§ 2. Понятие занятости населения и основные направления государственной политики в этой сфере

Вопросы занятости регулируются указанным выше Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации».

Занятость - это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству и приносящая, как правило, им заработок (трудовой доход). Занятость означает фактическую реализацию предусмотренного законом права на труд, ибо гражданину принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к производственному и творческому труду. Однако в условиях перехода к рынку мир труда сталкивается, на наш взгляд, с двумя опасностями. Во-первых, упорно муссируется мысль о том, будто рынок способен решить все проблемы, но эта точка зрения ошибочна. Во-вторых, существует опасность того, что политическим лидерам России не удастся создать рабочие места для миллионов людей. Занятость - это единственный путь к ликвидации бедности, а неспособность решить эту задачу означает угрозу находящейся в стадии становления демократии.

Разумеется, развитие производительной занятости зависит от экономических факторов - таких, как темпы роста производства, финансовая стабильность и свобода торговли. В то же время экономический прогресс, как известно, зависит также от ряда факторов, связанных с трудом, - например, повышения квалификации путем улучшения профессиональной подготовки. При этом заметим, что качество труда — это главный определяющий фактор национальной конкурентоспособности. Некоторые методы социальной защиты также могут оказать непосредственное влияние на занятость.⁸⁶ Вместе с тем задержка заработной платы, вынужденные неоплачиваемые отпуска, страх людей перед безработицей, который заставляет их мириться с малыми заработками, - все это лишает работников стимулов к производительному, качественному труду. При этом на многих предприятиях руководители получают высокую заработную плату при низких результатах производственной деятельности, что снижает их заинтересованность в повышении ее эффективности.

Вместе с тем главной опасностью нам представляется неспособность сегодняшней Российской экономики создать достаточное количество производительных рабочих мест.

С точки зрения трудового права, занятость может рассматриваться с двух позиций⁸⁷. В широком плане под категорию занятости подходят все виды общественно-полезной деятельности. В данном случае к занятому населению, помимо работников, состоящих в трудовых отношениях, относятся: учащиеся (студенты и школьники); военнослужащие; лица, занятые индивидуальным трудом и др. В узком плане занятость рассматривается как трудовая деятельность по найму или в другом качестве, приносящая доход. Специфическим признаком такой трудовой занятости является обычно включение времени трудовой деятельности в трудовой стаж, дающий право на определенные социальные блага и льготы (пенсии, пособия и др.).

Конституция Российской Федерации не предусматривает обязанность трудиться трудоспособных граждан и запрещает принудительный труд, констатирует свободу труда (ст. 37). Таким образом, не допускается принуждение к труду каким бы то ни было способом в какой бы то ни было форме, кроме случаев, специально предусмотренных законодательством. К примеру, не считается принудительным трудом деятельность, связанная с воинской службой, работа в условиях чрезвычайных обстоятельств, а также работа при отбытии наказания по приговору суда.

В Законе РФ «О занятости населения в Российской Федерации» приводится исчерпывающий перечень граждан, которые считаются занятыми (ст. 2). К ним относятся:

1) работающие по найму, трудовому договору (контракту), в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного либо неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), в том числе сезонные и временные работы;

2) занимающиеся предпринимательской деятельностью;

3) самостоятельно обеспечивающие себя работой, в том числе занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью;

4) занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам;

5) выполняющие работу по гражданско-правовым договорам (договорам подряда), а также члены производственных кооперативов;

6) избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность;

7) проходящие военную службу в Вооруженных Силах, внутренних, железнодорожных и специальных войсках, органах государственной безопасности и внутренних дел;

8) проходящие очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, а также других образовательных учреждениях, включая обучение по направлению федеральной государственной службы занятости населения (далее - органы службы занятости);

9) временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квалификации; приостановкой производства, вызванной забастовкой или иными причинами.

Таким образом, понятие «занятые граждане» значительно шире, чем понятие «работники», хотя последние и представляют собою наиболее значительные слои населения.

За пределами занятости, как правило, находятся граждане, выполняющие полезные для общества функции, но не приносящие дохода. К ним относятся: женщины, занимающиеся домашним хозяйством; матери, воспитывающие детей; лица, осуществляющие уход за больными членами семьи; граждане, занимающиеся благотворительной деятельностью и некоторые другие.

Определенные категории граждан относятся к числу незанятого населения: неработающие пенсионеры; несовершеннолетние; инвалиды войны и труда; трудоспособные граждане, не занятые никакой общественно-полезной деятельностью. К последней категории относятся лица, способные к труду, но не желающие трудиться (бомжи⁸⁸, алкоголики, наркоманы и токсикоманы, проститутки, рэкетиры и др.), и граждане, высвободившиеся из производства и ищущие работу.

Нужно также сказать, что решение проблемы занятости затрудняется многими обстоятельствами, сопутствующими социально-экономической политике, намеченной на ближайшее время в указанных выше программах. Так, не «вырисовывается» в перспективе достаточное повышение оплаты труда, хотя это и необходимо для нормального воспроизводства трудовых ресурсов и стимулирования трудовой активности работников. Более того, как уже отмечалось, во многих регионах имеют место невыплаты заработной платы. Задолженность государства

по заработной плате остается ключевой проблемой социальной сферы. Задолженность по зарплате к концу I квартала 1999 г. составила 72,6 млрд рублей⁸⁹. Основными должниками по заработной плате являются сами предприятия.

В статье 5 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» определены основные направления государственной политики в этой области⁹⁰. Положения статьи, в частности, направлены на:

- развитие трудовых ресурсов;

- обеспечение равных возможностей всем гражданам России в реализации права на добровольный и свободный выбор занятости;

- поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой на основе закона, содействие развитию их способностей к производительному творческому труду;

- обеспечение социальной защиты в области занятости населения, проведение специальных мероприятий, способствующих обеспечению занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы;

- предупреждение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы;

- обеспечение занятости в местах проживания коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств России с учетом их национальных и культурных традиций, а также исторически сложившихся видов занятости;

- международное сотрудничество в решении проблем занятости и соблюдение международных трудовых норм.

Статья 7 Закона РФ о занятости населения регламентирует полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения.

Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти в рассматриваемой сфере относятся: реализация основных направлений государственной политики в области содействия занятости населения, предупреждения массовой безработицы на территории России; принятие соответствующих законов и иных нормативных актов; разработка и финансовое обеспечение федеральных целевых программ в области содействия занятости населения; определение минимальных и обязательных в нашей стране норм социальной и экономической защищенности граждан от безработицы и др.

Что же касается органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то в соответствии со своей компетенцией они призваны решать в полном объеме вопросы, связанные с разработкой и осуществлением государственной политики содействия занятости населения с учетом национальных, культурных традиций, а также исторически сложившихся видов занятости, обеспечением реализации прав граждан с учетом рассматриваемого Закона, других законов и нормативных правовых актов.

Кроме того, в случаях массового высвобождения работников и затруднений в их дальнейшем трудоустройстве органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления по предложению соответствующей службы занятости, профсоюзных или иных представительных органов могут приостановить на срок до шести месяцев решение о высвобождении работников или принять решение о проведении поэтапного их высвобождения в течение года, осуществляя финансирование данных мероприятий за счет средств соответствующих бюджетов.

На ликвидацию негативных тенденций на рынке труда направлена упоминавшаяся выше Комплексная программа по созданию и сохранению рабочих мест на 1996 - 2000 гг. Основными задачами (направлениями) в этой сфере являются:

- обеспечение правовых, экономических и организационных условий для создания и сохранения рабочих мест, развития кадрового потенциала в различных отраслях экономики и регионах России;

- регулирование складывающегося национального рынка труда и повышение конкурентоспособности отечественной рабочей силы;

- формирование эффективной структуры занятости населения;

- повышение качества создаваемых рабочих мест;

- развитие профессиональной и территориальной мобильности рабочей силы;

- предотвращение роста неполной занятости и массовой безработицы;

- развитие системы общественных работ и др.

В соответствии с указанными задачами в рамках реализации Программы федеральные органы должны осуществлять следующий комплекс мер:

1. Определять потребности в создании рабочих мест.

2. Выявлять отраслевые и региональные приоритеты в развитии и сохранении перспективных рабочих мест.

3. Проводить социальную экспертизу разрабатываемых федеральных целевых и инвестиционных программ.

4. Разработать нормативную правовую базу, ориентированную на формирование общих условий для создания и сохранения рабочих мест.

5. Создать механизм, обеспечивающий развитие профессиональной и территориальной рабочей силы.

6. Повысить эффективность использования имеющихся производственных мощностей.

7. Формировать систему организации временных рабочих мест на базе общественных работ.

8. Разработать механизм социального партнерства в области создания и сохранения рабочих мест.

9. Организовать и сохранить целевую поддержку рабочих мест для неконкурентоспособных граждан.

10. Разработать и реализовать пакет целевых программ, направленных на создание рабочих мест в отраслях экономики и регионах России.

11. Создать условия для повышения качества рабочих мест.

12. Определить стимулирование эффективной структуры занятости на селения.

Рассмотрим содержательную сторону некоторых из указанных направлений государственной политики в области занятости.

Так, в соответствии с указанной Программой Министерство труда и социального развития РФ и Министерство экономики РФ на основе данных о потребности в рабочих местах призваны составить Генеральную схему создания рабочих мест в региональном и отраслевом разрезах (далее именуется - Генеральная схема). В её рамках определяются следующие параметры:

- общая, то есть региональная и отраслевая потребность в рабочих местах;

- сложившаяся и рациональная структуры занятости населения (региональный, отраслевой, профессионально-квалификационный, половозрастной аспекты);

- основные направления содействия занятости населения, исходя из общеэкономических тенденций развития России (с соответствующими изменениями) и структуры занятости.

Правительство РФ в целях выявления отраслевых и региональных приоритетов в развитии и сохранении перспективных рабочих мест обязано ежегодно утверждать перечень программ из числа федеральных (региональных) целевых программ, в которые должны включаться разделы с конкретными заданиями по созданию рабочих мест с учетом Генеральной схемы.

Министерству труда и социального развития РФ и Министерству экономики РФ поручено разработать систему мер для обеспечения развития перспективных рабочих мест.

С этой целью необходимо ликвидировать неэффективные рабочие места в различных отраслях экономики; высвободить работников в региональных отраслях экономики, обеспечить их профессиональную подготовку (переподготовку) и трудоустройство.

В целях предотвращения роста социальной напряженности в регионах с высоким уровнем безработицы Министерству труда и социального развития РФ совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписано разработать механизм заключения договоров между регионами об использовании незанятого в одном регионе населения на имеющихся вакантных должностях в другом регионе, предусмотрев создание условий для временного проживания работников на период предоставления рабочего места, в первую очередь на предприятиях и в учреждениях с государственным и имущественным участием, обеспечивающих жизнедеятельность населения (в организациях коммунального хозяйства, общественного транспорта, культуры, образования, здравоохранения и других сферах).

Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г., которым утверждена рассматриваемая Программа (п.3), содержит ряд важных установлений, касающихся обеспечения занятости работоспособного населения. Так, для обеспечения занятости и сохранения квалифицированного кадрового потенциала на предприятиях, учреждениях и организациях с государственной формой собственности в тех случаях, когда сокращение их персонала в связи со структурными изменениями производства превышают за год десять (10) процентов от общего количества работающих, установлено, что на таких предприятиях с участием службы занятости разрабатывается социальный план, предусматривающий меры по осуществлению опережающей целевой профессиональной подготовки (переподготовки) подлежащих высвобождению работников, их трудоустройству, обеспечению временной занятости, а также другие действия, направленные на социальную защищенность работников.

В указанной выше «Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов», утвержденной Правительством РФ 26 февраля 1997 г., постановлено: политику на рынке труда в обозначенный период направить на обеспечение рациональной структуры занятости населения, достижение сбалансированности рабочей силы и рабочих мест, предупреждение массовой безработицы, создание новых и повышение эффективности существующих рабочих мест, рост мобильности трудовых ресурсов и др.

Здесь прежде всего необходима структурная перестройка экономики, стимулирование роста объемов производств, поддержка отечественных производителей, оздоровление финансового состояния предприятий и ряд других кардинальных мер. Иначе говоря, в государстве и обществе должно сформироваться и найти практическое воплощение осознание политики занятости как инструмента наиболее полной реализации и развития трудового потенциала.

При отсутствии эффективных действий против безработицы устранение бедности станет невозможным. Вытеснение с рынка труда работоспособного населения - основное препятствие к участию в жизни общества.

Политика занятости как составная часть социальной политики находится в прямой зависимости от ее приоритетов и имеющихся ресурсов, от той роли, которая отводится ей в жизни государства.