називають тільки “нижню палату”, хоча в конституційному праві, особливо в англосаксонському і в тих країнах, де воно зберегло свій вплив, поняття парламенту більш широке: до його складу входять усі вищі органи, що беруть участь у прийнятті законів. У Великобританії, наприклад, Парламент як вищий законодавчий орган складається з монарха і двох палат – Палати громад і Палати лордів. Тричленна структура парламенту існує в Австралії, Індії, Канаді, Пакистані, Ямайці та інших країнах британської Співдружності (зрозуміло, у республіках місце монарха посідає президент). Конституція Індії (ст. 79) містить припис: “Засновується Парламент Союзу, який складається з Президента і двох Палат, які іменуються відповідно Радою Штатів і Народною Палатою”. В Сієрра-Леоне за Конституцією 1991 р., парламент має інші три складові частини: “президент, спікер і члени парламенту” (ст. 73). У ряді держав парламент представляє собою двоєдину установу. В Танзанії, за Конституцією 1997 р., до його складу відносять Президента країни; Національну асамблею; у Бразилії – це дві палати. Нарешті, в деяких країнах парламент – це однопалатний представницький орган (на Кубі, в більшості країн континентальної Європи, та інших континентів, проте в Єгипті глава держави – президент розглядається як складова частина однопалатного парламенту – Національних зборів).

Як інститути державної влади парламенти за формою є постійно діючими зборами представників народу, на яких обговорюються і вирішуються найважливіші суспільні та державні справи. За змістом діяльності вони є насамперед, органами законодавчої влади. У Конституції США 1787 р. (розд. 1 ст. 1) сказано: “Всі ухвалені тут повноваження законодавчої влади надаються Конгресові…” Ця формула, звичайно ж у різних варіантах, була відтворена в конституціях більшості держав. Інші вищі органи державної влади, як правило, закони не приймають. Їхні нормативні акти іменуються інакше (наприклад, укази і декрети – закони президента, постанови і ордонанси уряду, прокламації, конституційні акти військових (тимчасових, рад тощо). Звичайно, є і винятки. В окремих країнах, поряд із вищими представницькими органами або при їх відсутності закони видають деякі інші органи: монарх в абсолютній монархії, народний консультативний конгрес в Індонезії (тільки у формі 5-річної програми розвитку), Постійний комітет Всекитайських зборів народних представників (з окремих питань), постійні комісії італійського парламенту, секції парламенту в Греції (в особливих умовах).

Важливо звернути при цьому увагу на те, що крім законодавчої функції, в їх діяльності значне місце посідають й інші, зокрема представницька, установча, контрольна, бюджетно-фінансова, квазісудова, зовнішньополітична тощо. Інакше кажучи, парламент будь-якої демократичної держави поєднує в собі декілька якостей. Така комплексна характеристика органу народного представництва знаходить відповідне відображення в конституціях зарубіжних країн. Наведемо декілька конституційних визначень парламенту.

Форма правління 1974 р. Швеції (§ 4) фіксує таке: “Риксдаг є вищим представником народу. Риксдаг видає закони, приймає ухвали про державні податки і визначає порядок використання державних коштів. Риксдаг здійснює контроль за державним управлінням та адміністрацією”. Дещо інакше характеризує парламент Конституція Португалії. У ст. 150 вона визначає: “Асамблея республіки є зборами, які представляють усіх португальських громадян”. А далі у розділі 2 досить докладно подає політичну і законодавчу компетенцію, контрольні повноваження, а також її компетенцію стосовно інших органів влади. Але чи не найадекватніше визначення цього поняття дає Конституція Іспанії (ст. 66): “1. Генеральні кортеси представляють іспанський народ… 2. Генеральні кортеси здійснюють законодавчу владу держави, приймають державний бюджет, контролюють діяльність уряду, і, крім того, володіють іншими повноваженнями, передбаченими Конституцією…”

Отже, сучасні парламенти – це загальнонаціональні колегіальні представницькі органи державної влади, які повністю або частково обираються народом (виборчим корпусом), діють на постійній основі, і які здійснюють у механізмі державного владування насамперед функції законотворчості, установчу, контролю за виконавчою владою, бюджетно-фінансову, зовнішньополітичну тощо.

Важливе значення для характеристики парламенту як конституційного інституту має закріплення його правового становища у системі органів державної влади. При цьому зазначимо, що світова конституційна теорія і практика виходять із того, що правовий статус парламента зумовлений багатьма факторами, і в першу чергу особливостями історії політичних інститутів відповідної держави, її державного й суспільного ладу, проголошеними в основних законах принципами, існуючими партійними системами і соціально-економічними і політичними умовами і т.ін.^.

І все ж конституційний статус парламенту залежить насамперед від закріплених у конституціях основоположних принципів організації державної влади у тій чи іншій країні. У Великобританії, наприклад, в якості одного із фундаментальних проголошується принцип парламентського верховенства, і, відповідно до цього, орган народного представництва юридично виступає як джерело всієї законодавчої влади. Водночас принцип народного (національного) суверенітету зумовлює, що у кінцевому рахунку джерело влади, у тому числі законодавчої, - народ, а парламент – один із органів держави, через котрий народ здійснює свій суверенітет у формі законодавчої функції.

Зовсім по-іншому визначається конституційний статус парламенту в Конституції США 1787 р., де була уперше використана формула про народ як головне джерело законодавчої влади (в преамбулі зафіксовано: “Ми, народ Сполучених Штатів … установлюємо і запроваджуємо цю Конституцію…”).

Натомість у соціалістичних країнах марксистська концепція традиційно відкидає значення парламенту в управління державними справами, вимагаючи замінити і справді замінюючи його на практиці системою Рад. Її прихильники вважають, що в парламенті “тільки теревенять”, а в його складі при капіталізмі немає трудящих. У конституційній науці поширення набула і концепція “раціоналізованого парламентаризму” (наприклад, у Франції). Вона передбачає обмеження ролі парламенту і передавання частини законодавчих повноважень виконавчій владі. Однак навіть у країнах, які дотримуються цієї концепції, зниження ролі парламенту не є безумовним: за ним залишається останнє слово у вирішенні принципових питань. Зовсім з інших позицій заперечується значення парламенту ісламськими фундаменталістами, концепція яких побудована на ідеї халіфату. Тут замість парламенту утворюється дорадчий орган при правителеві, як, наприклад, у Саудівській Аравії за конституцією 1992 р. І хоча в більшості мусульманських країн парламент обирається, однак його роль іноді обмежується консультативними повноваженнями.

У науковій літературі цілком слушно пов’язують конституційний статус парламенту з відповідними формами державного правління, адже становище і роль вищого представницького і законодавчого органу у вирішальній мірі залежить від характеру взаємовідносин вищих органів держави. Розглядаючи під таким кутом зору конституційний статус парламентів, можна виділити чотири основні моделі.

Першу модель репрезентують органи народного представництва тих держав, які проголосили в якості підвалини конституційного ладу принцип парламентського правління (Великобританія, Італія, ФРН, Болгарія, Греція, Угорщина та ін.). Місце та роль парламенту у системі державних органів визначається тим, що від нього похідним є уряд, який формується і несе відповідальність перед ним. У деяких з цих країн глава держави також обирається за активною участю парламенту.

Друга модель конституційного статусу парламентів притаманна країнам із президентською формою правління, які заклали у підвалини організації державної влади принцип жорсткого розподілу влад (США та ні.). Існуюча тут конституційна система “стримувань і противаг” чітко відображає співвідношення трьох гілок влади.

Третя модель характерна для країн зі змішаною формою правління (Франція, Росія та ін.). Тут проголошується інститут парламентської відповідальності уряду, проте і президент наділяється правом розпуску парламенту.

Четверту модель складають парламенти “радянського зразка” (СРВ, КНР, КНДР, Куба). Тут призначення парламенту зводиться до формального схвалення, прийнятих за його межами вищими партійними органами, політичних ухвал.

Не можна віднести до жодної з указаних моделей т. зв. “консультативні” парламенти (Бахрейн, Бруней, Катар, ОАЕ), оскільки вони є тільки дорадчими установами.

Отже, сучасний парламентаризм характеризується наявністю кількох усталених видів парламентів, що різняться своїм статусом, порядком формування, структурою, функціями та іншими ознаками.

Парламент і парламентаризм – поняття взаємопов’язані і взаємозумовлені, але зовсім не рівнозначні. Парламентаризм не може існувати без парламенту, адже його підвалиною є саме сильний і повновладний парламент. Але парламентаризм є водночас вищою якістю парламенту. Дореволюційний російський державознавець В.М. Гессен вважав парламентаризм вінцем конституційного режиму. У вітчизняній та зарубіжній конституційній літературі можна зустріти чимало дефініцій парламентаризму. Як правило, в них акцентується увага на тому, що парламентаризм – це система державного керівництва суспільством, для якої характерними є визнання провідної або особливої (істотної) ролі парламенту в здійсненні державно-владних функцій. Але таке визначення не розкриває змістовної характеристики цієї категорії. На наш погляд, можна запропонувати таке її визначення.

Парламентаризм – це визначена в конституції та інших законах і відповідним чином трансформована у практичну площину організація влади в державі і суспільстві, при якій парламент, побудований на демократичних засадах, володіє юридичним статусом і реальними повноваженнями представницького, законодавчого, контрольного й установчого характеру в бюджетно-фінансовій і зовнішньополітичній сферах і своєю активною діяльністю виступає гарантом захисту інтересів як більшості, так і меншості громадян країни. Отже, парламентаризм є вищою якістю функціонування парламенту в сучасних умовах.