43. Понятие и принципы избирательного права. Активное и пассивное избирательное право. Избирательные цензы. 44. Понятие и виды выборов.

У науковій літературі термін “вибори” використовуються як у вузькому, так і в широкому розумінні цього слова. В першому випадку мова йде про голосування громадян, які проживають на певній території, по кандидатурах, висунутих до складу представницького органу загальнонаціонального масштабу, або місцевого самоврядування, іноді на заміщення певної посади (наприклад, президента). З цього приводу німецький деравознавець Г. Майєр говорив, що у загальнонаціональному масштабі вибори – це найбільш масовий процес, який знає право. У другому випадку під виборами розуміють техніку голосування, що використовується в галузі публічного і приватного права з метою визначення особи, яка буде заміщати певну посаду.

У конституційному праві вибори класифікують залежно від територіальних рамок їхнього проведення (загальнонаціональні, регіональні та місцеві) або із урахуванням виду виборного органу, або посади (парламентські, президентські, муніципальні і т. ін.). Вибори розрізняються і в залежності від способу волевиявлення виборців. Прямі вибори – найбільш розповсюджений тип голосування, передбачає безпосереднє вираження виборцями власного ставлення до висунутих кандидатур. Непрямі вибори – це такі, при яких між виборцями і кандидатами на заміщення посад існує проміжна ланка, що опосередковує волю виборців (наприклад, на виборах президента США виборці обирають колегію вибірників, яка збирається тільки один раз із єдиною метою – визначити особу, яка стане главою держави).

Отже, конституційно-правовий інститут виборів – це сукупність правових норм, які регулюють процес обрання кандидатів до представницьких органів і на виборні посади. До предмета його регулювання відносять: основні принципи виборчого права; вимоги, що пред’являються до виборців і кандидатів на виборні посади; порядок формування та діяльності органів, які безпосередньо здійснюють організацію і проведення виборів; статус суб’єктів виборчого процесу – громадян та їх об’єднань; процедура виборчої кампанії і голосування; порядок визначення результатів виборів; способи оскарження порушень у ході виборчої кампанії і голосування та опротестування (оскарження) результатів виборів.

У кожній країні інститут виборів регулюється численними правовими актами. Певне уявлення про джерела виборчого права можна мати, ознайомившись із їх класифікацією, яку дав коста-риканський учений Р.Х.Валлє. Він виділяє писані норми, до яких відносить конституцію, міжнародні договори, закони і акти, що мають силу закону, регламентарні акти (палат парламентів) і статути політичних партій, а також неписані норми, які включають загальні принципи права, звичаї та тлумачення норм про вибори Верховним трибуналом виборів (курсив – А.Г.).

Перш за все, звернемо увагу на те, що чимало питань, які стосуються виборів, регулюються на конституційному рівні. Якщо у конституціях, прийнятих до Другої світової війни, виборчі норми вміщувалися, як правило, у розділах, присвячених правам і свободам громадян, а також вищим органам держави (наприклад, Конституція Норвегії 1814 р. містить згадані норми у розділі “С. Права громадян і законодавча влада”; Конституція Австрії 1920 р. і Конституція Ірландії 1937 р. – у розділах, присвячених парламенту і президенту), то у повоєнних Основних законах ряду держав (наприклад, Туркменістану 1992 р., Узбекистану 1992 р.) є спеціальні розділи. Новою тенденцією є і розширення предмета конституційного регулювання: у новітніх конституціях усе частіше закріплюються спосіб визначення результатів голосування (наприклад, ч. 2 ст. 60 Конституції Естонії; п.5 ст. 50 Конституції Люксембургу), підстави не тільки невиборності, а й несумісності посад (наприклад, п. 2 ст. 30; п. 1 ст. 51 Конституції Греції; п. 1 ст. 68 Конституції Болгарії; п. 1 ст. 67 Конституції Іспанії; ч.4 ст. 63 Конституції Македонії та ін.).

У конституціях більшості зарубіжних країн спеціально застерігається регламентація інституту виборів (ст. 26 Конституції Австрії, ст. 10 Конституції Болгарії, ст. 31 Конституції Данії). До того ж в Іспанії (ст. 81 Конституції) і Молдові (ст. 61 Конституції) порядок загальних виборів регламентується органічним законом, а в Киргизстані (ст. 54 Конституції) навіть конституційним законом. В окремих державах (Аргентина, Бельгія, Єгипет, Камерун, Мадагаскар, Філіппіни, Франція) для цього приймаються виборчі кодекси – це комплексні акти, в яких міститься основна маса норм даного інституту. Звісно, і вони не є вичерпними. Зійшлемося на такому прикладі. У Франції паралельно із Виборчим кодексом діють закон від 6 листопада 1962 р. і декрет від 14 березня 1964 р., які стосуються порядку обрання президента країни; Закон від 7 липня 1977 р., присвячений виборам представників Франції до Європарламенту, закони від 30 грудня 1985 р. і 15 січня 1990 р., пов’язані з фінансуванням виборчих кампаній і політичних партій. У ряді держав джерелами виборчого права є також судові прецеденти, акти тлумачення права, звичаї.

З цього випливає, що не всі виборчі права громадян зафіксовані в Конституції. Пояснення полягає у тому, що в Основному законі фіксуються тільки фундаментальні основні права громадян, інші ж права мають бути передбачені у спеціальних виборчих законах. Це означає, що потрібно розрізняти основні виборчі права, тобто ті, що передбачені Конституцією, та решта виборчих прав. Спочатку ми зупинимося на основних виборчих правах, аналіз інших же буде зроблено при розгляді виборчого процесу.

Традиційно знаходять конституційне відображення і, безумовно, аналізуються у наукових працях два основних права: право обирати, яке іменується ще активним виборчим правом; і право бути обраним, яке прийнято називати пасивним виборчим правом. У тісному взаємозв’язку з цими правами конституції окремих зарубіжних країн передбачали і передбачають ще одне основне право – право відкликання, тобто законодавче закріплення можливості дострокового відкликання депутатів, які не виправдали довіру виборців. Останнє право існує в КНР (ст. 77 Конституції), у СРВ (ст. 7 Конституції має такий припис: “Депутати Національних Зборів відкликаються виборцями або Національними зборами; депутати Народних Рад відкликаються виборцями або Народними Радами, якщо втратили довіру народу, стали негіднії її”); в Індонезії окремі політичні партії мають право відкликати своїх членів із парламенту; у Ліхтенштейні – депутат може бути відкликаний групою своїх виборців.

У багатьох конституціях зарубіжних країн закріплюються принципи виборчого права – основні вихідні положення, що покладені в основу регламентації даного інституту.

Насамперед, конституції переважної більшості країн проголошують принцип загальності виборів. Французький учений М. Дюверже дає таке визначення загального виборчого права: “Суворо юридично загальне виборче право – це таке виборче право, яке не обмежене ніякими умовами, пов’язаними з майном, або здібностями. Це не означає, що всі члени нації мають право голосу”. Загальність виборчого права передбачає, з одного боку, надання можливості брати участь у голосуванні всім громадянам держави, відсутність у законодавстві спеціальних вимог, які обмежують участь у виборах будь-яких груп населення (за статевим, професійним, політичним, моральним цензом, цензами осілості та письменності). З іншого боку, виборець повинен приймати виважені рішення, тому виправдане виключення зі складу виборчого корпусу осіб, які не досягли певного віку (як правило, 18 років) і недієздатних. Фактично це означає, що у виборах бере участь т. зв. “виборчий корпус” - сукупність громадян, які володіють за законом правом голосу. Адже виборче право мають навіть не всі громадяни даної країни. Не беруть участь у виборах громадяни – діти (що не досягли виборчого віку), божевільні, (це повинно бути визнано ухвалою суду). У багатьох країнах тимчасово не здійснюють свої виборчі права особи, які знаходяться під вартою за вироком суду. В окремих державах не голосують особи, засуджені судом до тюремного ув’язнення на строк більше року. Не голосують пери у Великобританії, а в ряді країн – солдати (наприклад, Туреччина). Позбавлення виборчих прав може бути здійснено судом, зокрема за злісне банкрутство, шахрайство на виборах, за систематичне ухилення від участі у виборах у тих країнах, де закон передбачає обов’язкове голосування (наприклад, Італія).

У цілому спостерігається тенденція розширення виборчого корпусу. Найбільш суттєво вплинув на цей процес зниження виборчого віку, яке отримало законодавче закріплення після Другої світової війни (в Австрії, Австралії, Бельгії, Великобританії, Греції, Італії, Канаді, Нідерландах, Фінляндії, Франції, ФРН, США та ін.). У більшості країн світу активне виборче право набувають громадяни, які досягли 18 років. У Бразилії, Ірані, на Кубі та в Нікарагуа – з 16 років, хоча в деяких країнах вимагається досягнення 20 р. (Марокко), 21 рік (Латвія). В ряді країн виборче право надано громадянам, які проживають за кордоном (Росія, ФРН, Швейцарія та ін.). Іноземці, якщо вони постійно проживають у країні і сплачують податки, можуть володіти активним і пасивним виборчим правом у Данії, Нідерландах, Швеції. Громадяни держав членів Європейського Союзу можуть голосувати на виборах до Європарламенту і на місцевих виборах у країні проживання в рамках ЄС.

Важливим принципом виборчого права, закріпленим у конституціях більшості країн, є принцип рівності, тобто “формальної рівності”. Це означає, що, по-перше, кожному виборцю надається рівна кількість голосів (один виборець – один голос, але може бути 2: на виборах до Бундестагу в ФРН один голос віддається за партійний список, а другий – за конкретного кандидата по виборчому округу); по-друге, в країні існує єдиний виборчий корпус, тобто виборці не розділені на соціальні чи інші групи з різким представництвом (у КНР, наприклад, міське і сільське населення представлено в парламенті неоднаково); по-третє, депутат обирається від рівної кількості жителів або виборців, а в багатомандатних округах повинна дотримуватися пропорція мандатів і виборців на основі однієї і тієї ж квоти: по-четверте, закон висуває однакові вимоги до порядку висування кандидатів, проведення ними передвиборної агітації та визначення результатів виборів.

Фактично принцип рівності виборчого права нерідко порушується. Найбільш розповсюдженим методом його порушення є різні маніпуляції з виборчими округами, внаслідок чого штучно завищується представництво одних груп населення на шкоду інших. Робиться це, звичайно, при розбивці країни на виборчі округи. Об’єктивно це пов’язано з тим, що виборчі закони не дозволяють порушити межі адміністративно-територіальних одиниць адміністративно-територіального поділу (у противному разі при відсутності територіальних виборчих комісій вкрай утруднюється організація виборів та визначення їх результатів). І хоча виборчі закони припускають певну нерівність у чисельності населення виборчих округів у той чи інший бік (25-30 відсотків у ФРН, Литві та ін.), однак забезпечити рівність практично неможливо. Водночас порушенням цього принципу, (суб’єктивного характеру) є так звана “виборча географія” (геометрія), яка позначається в науковій літературі терміном “джерімендер” (від власного імені губернатора американського штату Массачусетс Е. Джері та англійського слова “мендер”, що перекладається як “майструвати”). Е.Джері, за допомогою “виборчої географії” забезпечив втричі більше представництво від своєї партії у законодавчому органі штату при приблизно рівній з опонентами підтримці виборців. Нові межі виборчих округів він установив без будь-якого врахування природного або традиційного поділу території, що зумовило появу округів з дивною конфігурацією. Практика “виборчої географії, або “джерімендер” існує і в наші часи. Використовуючи цей прийом, прихильники партії, що знаходяться при владі, нарізують виборчі округи так, щоб перемогти хоча б з мінімальною перевагою у більшості округів, а електорат (прихильників) іншої або інших партій зосередити із найбільшою перевагою у меншості округів. А тому утворені виборчі округи іноді набувають чудернацької форми серпа, коромисла, оскільки їх крають по-різному.

Принцип прямих виборів сьогодні безспірний у більшості демократичних держав при виборах нижніх палат парламентів і президентів і практично повсюдно – при виборах органів місцевого самоврядування. Вже згадуваний німецький дослідник Г. Майєр вбачає сутність цього принципу в тому, “що правом прийняття рішення про подання мандату володіє тільки виборець”. Це означає, що між виборцем і кандидатом на виборну посаду немає ніяких проміжних інститутів, які б опосередковували волевиявлення виборця. Звичайно, оцінка прямих виборів з точки зору їх демократизму не може мати абсолютного характеру, вона завжди залежить від багатьох конкретних обставин.

Принцип таємного голосування передбачає виключення контролю за волевиявленням виборців, створення умов для свободи вибору. Державно-правова практика зарубіжних країн виробила, а законодавство встановило чимало правил і організаційних гарантій, які в цілому забезпечують таємність виборів. Як правило, виборчі бюлетені не нумеруються (виняток – Індія, де на виборах депутатів Народної палати проводиться нумерація бюлетенів, яка дозволяє встановити, за кого голосував виборець), для заповнення бюлетенів виборцям надається спеціально обладнані кабіни або кімнати, в яких забороняється присутність сторонніх осіб. Після заповнення бюлетені опускаються у скриньку, що виключає можливість доступу до бюлетенів до закінчення голосування і початку підрахунку голосів. У США, Індії, Російській Федерації та інших країнах використовуються виборчі машини, а в Бразилії з 1998 року запроваджені електронні картки виборця. Винятки з таємних виборів припускаються тільки на користь носія самого виборчого права. Так, інвалід може звернутися по допомогу до довіреної особи.

Принцип вільних виборів має декілька аспектів. Перший аспект стосується принципу вільних виборів, відповідно до якого виборець сам вирішує: чи брати йому участь у виборчому процесі і якщо так, то в якій мірі. Звідси випливає, що при визначенні результатів виборів не треба брати до уваги, який відсоток виборців проголосував: якщо хоч один проголосував, то вибори відбулися. Таке трактування даного принципу характерне у багатьох країнах із англосаксонською системою права. Цей принцип поєднується із добровільною реєстрацією виборців.

Є всі підстави стверджувати, що таке довільне розуміння цього принципу в певній мірі негативно впливає на виборців. Значна частина з них, навіть із тих, хто допущений до участі в голосуванні, у день виборів не з’являється на виборчі дільниці. Неявка виборців на вибори отримала в конституційному праві назву абсентеїзму. Офіційна доктрина звинувачує абсентеїстів у нерозумінні “цінності демократичних виборів”. Проте на рівень абсентеїзму впливає чимало причин політичного й економічного характеру, дослідження яких є предметом іншої науки – політології. З метою зменшення політичного абсентеїзму в зарубіжних країнах, у першу чергу в державах Скандинавського регіону, запроваджені такі інститути, як голосування по пошті, голосування за дорученням тощо. В невеликій європейській державі Андорра застосовується заохочення для осіб, які з’явилися на голосування: видається одна пессета (монета) або склянка вина.

Водночас у ряді країн передбачається обов’язковий вотум, тобто юридичний обов’язок виборців брати участь у голосуванні. Так, ст. 48 Конституції Італії містить норму, згідно з якою голосування є “громадським обов’язком”. В Аргентині виборець, який не з’явився на вибори, не тільки може бути оштрафованим, але й позбавляється можливості протягом трьох років обіймати державні посади. У Греції та Туреччині виборцю, який не брав участь у голосуванні, загрожує навіть позбавлення волі.

Зовсім в іншому ракурсі розглядається вимога вільних виборів у державознавчій науці ФРН. У німецькому конституційному праві ця вимога насамперед асоціюється із вільною реалізацією волі виборців під час виборів. Це питання розглядається під кутом зору спроб впливу на волевиявлення виборців: а) державного і недержавного; б) офіційного і неофіційного. Федеральний Конституційний суд визнав за необхідне, щоб офіційні установи утрималися від впливу на виборців. Вирішальним критерієм тут є використання державних коштів. Крім того, Уряду рекомендується не проводити ніякої роботи з громадськістю за 2-3 місяці до виборів, щоб не спровокувати правові розгляди під час кожних наступних виборів. Ще важче, як показує практика, встановити критерії неприпустимого впливу з неофіційного боку (партій, профспілок, промислових союзів, окремих промислово-фінансових структур і навіть фізичних осіб, засобів масової інформації тощо).

Законодавство і суди в зарубіжних країнах залишають відкритим питання: чи є невеликі передвиборні внески на користь партій і кандидата неприпустимим впливом на результати виборів? Нерідко і засобам масової інформації не забороняється займати односторонню позицію в передвиборній боротьбі. З юридичної точки зору ці діяння “можна було б розглядати як порушення” свободи виборів.

Развитие избирательного права шло через преодоление цен­зовых ограничений избирателей путем либерализации цензового барьера и прямой отмены целого ряда цензов в качестве вынуж­денной уступки в результате политической борьбы и дальнейшей демократизации избирательного права. Цензы, т. е. установленные законом обязательные условия, которым должен отвечать граж­данин, претендующий на получение права голоса, вводятся с це­лью легального лишения определенной части населения избира­тельных прав. Цензы в той или иной степени искажают основные принципы избирательного права, поскольку ставят потенциаль­ных избирателей в неравные положения и тем самым легально сужают избирательный корпус.

В современный период большинство цензов избирательного права не действует или значительно сокращено. Отмена суще­ствовавших в течение длительного исторического периода цензо­вых барьеров для избирателей была вызвана еще и тем обстоя­тельством, что цензы в своей основе носят откровенно недемок­ратический имущественный характер.

Одним из старейших и распространенным длительное время цензом был прямой имущественный ценз, который отстранял от участия в голосовании лиц, не обладавших определенным имуще­ством в форме недвижимости, денежном выражении, в форме уплаты определенной суммы налога и т. д. В ряде штатов США, например, до 1964 г. действовало требование об уплате избира­тельного налога с голосующих. Прямой имущественный ценз но­сил совершенно недемократический характер, поэтому его суще­ствование стало противоречить основам всеобщего избирательно­го права. В настоящее время прямой имущественный ценз в развитых странах практически не встречается.

В течение длительного времени избирательное право явля­лось привилегией только мужского населения. Достаточно сказать, что до 1917 г. женщины имели активное избирательное право лишь в нескольких странах — Австралии, Дании, Исландии, Но­вой Зеландии, Норвегии. Официальная трактовка этого ценза объяс­нялась широко распространенным мнением, что уделом женщи­ны всегда должна быть рутина домашнего хозяйства (известное сочетание трех "К" — Ктгспе, Киспе, Ктёег.) Такое устоявшееся в общественном сознании мнение о роли женщины в обществе долго препятствовало вовлечению женщин в политический про­цесс. Однако по мере развития политических изменений в мире, роста политического самосознания женского населения, его втя­гивания в общественно-экономическую жизнь и активизации борьбы прогрессивных сил женщинам предоставлялось право голоса (Ве­ликобритания — 1918 г., США — 1920 г., Франция — 1944 г., Италия и Япония — 1945 г. и т. д.). Женское население Швейцарии получило право голоса только в 1971 году. До сих пор лишены права голоса женщины в некоторых мусульманских странах. В от­дельных странах для женщин на выборах были установлены осо­бые ограничения, не существовавшие для мужчин. По мере пре­доставления женщинам избирательных прав их роль в обществен­но-политической жизни возрастает. Однако в ряде стран с сильным влиянием религии женское население отдает на выборах свои го­лоса религиозно-консервативным, а иногда даже откровенно ан­тидемократическим партиям.

В течение длительного периода времени действовал высокий возрастной ценз, как правило, 21—23 года. Этот ценз отстранял от участия в образовании представительных органов миллионы граждан обоего пола. Официальная трактовка существования это­го ценза сводилась к тому, что якобы только по достижении ука­занного возраста гражданин в состоянии правильно понять и дос­тойно оценить всю значимость его действия (т. е. голосования) не только для него самого, но также и для общества. В действитель­ности, путем введения высокого возрастного ценза исключались из политической жизни миллионы юношей и девушек, т. е. наибо­лее активная, целеустремленная, а в связи с массовой безработи­цей среди молодежи наиболее критически настроенная часть об­щества. По мере роста массового молодежного и студенческого движения, подкрепленного требованиями демократической обще­ственности, в 70-е годы многие страны вынуждены быгли пойти на снижение возрастного ценза до 18 лет: Великобритания и ФРГ — в 1970 г., США — в 1971 г., Франция — в 1974 г., Италия — в 1975 г. и т. д. В настоящее время практически абсолютное боль­шинство развитых стран предоставляют гражданам право голоса с 18 лет. В Бразилии, Никарагуа, на Кубе и в Иране право голоса предоставлено гражданам с 16 лет.

Прямым продолжением имущественного ценза является дей­ствующий по настоящее время в ряде стран ценз грамотности, который особенно ощутимо сказывается на интересах избирате­лей в развивающихся странах, где процент неграмотного населе­ния еще очень велик. В соответствии с данным цензом от избира­теля требуется уметь читать и писать на государственном языке. Официальным предлогом для лишения неграмотных права голоса является утверждение о том, что голос грамотного человека аб­солютно независим, а неграмотный человек вынужден был бы об­ращаться к посторонним лицам при оформлении избирательного бюллетеня и, таким образом, поневоле испытывал бы на себе чье-то политическое влияние. Такая аргументация представляется по меньшей мере несерьезной, особенно принимая во внимание прак­тику проведения выборов в ряде стран, когда даже на грамотного избирателя оказывают прямое или замаскированное давление с целью заставить его голосовать за ту или иную политическую партию. Кроме того, избирательные законы не дают расшифров­ки того, что следует понимать под "умением читать и писать", и это, как правило, передается на усмотрение чиновников, ведаю­щих проведением выборов. В последнее время в некоторых кон­ституциях этот ценз получает определенные модификации. На­пример, Конституция Эквадора 1977 г. называет голосование обя­зательным для умеющих читать и писать и факультативным для неграмотных (ст. 33). Ряд стран в соответствии с принятыми в пос­леднее время конституциями предоставляют неграмотным право голоса. Например, в Перу на первых после принятия новой кон­ституции всеобщих выборах в 1980 году, впервые в истории стра­ны к избирательным урнам были допущены неграмотные — их оказалось 857 тыс. человек.

Одним из распространенных правовых средств, исключаю­щих из политической жизни потенциальных избирателей, являет­ся ценз оседлости. Он включает в себя требование для избирате­лей непрерывного проживания в одной местности в течение уста­новленного законом срока (от 1 месяца до 2 лет). Действием этого ценза лишаются права голоса сезонные рабочие, которые вынуж­дены менять место жительства в поисках временной работы. В эту категорию автоматически попадают лица, вынужденные по тем или иным причинам отсутствовать во время выборов в своем му­ниципалитете. Часто заинтересованные в их голосах кандидаты или политические партии по собственной инициативе и за свой счет "отлавливают" таких избирателей и доставляют их из раз­личных районов страны в тот избирательный округ, где они име­ют право проголосовать. Это одна из форм открытого подкупа избирателей. Подобная категория избирателей получила в некото­рых странах наименование "летающих избирателей".