1.4. Система исполнительного производства и систематизация законодательства об исполнительном производстве

Исходным элементом системы права является категория «система». Учитывая, что каждое социальное явление может рассматриваться как относительно сложная система, под системой принято понимать некоторое количество элементов, взаимодействующих между собой и выступающих вовне как нечто целое²⁶.

В современных условиях понятия «система права» и «система законодательства» преимущественно рассматриваются как тесно взаимосвязанные между собой, поскольку нормы права в большинстве развитых государств находят свое выражение в законодательстве, источниках права.

В связи с этим система права и система законодательства рассматриваются в науке как однопорядковые, но не тождественные системы, выражающие структуру содержания и формы права.

Обращаясь к исполнительному производству, можно выделить систему исполнительного производства как отрасли права (структура содержания) и систему законодательства об исполнительном производстве (структура формы).

В юридической науке сделан вывод, что структура – это каркас (скелет), при помощи которого организуется, упорядочивается содержание данного явления²⁷. Следовательно, главное значение структуры – в упорядочении и организации содержания и формы исполнительного производства.

Структура содержания отрасли предполагает выделение отдельных элементов отрасли – норм, институтов, объединенных институтов исполнительного производства.

Структура формы требует обращения к источникам исполнительного права.

Структура и взаимодействие составляющих ее элементов, в отличие от категории «система», характеризуют внешнюю сущность исполнительного процессуального права.

Системе исполнительного процессуального права в любом его значении свойственна определенная структура, т.е. наличие связей между элементами и появление в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности²⁸. Устойчивая структура является отличительным признаком любой системы и в том числе системы исполнительного процессуального права.

Структура отрасли права является фактором эффективности применения права, а также данным правовым явлением определяется характер процесса правоприменения в той или иной отрасли права²⁹. Изменение качества отрасли исполнительного процессуального права не путем количественного увеличения источников, а за счет развития содержательной стороны структуры является важным при дальнейшей правотворческой деятельности в области исполнительного производства. Поэтому дальнейшее развитие законодательства об исполнительном производстве предполагает его кодификацию, позволяющую развить именно содержательную сторону структуры отрасли права.

Применительно к задачам данного исследования структура понимается в качестве отношения между элементами в системе, необходимыми и достаточными для того, чтобы система достигла цели. Другими словами, структура – это способ связи элементов целого³⁰, целесообразная связь элементов системы, в нашем случае – системы исполнительного процессуального права как отрасли права, учебной дисциплины, науки системы исполнительного производства как структурной части исполнительного процессуального права во внешнем его выражении.

Структура исполнительного процессуального права включает различные элементы:

1. Структура исполнительного процессуального права как отрасли права состоит из норм, институтов, объединенных институтов в их взаимосвязи.

2. Структура исполнительного процессуального права как учебной дисциплины включает темы лекционных и семинарских занятий, расположенных в указанном курсе в определенной последовательности.

3. Структура исполнительного процессуального права как науки состоит из таких элементов, как взаимосвязанные, взаимодополняющие научные выводы и прогнозы.

Связи между отдельными элементами исполнительного процессуального права как отрасли права определяются особенностями метода правового регулирования, так как именно метод отвечает за приемы и способы правового регулирования. В данном случае можно отметить как связи между однопорядковыми элементами (норма – норма, институт – институт, объединенный институт – объединенный институт) – горизонтальное взаимодействие структурных элементов, так и связи между разнопорядковыми элементами (норма – институт – объединенный институт) – вертикальное взаимодействие структурных элементов.

Если рассматривать исполнительное процессуальное право в качестве учебной дисциплины или науки, то связи таких структурных элементов, как темы лекционных и семинарских занятий или научные выводы и прогнозы, определяются принципами учебно-методической работы или принципами научного анализа, которые в большей степени подчинены законам логики. Например, в структуре учебной дисциплины исполнительного процессуального права большое значение имеет месторасположение соответствующей темы, которое обычно определяется правилами «общее – частное», «главное – дополнительное» и т.п.

Состав тех или иных структурных элементов в учебной дисциплине и науке исполнительного процессуального права во многом зависит от субъекта, а следовательно, достаточно субъективен³¹. Однако, несмотря ни на что, хотя состав и меняется, структура остается неизменной.

В терминологическом смысле важно также отметить структуру исполнительного производства. Ранее исполнительное производство было определено как совокупность процессуальных действий, связанных с правоприменением по делам отдельных категорий. В этом значении структура исполнительного производства имеет не столько конструкционный характер, сколько динамический (совокупность непрерывно совершаемых действий). Поэтому в исполнительном производстве можно выделить динамические элементы – стадии, которые также имеют определенные связи, а следовательно, являются структурными, а не системными элементами исполнительного производства.

Таким образом, система исполнительного процессуального права представляет собой совокупность структуры и генезиса самого явления, а структура исполнительного процессуального права – это единство элементов и их связи.

Разделение права на отрасли, институты, иные структурные элементы по предмету и методу регулирования представляет собой основную, главную юридическую структуру предметной дифференциации права и законодательства. Однако в современных условиях кроме главной структуры деления права и законодательства необходимо учитывать также и вторичную структуру, состоящую из образования комплексных массивов правовых норм различных отраслей права и законодательства³².

В таких комплексных объединениях правовых норм главным является не выделение особых юридически дифференцированных отраслей права, а, наоборот, интеграция специальных для той или иной сферы деятельности общества разнородных норм права, т.е. норм, различных по юридической первоначальной дифференциации права и законодательства³³.

Одним из примеров является сфера исполнительного производства.

О комплексном содержании норм исполнительного производства писали многие авторы³⁴. Однако это не снимает главного вопроса: каков характер отрасли, относится ли она к материальному праву или к процессуальному? В п. 1.1. гл. 1 был сделан вывод о процессуальном характере отрасли исполнительного производства с предложением нового названия самой отрасли – исполнительное процессуальное право.

Процессуальный характер отношений, возникающих в исполнительном производстве, не противоречит положению о комплексном характере законодательства об исполнительном производстве и соответствующей отрасли, поскольку комплексными могут быть как материальные, так и процессуальные отрасли права. Более того, при ближайшем рассмотрении системы права в целом можно сделать предварительный вывод о том, что все отрасли права в той или иной степени являются комплексными, в том числе гражданское право, гражданское процессуальное право, а также исполнительное процессуальное право.

Сложное содержание системы отрасли исполнительного процессуального права в значительной степени влияет и на состав системы. Здесь можно использовать традиционные методы интеграции и дифференциации норм. В частности, именно благодаря интеграции норм возможно выделение общей и особенной частей системы исполнительного процессуального права.

Интеграция норм наблюдается в содержании Закона об исполнительном производстве, где общая часть представлена гл. 1 («Основные положения»), 2 («Исполнительные документы»), 3 («Сроки в исполнительном производстве»), 4 («Извещения и вызовы в исполнительном производстве»), 6 («Лица, участвующие в исполнительном производстве»), 7 («Исполнительные действия. Меры принудительного исполнения»), 15 («Исполнительский сбор. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве»), 16 («Расходы по совершению исполнительных действий»), а также частично, где наиболее ярко проявляется смешение норм общей и особенной частей – глава 5 с наиболее абстрактным и в общем-то неудачным названием «Исполнительное производство», по сути речь здесь частично идет об общих условиях исполнительного производства, и в этой части данные нормы относятся к общей части системы исполнительного производства.

Особенная часть в содержании Закона об исполнительном производстве представлена главами, отражающими отдельные стадии исполнительного производства и меры принудительного исполнения: гл. 8 («Обращение взыскания на имущество должника»), 9 («Реализация имущества на торгах»), 10 («Особенности обращения взыскания на имущество должника-организации»), 11 («Обращение взыскания на заработную плату и иные доходы должника-гражданина»), 12 («Взыскание штрафа, назначенного в качестве наказания за совершение преступления. Порядок исполнения исполнительного документа о конфискации имущества»), 13 («Исполнение требований неимущественного характера, содержащихся в исполнительных документах»), 14 («Распределение взысканных денежных средств и очередность удовлетворения требований взыскателей»), 17 «Защита прав взыскателя, должника и других лиц при совершении исполнительных действий»), 18 («Сроки и порядок обжалования постановлений и действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов»), а также частично гл. 5 («Исполнительное производство»), нормами особенной части – ст. 30, 31, 47 Закона об исполнительном производстве).

Глава 19 «Заключительные положения» Закона об исполнительном производстве структурно не может быть отнесена ни к общей, ни к особенной части, поскольку не имеет аналогов в системе отрасли исполнительного производства и определяет лишь процедурные нормотворческие вопросы о вступлении в силу Закона об исполнительном производстве (ст. 130) и признание утратившими силу отдельных законодательных актов в связи с принятием данного Закона (ст. 129 Закона об исполнительном производстве).

Вместе с тем имеющаяся система законодательства об исполнительном производстве показывает, что особенная часть не ограничивается лишь нормами Закона об исполнительном производстве. Нормативной основой для этого служит ст. 3 Закона об исполнительном производстве, где наряду с самим законом прямо выделяются в качестве источников правового регулирования, определяющих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, другие федеральные законы и подзаконные акты, принимаемые Президентом РФ и Правительством Российской Федерации. В действительности таких примеров довольно много и с каждым годом их число только увеличивается.

Данное обстоятельство, без сомнения, отрицательно сказывается на эффективном применении норм исполнительного производства, поскольку требует обращения к огромному объему источников, которые к тому же предусматривают в ряде случаев довольно противоречивые правила. Так, в свое время порядок исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, либо должностных лиц органов государственной власти определялся в соответствии с постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666³⁵, которое устанавливало несправедливые и в некоторых случаях трудно выполнимые требования в отношении действий взыскателя в описанной ситуации. На практике исполнение судебных актов по делам о взыскании с казны Российской Федерации денежных средств в возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, Минфином России затягивается на неопределенные сроки. Поэтому Конституционный Суд РФ, в своем Постановлении от 14 июля 2005 г. № 8-П³⁶признав Постановление Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666 не соответствующим Конституции РФ, отметил, что законодатель обязан вводить в правовое регулирование нормы, направленные на недопущение ситуации, при которой отсутствие денежных средств у государства могло бы воспрепятствовать ему выполнить свое обязательство.

Именно с учетом такого сложного содержания системы норм исполнительного производства необходимым средством повышения эффективности тех процессуальных гарантий, которые закреплены в законодательстве, является дальнейшая систематизация законодательства.

Систематизацией законодательства обычно признается постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы³⁷.

Традиционно в содержание систематизации включают три самостоятельные формы правовой деятельности: инкорпорация, кодификация и консолидация.

Инкорпорация означает процесс объединения правового материала, при котором он полностью или частично размещается в различных сборниках в определенном порядке. Порядок изложения нормативных актов может быть хронологическим, алфавитным или системно-предметным. В отличие от других форм систематизации законодательства особенность инкорпорации состоит в том, что в содержание помещаемых в сборники актов какие-либо изменения обычно не вносятся, а значит, и содержание правового регулирования по существу не меняется.

В исполнительном производстве инкорпорация соответствующего законодательства осуществляется на уровне Министерства юстиции РФ и Федеральной службы судебных приставов и ее управлений в субъектах Российской Федерации при издании различного рода сборников законодательства об исполнительном производстве, в которые включаются тексты законов, подзаконных актов, необходимых судебному приставу-исполнителю в его текущей деятельности, тем более что требования к уровню образования не предполагают обязательного наличия высшего юридического образования в отношении занятия должности судебного пристава-исполнителя. Такую инкорпорацию принято называть официозной (полуофициальной).

В науке было высказано мнение, что инкорпоратор при соблюдении ряда условий вправе вносить в ранее принятые акты изменения, вызванные новыми условиями жизни³⁸. Относительно исполнительного производства таким правом могут воспользоваться Министерство юстиции РФ и Федеральная служба судебных приставов, но в пределах правотворческих возможностей и с учетом компетенции (предметной и пространственной), т.е. изменению могут быть подвергнуты только собственные акты и в установленном законом порядке.

Чаще можно столкнуться с примерами неофициальной инкорпорации, при которой собрания формируются отдельными ведомствами, научными и учебными заведениями, частными лицами без специального поручения и контроля правотворческого органа. Наиболее яркие примеры такой неофициальной инкорпорации законодательства об исполнительном производстве – это его включение в различные справочные правовые системы («Гарант», «КонсультантПлюс» и др.), а также издание сборников по исполнительному производству, для судебных приставов-исполнителей и т.д. в отдельных издательствах. Такие публикации не являются официальной формой опубликования нормативных актов, но в значительной мере повышают уровень знаний в сфере исполнительного производства как правоприменителей – судебных приставов-исполнителей, работников милиции, налоговых органов, так и граждан и организаций – участников исполнительного производства. В будущем активнее могут быть использованы современные информационные технологии: интернет, единые базы данных.

Дальнейшее развитие неофициальной инкопорации, несомненно, явится фактором, повышающим эффективность и самого исполнительного производства и отдельных процессуальных гарантий прав граждан и организаций в исполнительном производстве.

Другой формой систематизации законодательства является его кодификация – наиболее сложная и совершенная форма, представляющая собой деятельность, направленную на коренную, как внешнюю, так и внутреннюю, переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодифицированного акта. Несомненно, что цель кодификации состоит в обеспечении единого, упорядоченного нормативного регулирования определенного вида отношений, в результате которого имеет место системное развитие законодательства в определенной сфере. Достижение данной цели в дальнейшем развитии законодательства об исполнительном производстве является приоритетным направлением.

Кодифицированный акт всегда имеет достаточно большой объем и сложную структуру (разделы, главы, параграфы и др.), поэтому его построение, как правило, основывается на системе отрасли.

Структурными элементами отрасли исполнительного процессуального права являются: нормы, институты, субинституты, подотрасли, которые условно можно выделить в общую часть, важный признак любой отрасли права, и особенную часть, регулирующую конкретные вопросы исполнительного производства, так как нормы той и другой частей отрасли соотносятся между собой как общее и особенное. Это очень важно, поскольку предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты и кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность.

О необходимости кодификации законодательства об исполнительном производстве впервые было сказано в статье В.В. Яркова «Проблемы реализации судебных актов» (1991 г.)³⁹. С тех пор эта идея получила дальнейшее теоретическое обоснование⁴⁰и определенные практические результаты. В частности, подготовлен и опубликован первый проект Исполнительного кодекса РФ⁴¹. В дальнейшем приказом министра юстиции РФ В.В. Устинова была сформирована межведомственная рабочая группа по разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации, первое рабочее заседание которой состоялось 9 февраля 2007 г. Текст существующего проекта Исполнительного кодекса РФ был взят за основу и претерпел существенную переработку с учетом меняющегося законодательства в смежных областях (например, незадолго до этого вступил в силу Бюджетный кодекс РФ)⁴². Однако сам Исполнительный кодекс РФ при практически полной готовности пока не принят в установленном законом порядке.

В сложившейся ситуации, с учетом развития системы отраслевого законодательства, считаем возможным вернуться к обсуждению концептуальных вопросов системы нового кодифицированного акта в области исполнительного производства. Принимая во внимание процессуальный характер отношений, возникающих при исполнении судебных актов и актов иных органов, необходимо вести речь именно об Исполнительном процессуальном кодексе РФ, его структура должна воспринимать основные подходы, опробованные в других процессуальных кодексах (ГПК и АПК).

В качестве главного системообразующего фактора (признака) могут выступить характерные для данной отрасли права отношения в их статике и динамике. На формирование системы исполнительного производства оказывают влияние те общественные отношения, которые входят в предмет правового регулирования, – исполнительные процессуальные отношения. Одной из особенностей процессуальных отношений является то, что они характеризуются динамичностью, развитием в зависимости от стадии исполнительного производства и мер принудительного исполнения. В данном случае речь идет уже о дифференциации норм исполнительного процессуального права по стадиям исполнительного производства и мерам принудительного исполнения.

Теории исполнительного производства было высказано мнение, что за основу построения особенной части системы отрасли исполнительного производства должен быть взят не характер мер принудительного исполнения, а исполнительный документ, так как эти меры детерминированы видом и содержанием документа, подлежащего принудительному исполнению⁴³.

Существующий уровень законодательной техники вряд или позволит даже на уровне кодифицированного акта столь детально регламентировать порядок исполнения отдельных видов исполнительных документов, тем более что каждый из них, как правило, предназначен для исполнения не каких-либо одних однородных требований, а требований разного рода (имущественные, неимущественные; в отношении граждан, организаций, казны Российской Федерации; с участием национальных и иностранных субъектов и т.п.). Поэтому предусмотренные в ст. 68 Закона об исполнительном производстве меры принудительного исполнения, так же как и стадии исполнительного производства, выполняют дифференцирующую роль в особенной части системы отрасли исполнительного производства.

Третьей формой систематизации законодательства является его консолидация, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Новый нормативный акт, явившийся результатом консолидации законодательства, утверждается в установленном законом порядке в качестве нового, самостоятельного нормативного акта, а прежние акты, подвергнутые консолидации, признаются утратившими силу.

Именно метод консолидации был использован при реформировании законодательства об исполнительном производстве в 1997 г. и 2007 г. В обоих случаях итогом явились новые нормативные акты – федеральные законы «Об исполнительном производстве». В частности, в соответствии с Законом об исполнительном производстве 1997 г. консолидации были подвергнуты в основном нормы Инструкции об исполнительном производстве 1985 г. (утв. приказом министра юстиции СССР), а также ГПК и АПК в части регулирования отношений по исполнению судебных актов, позднее были приняты новые АПК (вступил в силу 1 сентября 2002 г.) и ГПК (вступил в силу 1 февраля 2003 г.).

Вторая консолидация законодательства об исполнительном производстве завершилась в 2007 г. с принятием нового Закона об исполнительном производстве (вступил в силу 1 февраля 2008 г.), здесь консолидированные изменения прямо предусматриваются в тексте Закона. Так, согласно ст. 129 Закона об исполнительном производстве со дня его вступления в силу признаются утратившими силу: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве»; ст. 7 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 161-ФЗ «О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации»»⁴⁴; Федеральный закон от 5 марта 2004 г. № 11-ФЗ «О внесении изменения в Федеральный закон «Об исполнительном производстве»»⁴⁵; ст. 47 Федерального закона от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления»⁴⁶; ст. 92 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»»⁴⁷; Федеральный закон от 12 октября 2005 г. № 126-ФЗ «О внесении изменений в статью 14 Федерального закона «Об исполнительном производстве»»⁴⁸; ст. 4 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве»»⁴⁹; ст. 6 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений»⁵⁰; ст. 30 Федерального закона от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации»⁵¹.

Столь значительный объем утративших силу нормативных актов и отдельных норм, очевидно, свидетельствует не только о замене одного Закона об исполнительном производстве другим (текущее правотворчество) и об очередном реформировании сферы исполнительного производства, но и о значительной консолидации законодательства и устранении множественности нормативных актов, их унификации.

На основе консолидированного законодательства должны проводиться все дальнейшие действия по инкорпорации и кодификации законодательства об исполнительном производстве. Может быть, для этого придется проводить еще одну консолидацию законодательства, поскольку нормы, связанные с исполнительным производством, еще в достаточном количестве содержатся в отдельных нормативных актах, однако кодификация законодательства – это, конечно, логический итог развития системы исполнительного производства.