11. Государственный аппарат и механизм: понятие и соотношение. Бюрократия и бюрократизм.

Аппарат государства есть система государственных органов, взаимосвязанных общими принципами организации и деятельности. Подобные принципы - это исходные идеи, руководящие положения, определяющие основные подходы к формированию и функционированию государственных органов.

┌─────────────────────────────────────────────────────┐

│ ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ ├──────┐

│ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА │ │

└─────────────────────────────────────────────────────┘ │

│

│

┌─────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Приоритет прав и свобод человека и гражданина ├──────────┤

└─────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Демократизм ├──────────┤

└─────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Разделение властей ├──────────┤

└─────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Законность ├──────────┤

└─────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Гласность ├──────────┤

└─────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Федерализм ├──────────┤

└─────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Профессионализм ├──────────┤

└─────────────────────────────────────────────────┘ │

┌─────────────────────────────────────────────────┐ │

│ Сочетание выборности и назначаемости ├──────────┘

└─────────────────────────────────────────────────┘

и другие

Механизм государства - это система государственных органов, призванных осуществлять государственную власть, задачи и функции государства. Механизм государства есть та реальная организационная и материальная сила, располагая которой государство проводит ту или иную политику.

В юридической науке понятие "механизм государства" и "государственный аппарат" обычно употребляются как синонимы, хотя существует точка зрения, согласно которой под государственным аппаратом понимается система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность и наделенных для этого властными полномочиями, а в понятие "механизм государства" включаются наряду с государственным аппаратом еще и государственные учреждения и организации, а также "материальные придатки" государственного аппарата (вооруженные силы, милиция, уголовно-исполнительные учреждения и т.д.), опираясь на которые государственный аппарат действует.

Существует научная позиция, в соответствии с которой под аппаратом государства понимаются все органы государства в статике, а под механизмом государства - те же органы, но в динамике.

Характерные черты механизма государства:

а) он представляет собой систему, т.е. упорядоченную совокупность государственных органов, взаимосвязанных между собой. В механизм государства входят законодательные органы (парламент), президент со своей администрацией, исполнительные органы (правительство, министерства, ведомства, государственные комитеты, губернаторы и т.п.), судебные органы (конституционные, верховные, арбитражные и иные суды), прокурорские и иные надзорные органы, милиция, налоговая полиция, вооруженные силы и т.д. Все вместе они составляют единую систему властвования;

б) его целостность обеспечивается едиными целями и задачами. Именно цели и задачи объединяют столь разные государственные подразделения в единый организм, ориентируют их на решение общих проблем, направляют их энергию в определенное позитивное русло;

в) его основным элементом выступают государственные органы, обладающие властными полномочиями;

г) он является той организационной и материальной силой (рычагом), с помощью которой государство осуществляет свою власть, достигает конкретных результатов.

┌───────────────────────────────────────────────────┐

│ СТРУКТУРА МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА ├───────┐

└───────────────────────────────────────────────────┘ │

│

│

┌───────────────────────────────────────────────┐ │

│ Государственные органы ├───────────┤

└───────────────────────────────────────────────┘ │

┌───────────────────────────────────────────────┐ │

│ Администрация государственных предприятий, ├───────────┤

│ учреждений и организаций │ │

└───────────────────────────────────────────────┘ │

┌───────────────────────────────────────────────┐ │

│ Государственные служащие (чиновники) ├───────────┤

└───────────────────────────────────────────────┘ │

┌───────────────────────────────────────────────┐ │

│ Организационные, финансовые и иные средства ├───────────┘

└───────────────────────────────────────────────┘

БЮРОКРАТИЯ (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) – система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии. Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников – со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Формирование бюрократии. Бюрократия может формироваться несколькими способами:

1. Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.

2. Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства фирмой. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.

3. Источник бюрократической структуры – уже существующая бюрократическая организация, при этом новая структура обычно выделяется из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.

4. Источник создания бюрократии – своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так сформировались большинство политических партий.

Бюрократизм [от франц. bureau — бюро, канцелярия + греч. kratos — власть, господство] — социальное явление, появляющееся и проявляющееся при следующих обстоятельствах: обезличенность, деперсонифицированность управленческого аппарата; безконтрольность управленческого аппарата; наличие не подчиненных рыночным законам, по сути своей, внеэкономических отношений функционеров управленческого аппарата и социальных объектов управления. Господство бюрократизма задает логику превращения функционального аппарата управления в сплоченную, обособленную элиту с внутренним кодексом "круговой поруки" и автономией от широкого социума, стремящуюся при этом, не допустить, по возможности, никаких инноваций, а в случае все же произошедших изменений, умеющую и приспособиться к ним, и не растерять свои властные полномочия в новых условиях. Бюрократизм характеризуется, прежде всего, максимально жесткими, правилами беспрекословного подчинения "по вертикали". Наиболее комфортно в условиях бюрократизма чувствуют себя авторитарные личности, с готовностью подчиняющиеся давлению "сверху", если им при этом предоставляется право оказывать жесткое властное давление на нижестоящих. "Зарегламентированность" индивидуальной активности в условиях бюрократизма, по сути дела, исключает любую инициативу, креативность и инновационность решений. Бюрократизм по большому счету не является собственно психологическим термином, но особенно в последнее время не может не быть включенным в число, так называемых, "интерпретационных ключей", использование которых необходимо для адекватного понимания актуальной реальности, в том числе, и реальности психологической.