§ 3. Правовой статус безработного и понятие подходящей работы

В условиях переходного периода экономики России предполагается безработица, являющаяся, как правило, неизбежным элементом рыночного хозяйства. В то же время задача государственной политики в этой области заключается в противодействии ее чрезмерному росту, в ограничении ее на приемлемом для государства и общества уровне (в пределах 5 - 10% от экономически активного населения, согласно международным социально-трудовым стандартам).

К концу I квартала 1999 г., по данным Правительства РФ, безработица в России составила 8,9 млн человек, то есть 12,4% трудового населения страны. Смягчить обстановку предполагается с помощью специальной программы занятости, принятой Правительством России. Между тем и эти цифры не отражают реального положения на российском рынке труда⁹¹.

По мнению профсоюзов, нужно также учитывать 10% не полностью занятых, а также 5 млн человек, или 7% экономически активного населения, которые в течение длительного времени не получают заработной платы и фактически являются безработными⁹².

Следует отметить, что уровень допустимости безработицы определяется совокупностью социально-экономических и социально-политических «лимитирующих факторов»⁹³. Особое значение среди них имеет необходимость поддержки объема продукта и отчислений в различные бюджетные и внебюджетные фонды от выработки и дохода работающих, в том числе и в фонд поддержания безработных. А между тем существует не только допустимый верхний предел масштабов безработицы, но и минимально приемлемый уровень. Он предполагает структурную переподготовку рабочей силы на предприятиях, зачастую связанную с необходимостью высвобождения лишней рабочей силы.

Правовой статус безработного, равно как и правовой статус работающего лица, включает основные права и обязанности, которыми наделяет государство гражданина, потерявшего работу. Его содержание регламентируется Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» (в редакции от 20 апреля 1996 г.), Положением об организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения от 5 февраля 1993 г.⁹⁴, Порядком регистрации безработных граждан, утвержденным постановлением Правительства РФ 2 января 1997 г.⁹⁵, Положением об организации общественных работ от 14 июля 1997 г. и некоторыми другими нормативными актами РФ.

Наряду с федеральными органами власти и управления в регулировании правового положения безработных могут и должны участвовать субъекты РФ. В соответствии с федеральным законом о занятости республики, входящие в состав РФ, и другие субъекты Федерации в пределах своей компетенции решают в полном объеме вопросы, связанные с разработкой и осуществлением политики занятости (с учетом национальных, хозяйственных и культурных особенностей), обеспечением реализации прав граждан, предусмотренных федеральными законами и другими нормативными актами (п. 2, ст. 7 Закона). При этом следует учитывать, что определение минимальных и обязательных для всех субъектов Федерации нормативов социальной и экономической защищенности граждан от безработицы отнесено к ведению РФ в лице ее государственных органов власти и управления. С учетом этого законодательством субъектов Федерации и решениями их исполнительных органов, а также коллективными договорами (и другими соглашениями) могут предусматриваться иные условия и порядок выплаты пособия по безработице, уточнение критериев подходящей работы, вознаграждения за труд на оплачиваемых общественных работах, а также стипендии в период обучения за счет собственных средств республик и других субъектов Федерации (п. 3, ст. 7 Закона). Здесь закрепляется такой же принцип, какой принят в сфере трудовых отношений и сформирован в ст. 5 КЗоТ: о недопустимости условий договоров, ухудшающих положение работника по сравнению с законодательством.

Итак, правовой статус безработного включает в себя легальное определение понятия безработного, его права и обязанности, юридическую ответственность, социальные гарантии и компенсации, предоставляемые при потере работы и в других случаях. Разумеется, не каждый гражданин, лишившийся работы, приобретает правовой статус безработного. Безработными признаются граждане, которые: а) являются трудоспособными; б) не имеют работы и заработка (при этом не учитывается выходное пособие и средний заработок, выплачиваемые при высвобождении с предприятия, а также оплата за выполнение общественных работ по направлению службы занятости населения); в) зарегистрированы в службе занятости населения в целях поиска подходящей работы и готовы приступить к работе. Таким образом, безработные - это граждане, не имеющие работы, но трудоспособные граждане, ищущие работу и готовые к ней приступить, зарегистрированные в качестве таковых службой занятости населения (кстати, бомжи не готовы трудиться, поэтому и не считаются безработными).

Кроме того, в соответствии с указанным выше «Порядком регистрации безработных граждан» таковыми признаются те, которые не трудоустроены в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы. Датой регистрации гражданина в качестве гражданина в качестве безработного является дата принятия органом по вопросам занятости решения о признании его безработным.

Трудоспособность граждан определяется с учетом двух обстоятельств: возраста и состояния здоровья. По закону не допускается прием на работу лиц моложе 15 лет (ст. 173 КЗоТ), следовательно, нижний возрастной предел, с которого наступает полная трудоспособность, считается 15 лет. Верхний возрастной предел трудоспособности законодательство РФ не устанавливает. Что же касается состояния здоровья, то не могут быть трудоспособными лица, являющиеся инвалидами I и II групп, так как в соответствии с пенсионным законодательством они утратили полностью трудоспособность в обычных условиях.

Другим условием признания граждан безработными являются отсутствие работы и заработка. Работа предполагает применение работниками своего физического или умственного труда в течение определенной части календарного времени, конкретные дни и часы которого устанавливаются на основании предусмотренных законом норм продолжительности труда, распорядка или графика работ и т.д. В данном случае под «работой» понимается работа с полным и неполным рабочим временем, в том числе временная сезонная, а также все виды деятельности, в связи с которым законодатель относит тех или иных граждан к категории занятых.

Необходимым, как уже отмечалось, условием признания гражданина безработным является его готовность приступить к работе. В то же время правовыми нормами не определены четкие категории этого понятия, кроме того случая, когда работник отказывается от подходящей работы (об этом несколько ниже, когда будем говорить о тех, кто не может быть признан безработным).

Трудоспособные граждане, не имеющие работы и заработка, ищущие работу и готовые приступить к ней и обратившиеся в органы по вопросам занятости в целях поиска подходящей работы (далее именуются - безработные граждане) регистрируются в соответствии с указанными выше Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации», а также «Порядком регистрации безработных граждан».

В частности, регистрация безработных граждан осуществляется органами по вопросам занятости по месту жительства в следующей последовательности:

- первичная регистрация безработных граждан;

- регистрация безработных граждан в целях поиска подходящей работы;

- регистрация граждан в качестве безработных;

- перерегистрация безработных граждан.

По каждому этапу регистрации органами по вопросам занятости ведется отдельный регистрационный учет безработных граждан. Форма документов по ведению регистрационного учета безработных граждан устанавливается Министерством труда и социального развития РФ.

Прежде чем раскрыть содержательную часть каждого указанного выше этапа, отметим, что оказание гражданам услуг в области содействия занятости и защиты от безработицы, предоставление информации осуществляется по вопросам занятости бесплатно. На это в известной мере нацелено и «Положение о профессиональной ориентации и психологической поддержке населения в Российской Федерации» (далее - Положение)⁹⁶, утвержденное постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 27 сентября 1996 г. (№ 1). В нем, в частности, указано, что центры занятости населения, региональные центры профессиональной ориентации безработных граждан и занятости населения в России предоставляют обязательные профориентационные услуги⁹⁷, а именно:

- информируют и консультируют граждан, обращающихся в органы службы занятости в целях выбора (перемены) сферы деятельности, вида профессиональной подготовки, переподготовки и трудоустройства;

- осуществляют профессиональное консультирование безработных граждан в целях содействия выбору оптимального вида занятости с учетом их интересов, потребностей и возможностей, а также социально-экономической ситуации, сложившейся на рынке труда.

Теперь вернемся к поэтапной регистрации безработных граждан.

Первичная регистрация этой категории населения осуществляется в целях учета общей численности безработных граждан, обратившихся в органы по вопросам занятости (по месту жительства) для получения необходимой информации. При первичной регистрации органами по вопросам занятости в регистрационных документах указывается: фамилия, имя и отчество обратившегося гражданина, адрес места жительства, возраст и пол, образование, специальность (профессия), отношение к занятости, причина обращения и краткое содержание оказанной услуги по заявленному вопросу.

Для регистрации в целях поиска подходящей работы безработные граждане представляют в органы по вопросам занятости (по месту жительства) справку о среднем заработке (доходе, денежном довольствии) за последние три месяца с последнего места работы (службы)⁹⁸, выданную в установленном порядке, и предъявляет:

- паспорт или иной документ, удостоверяющий личность;

- трудовую книжку или иные документы, подтверждающие трудовой стаж;

- документы, удостоверяющие профессиональную квалификацию.

Граждане, впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессии (специальности), предъявляют паспорт или иной документ, удостоверяющий личность, и документ об образовании.

Инвалиды в дополнение к указанным документам представляют трудовую рекомендацию, заключение о рекомендуемом характере и условиях труда или индивидуальную программу реабилитации инвалида, выданные в установленном порядке.

Другие граждане, имеющие ограничение в трудовой деятельности по состоянию здоровья, также представляют соответствующие надлежащим образом оформленные документы.

Регистрация безработных граждан в целях поиска подходящей работы, как уже отмечалось, осуществляются по месту жительства граждан со всеми необходимыми документами.

Здесь необходимо дать толкование «подходящей и неподходящей работы», которое определено в статье 4 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации». Согласно Закону, подходящей считается работа, включая работу временного характера, соответствующая профессиональной пригодности работника с учетом уровня его профессиональной подготовки, состояния здоровья, транспортной доступности рабочего места. При этом максимальная удаленность подходящей работы от места жительства безработного определяется соответствующими органами местного самоуправления с учетом развития сети общественного транспорта в данный момент.

Считается подходящей любая оплачиваемая работа, включая работу временного характера, требующая или не требующая предварительной подготовки (с учетом возраста и иных особенностей граждан) для граждан: 1) впервые ищущих работу (ранее не работавших) и не имеющих профессии (специальности); 2) отказывающихся восстанавливать квалификацию по имеющейся специальности (профессии), чтобы получить смежную профессию или пройти переподготовку после окончания первоначального (12-месячного) периода безработицы; 3) состоящих в органах занятости службы населения более 18 месяцев, а также более трех лет не работающих; 4) состоящих в органах службы занятости после окончания сезонных работ.

Не может считаться подходящей работа, если: 1) она связана с переменой места жительства без согласия на то гражданина; 2) условия труда не соответствуют правам и нормам по охране труда; 3) предлагаемый заработок на ней ниже среднего заработка гражданина, исчисляемого за последние три месяца на последнем месте работы. Это положение не распространяется на граждан, среднемесячный заработок которых превышает уровень средней оплаты труда в данный момент. В этом случае подходящей не может считаться работа, если предлагаемый заработок ниже уровня средней заработной платы на территории того или иного субъекта РФ.

Органы по вопросам занятости в течение десяти дней со дня регистрации гражданина в целях поиска подходящей работы должны по возможности предложить ожидающему гражданину два варианта подходящей работы, включая работу временного характера. Лицу, впервые ищущему работу, то есть ранее не работавшему, не имеющему профессии (специальности), предлагаются два варианта - получение профессиональной подготовки или оплачиваемой работы, включая работу временного характера.

Как вариант содействия в трудоустройстве гражданину может быть предложен план самостоятельного поиска работы.

Оказание безработным гражданам помощи в поиске подходящей работы с учетом наличия в информационном банке данных органов по вопросам занятости вакантных мест (должностей) считается обязательным. При этом не допускается:

- направление граждан на рабочие места, находящиеся за пределами транспортной доступности (максимальной удаленности). Транспортная доступность подходящей работы от места жительства гражданина определяется соответствующим органом местного самоуправления с учетом развития сети общественного транспорта в данной местности;

- направление граждан в организации с целью трудоустройства без подтверждения этими организациями наличия у них вакантных рабочих мест (должностей);

- приглашение граждан в органы по вопросам занятости чаще одного раза в две недели, кроме случаев, связанных с приглашением по поводу предложения подходящей работы или участия в специализированных программах содействия занятости.

Наряду с этим безработным гражданам, зарегистрированным в целях поиска подходящей работы, при ее отсутствии может быть предложено по их желанию участие в оплачиваемых общественных работах⁹⁹.

Правовыми нормами предусмотрены деятельность органов службы занятости в случае невозможности предоставления безработным гражданам подходящей работы из-за отсутствия необходимой профессиональной квалификации безработных граждан. При таких обстоятельствах им может быть предложено пройти профессиональную подготовку (переподготовку), повысить квалификацию по направлению органов по вопросам занятости. Отметим, что на каждого безработного гражданина, зарегистрированного в целях поиска подходящей работы, оформляется личное дело в соответствии с требованиями Министерства труда и социального развития РФ.

Как уже говорилось, очередным этапом в определении статуса безработного является регистрация граждан в качестве безработных. В этих случаях безработные граждане, зарегистрированные в целях получения подходящей работы, в установленный для регистрации их в качестве безработных день предъявляют следующие документы:

- паспорт или иной документ, удостоверяющий личность;

- трудовую книжку или иные документы, подтверждающие трудовой стаж;

- документы, удостоверяющие профессиональную квалификацию.

В случае возникающей необходимости гражданам может быть предложено представить дополнительные документы, в частности, о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы (службы). Лица, впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессии (специальности), предъявляют паспорт или иной документ, удостоверяющий личность, и документ об образовании. Инвалиды в дополнение к указанным документам предъявляют индивидуальную программу их реабилитации, выданную государственной службой медико-социальной экспертизы.

Следует сказать, что органы по вопросам занятости имеют право проверять подлинность предъявленных документов.

Регистрация гражданина в качестве безработного происходит на основании решения органов по вопросам занятости о признании гражданина безработным, принимаемого не позднее 11 календарных дней со дня его регистрации в целях поиска подходящей работы.

Согласно действующим правовым нормам, безработными не могут быть признаны и зарегистрированы в качестве таковых следующие граждане:

а) не достигшие 16-летнего возраста;

б) лица, которым назначена пенсия по старости (по возрасту, а также за выслугу лет);

в) отказавшиеся в течение 10 дней со дня регистрации в органах по вопросам занятости от двух вариантов подходящей работы, включая работу временного характера, а впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессии (специальности) - в случае двух отказов от получения профессиональной подготовки или от предложений оплачиваемой работы, включая работу временного характера. При этом гражданину не может быть предложена одна и та же работа (профессиональная подготовка по одной и той же профессии, специальности) дважды;

г) не явившиеся без уважительной причины в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы в органы по вопросам занятости на предмет предложения им подходящей работы, а также не явившиеся в срок, установленный органами по вопросам занятости для регистрации их в качестве безработных;

д) осужденные по решению суда к исправительным работам без лишения свободы, а также наказанию в виде лишения свободы.

В тех случаях, когда тому или иному гражданину в установленном порядке отказано в признании его безработным, через две недели он имеет право на повторное обращение в органы службы занятости для решения вопроса о признании его безработным. При отказе регистрации в качестве безработного органы службы занятости должны устно или письменно уведомить этого гражданина о принятии такого решения, то есть о причинах отказа.

В обязанности граждан, признанных безработными, как это вытекает из статьи 19 «Порядка о регистрации безработных граждан», входит прохождение перерегистрации в сроки, установленные органом по вопросам занятости, но не реже двух раз в месяц. При этом безработные граждане обязаны предъявить паспорт и трудовую книжку или иные документы, предусмотренные пунктом 14 рассматриваемого Порядка¹⁰⁰.

Заметим, что за безработными сохраняются все общепризнанные за человеком и гражданином права. Государство установило и дополнительные права и гарантии для этой категории граждан (ст. ст. 27-34 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации»). Как правило, их подразделяют на две группы¹⁰¹.

Во-первых, права в области защиты от безработицы:

- получение содействия государства в трудоустройстве;

- получение помощи в организации своего дела;

- возможность участия в оплачиваемых общественных работах;

- временная, но гарантированная государством занятость.

Во-вторых, права на получение материальной и социальной поддержки в период безработицы:

- пособие по безработице¹⁰²;

- предоставление компенсации работникам, высвобождаемым с предприятий, из организаций и учреждений;

- материальная поддержка на период временной нетрудоспособности;

- выплата стипендий в период профессиональной подготовки;

- досрочное оформление пенсии по старости;

- компенсация затрат в связи с добровольным переездом в другую местность по предложению службы занятости и др.;

- льготное исчисление трудового стажа;

- материальная помощь.

Все виды пособий и других выплат безработным подлежат индексации в установленном законом порядке. Кроме того, определенные льготы и компенсации могут быть предусмотрены для безработных граждан коллективными договорами и соглашениями.

Необходимо сказать, что каждое государство (и Россия не является исключением), разумеется, заинтересовано в уменьшении числа безработных граждан и при возможности - ликвидации безработицы. Не может или не должен быть гражданин перманентно безработным. Так, статьи 22, 23 «Порядка регистрации безработных граждан» предусматривают основания для снятия их с регистрационного учета. Оно осуществляется в следующих случаях:

1) признание в соответствии с законодательством России о занятости населения граждан занятыми;

2) прохождение профессиональной подготовки, повышение квалификации или переподготовки по направлению органов по вопросам занятости с выплатой стипендии;

3) неявка без уважительных причин в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы в органы по вопросам занятости на предмет предложения им подходящей работы, а также неявка в срок, установленный органами по вопросам занятости для регистрации их в качестве безработных;

4) длительная (более месяца) неявка в органы по вопросам занятости без уважительных причин;

5) установление злоупотребления со стороны граждан (сокрытие заработка (доходов), представление документов, содержащих заведомо ложные сведения, а также представление других недостоверных данных для признания безработными и т.д.);

6) переезд в другую местность;

7) осуждение к исправительным работам без лишения свободы, а также к наказанию в виде лишения свободы;

8) назначение в соответствии с пенсионным законодательством РФ пенсии по старости (по возрасту), за выслугу лет.

Снятие безработных с регистрационного учета осуществляется на основе решения органа по вопросам занятости.