8.1. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности
Модернизация системы государственного управления неразрывно связана с определением оптимальных параметров, способствующих формированию государственного управления как открытой, динамичной социальной системы. Для формирования эффективной модели государственного управления необходим комплексный анализ соотношения между политической системой, государственной властью, институтами гражданского общества, социально-экономическими стандартами и социокультурными нормами. В условиях изменений политической и социальной среды актуализируется проблема становления адекватной системы государственного управления, способной эффективно реагировать на вызовы внешней среды, становится очевидной необходимостью разработка сбалансированной системы показателей и критериев эффективности деятельности органов государственной власти.
Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как: возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.
В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько «правильно делаются эти вещи»11. Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами.12
В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.
1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.13
2) Подход, развивающий теорию веберовскойрациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.14
3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.15
4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.16
5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.17
6) Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.18
7) Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.19
Анализ теоретико-методологических подходов к определению эффективности позволяет сделать вывод о том, что, как правило, выделяют экономическую эффективность и социальную. Самостоятельность данных видов эффективности, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук20подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:
1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).
2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся:
– целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц;
– нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации;
– стиль функционирования государственного аппарата;
– нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий;
– сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей;
– издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.
3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.
Эффективность деятельности органов государственной власти определяется не только величиной экономического эффекта, но и прежде всего социально-политическими результатами деятельности органов власти. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти.
Различные теоретико-методологические подходы к определению сущности эффективности находят свое отражение в концептуальных моделях.
- Елена Масленникова Максим Мокеев Наталья Гегедюш
- Тема 1. Государственное управление: теоретико-методологический аспект
- 1.1. Сущность государственного управления
- 1.2.Прогнозирование, планирование и программирование в государственном управлении
- Тема 2. Исторический аспект теории государственного управления
- Тема 3. Система органов государственной власти в Российской Федерации
- 3.1. Система органов государственной власти в современной России
- 3.2. Федеральные органы государственной власти России
- Роль Президента рф в системе государственного управления
- Федеральное Собрание рф
- Судебная власть в России
- Правительство рф и система федеральных органов исполнительной власти
- Тема 4. Государственная политика: содержательный аспект
- 4.1. Методология государственной политики
- 4.2. Процесс реализации государственной политики
- 4.3. Виды и направления государственной политики
- 4.4. Реализация государственной политики в современной России
- Тема 5. Административная реформа в Российской Федерации
- 5.1. Сущность и основные составляющие административной реформы
- Реформа функций и структуры исполнительной власти
- Выявление и упразднение избыточных государственных функций
- Упразднение избыточных функций
- Защита от появления новых избыточных функций
- Структура и система органов исполнительной власти
- Обеспечение информационной открытости власти
- Закрепление стандартов качества оказания государственных услуг
- 5.2. Взаимосвязь реформ государственного управления Реформа государственной службы
- Административные регламенты и стандарты
- Бюджетная реформа
- 1. Управление по результатам
- 2. Стандартизация и регламентация
- 3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции
- 4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества
- 5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти
- 6. Обеспечение административной реформы
- Тема 6. Тенденции развития федеративных отношений
- 6.1. Территориальная организация власти и формы государственного устройства
- 6.2. Современный федерализм: понятие, принципы, признаки, критерии
- 6.3. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма
- 6.4. Особенности политико-территориальной организации Российской Федерации
- 6.5. Этапы развития федеративных отношений
- Тема 7. Организация власти в субъектах рф
- 7.1. Система региональной государственной власти
- 7.2 Законодательные органы власти субъектов рф
- 7.3. Организация исполнительных органов государственной власти в субъектах рф
- 7.4. Высшее должностное лицо субъекта рф
- 7.5. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта рф
- Тема 8. Эффективность государственного управления
- 8.1. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности
- 8.2. Концептуальные модели эффективности
- 8.3. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления
- 8.4. Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти
- Тема 9. Отечественный и зарубежный опыт организации власти на местах
- 9.1. Опыт становления местного самоуправления в России
- 9.2. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления
- Тема 10. Конституционно-правовые основы местного самоуправления
- 10.1. Конституционные основы местного самоуправления
- 10.2. Нормативные акты федеральных органов государственной власти в системе правовых основ местного самоуправления
- 10.3. Региональное законодательство в системе правовых основ местного самоуправления
- 10.4. Муниципальные правовые акты
- Тема 11. Муниципальное образование как социально-экономическая система
- Тема 12. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
- 12.1.Формы прямого волеизъявления граждан на местном уровне
- 12.2. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления
- Тема 13. Система органов местного самоуправления
- 13.1. Органы местного самоуправления: понятие, виды, общая характеристика
- 13.2. Компетенция органов местного самоуправления
- 13.3. Организационная структура местной администрации: направления совершенствования
- 13.4. Планирование деятельности местной администрации
- Тема 14. Финансово-экономические основы местного самоуправления
- Тема 15. Ассоциации муниципальных образований как форма осуществления межмуниципального сотрудничества