9.2. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления
В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.
Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до н. э. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.
Англосаксонская модель местного самоуправления – современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты: 1) децентрализация управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления); 3) высокая степень автономии различных уровней власти; 4) четкое определение компетенции органов каждого уровня; 5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления; 6) полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires, от лат. – действовать в пределах своих полномочий). Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано); 7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти; 8) осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы; 9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т. п.
Континентальная модель местного самоуправления – это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты: 1) высокая степень централизованного управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления;
3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню; 4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других – представители государственной власти); 5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти; 6) принцип ultra veries (от лат. – действовать с превышением полномочий), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено); 7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц; 8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов; 9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.
Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т. п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме того, собственные особенности.
Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.
Коммунальное управление в свою очередь также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида: 1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т. п.); 2) задачи, делегированные органами государственной власти.
Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.
В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.
Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы.
1. «Сильный мэр – слабый совет»: избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.
2. «Сильный совет – слабый мэр»: избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.
3. «Совет – управляющий»: население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя – мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, так как управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять на политику, проводимую управляющим.
4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации.
Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы «Совет – управляющий», жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, так как голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.
Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависит от целого ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т. п.
Вместе с тем некоторые исследователи также выделяют следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления.
1. Усиление исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы (например, за исполнительными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций представительным органам). Это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой – рост профессионализма в муниципальном управлении.
2. Возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, несмотря на то что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т. п.
3. Изменение функций органов местного самоуправления: а) появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (например, экологические функции); б) часть функций органов местного самоуправления передается общественным объединениям и частным компаниям (например, уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории); в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских поселений и роста городских поселений, что вызвано урбанизацией и демографическими изменениями; г) сужается роль местных органов власти в решении социальных вопросов.
4. Возникновение «эффекта бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за них не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города.
5. Видоизменение территории местного самоуправления: разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселений.
6. Активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем.
Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.
Так, в основу Закона о местном самоуправлении 2003 г. была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет – управляющий», возникшая и получившая свое максимальное распространение в США.
Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.
- Елена Масленникова Максим Мокеев Наталья Гегедюш
- Тема 1. Государственное управление: теоретико-методологический аспект
- 1.1. Сущность государственного управления
- 1.2.Прогнозирование, планирование и программирование в государственном управлении
- Тема 2. Исторический аспект теории государственного управления
- Тема 3. Система органов государственной власти в Российской Федерации
- 3.1. Система органов государственной власти в современной России
- 3.2. Федеральные органы государственной власти России
- Роль Президента рф в системе государственного управления
- Федеральное Собрание рф
- Судебная власть в России
- Правительство рф и система федеральных органов исполнительной власти
- Тема 4. Государственная политика: содержательный аспект
- 4.1. Методология государственной политики
- 4.2. Процесс реализации государственной политики
- 4.3. Виды и направления государственной политики
- 4.4. Реализация государственной политики в современной России
- Тема 5. Административная реформа в Российской Федерации
- 5.1. Сущность и основные составляющие административной реформы
- Реформа функций и структуры исполнительной власти
- Выявление и упразднение избыточных государственных функций
- Упразднение избыточных функций
- Защита от появления новых избыточных функций
- Структура и система органов исполнительной власти
- Обеспечение информационной открытости власти
- Закрепление стандартов качества оказания государственных услуг
- 5.2. Взаимосвязь реформ государственного управления Реформа государственной службы
- Административные регламенты и стандарты
- Бюджетная реформа
- 1. Управление по результатам
- 2. Стандартизация и регламентация
- 3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции
- 4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества
- 5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти
- 6. Обеспечение административной реформы
- Тема 6. Тенденции развития федеративных отношений
- 6.1. Территориальная организация власти и формы государственного устройства
- 6.2. Современный федерализм: понятие, принципы, признаки, критерии
- 6.3. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма
- 6.4. Особенности политико-территориальной организации Российской Федерации
- 6.5. Этапы развития федеративных отношений
- Тема 7. Организация власти в субъектах рф
- 7.1. Система региональной государственной власти
- 7.2 Законодательные органы власти субъектов рф
- 7.3. Организация исполнительных органов государственной власти в субъектах рф
- 7.4. Высшее должностное лицо субъекта рф
- 7.5. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта рф
- Тема 8. Эффективность государственного управления
- 8.1. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности
- 8.2. Концептуальные модели эффективности
- 8.3. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления
- 8.4. Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти
- Тема 9. Отечественный и зарубежный опыт организации власти на местах
- 9.1. Опыт становления местного самоуправления в России
- 9.2. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления
- Тема 10. Конституционно-правовые основы местного самоуправления
- 10.1. Конституционные основы местного самоуправления
- 10.2. Нормативные акты федеральных органов государственной власти в системе правовых основ местного самоуправления
- 10.3. Региональное законодательство в системе правовых основ местного самоуправления
- 10.4. Муниципальные правовые акты
- Тема 11. Муниципальное образование как социально-экономическая система
- Тема 12. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
- 12.1.Формы прямого волеизъявления граждан на местном уровне
- 12.2. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления
- Тема 13. Система органов местного самоуправления
- 13.1. Органы местного самоуправления: понятие, виды, общая характеристика
- 13.2. Компетенция органов местного самоуправления
- 13.3. Организационная структура местной администрации: направления совершенствования
- 13.4. Планирование деятельности местной администрации
- Тема 14. Финансово-экономические основы местного самоуправления
- Тема 15. Ассоциации муниципальных образований как форма осуществления межмуниципального сотрудничества