10.2. Нормативные акты федеральных органов государственной власти в системе правовых основ местного самоуправления
В качестве базового для построения системы местного самоуправления в России выступил Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении 1995 г.). В нем получили развитие закрепленные в Конституции основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления.
Этот Закон, установив общие принципы организации местного самоуправления в России, определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, организационные, территориальные, экономические и финансовые основы местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления.
В нем разграничивались полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, были определены предметы ведения местного самоуправления, регулировались основные формы осуществления населением местного самоуправления (формы прямого волеизъявления и органы местного самоуправления).
Закрепляя основы деятельности органов местного самоуправления, Закон о местном самоуправлении 1995 г. определяет исключительную роль представительного органа местного самоуправления, подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти и государственными должностными лицами местного самоуправления не допускается. Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Закон наделил органы и должностных лиц местного самоуправления правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения.
Указанный Закон предусматривает различные формы прямого волеизъявления граждан: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, территориальное общественное самоуправление и др.
Данным Законом, с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, предусмотрена ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.
Закон закрепил законодательную базу местного самоуправления и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. В числе федеральных законов, принятых в развитие Закона о местном самоуправлении 1995 г., следующие: от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
К другой группе можно отнести федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивающие вопросы местного самоуправления. Среди них: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и др.
В настоящее время насчитывается около 300 федеральных законов, законов РСФСР и РФ, в которых содержатся муниципально-правовые нормы.
Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют федеральные подзаконные акты. В их числе свыше 500 Указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти. Среди них наиболее важными для местного самоуправления являются Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; постановления Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления», от 15 декабря 1999 г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления», от 20 декабря 2004 г. № 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований», от 31 декабря 2004 г. № 903 «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления», от 1 июня 2005 г. № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации».
Специфическим источником права также являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию РФ.
Практика применения Закона о местном самоуправлении 1995 г. выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В контексте проводимых в России реформ данное обстоятельство потребовало принятия Закона в новой редакции. И такой (одноименный) Федеральный закон был принят 6 октября 2003 г.
Он направлен на решение указанных проблем, развитие системы местного самоуправления, а также приведение ее в соответствие с Конституцией.
Ключевые положения Закона о местном самоуправлении 2003 г. направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Определена процедура передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.
В названном Законе предусматривается усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях.
- Елена Масленникова Максим Мокеев Наталья Гегедюш
- Тема 1. Государственное управление: теоретико-методологический аспект
- 1.1. Сущность государственного управления
- 1.2.Прогнозирование, планирование и программирование в государственном управлении
- Тема 2. Исторический аспект теории государственного управления
- Тема 3. Система органов государственной власти в Российской Федерации
- 3.1. Система органов государственной власти в современной России
- 3.2. Федеральные органы государственной власти России
- Роль Президента рф в системе государственного управления
- Федеральное Собрание рф
- Судебная власть в России
- Правительство рф и система федеральных органов исполнительной власти
- Тема 4. Государственная политика: содержательный аспект
- 4.1. Методология государственной политики
- 4.2. Процесс реализации государственной политики
- 4.3. Виды и направления государственной политики
- 4.4. Реализация государственной политики в современной России
- Тема 5. Административная реформа в Российской Федерации
- 5.1. Сущность и основные составляющие административной реформы
- Реформа функций и структуры исполнительной власти
- Выявление и упразднение избыточных государственных функций
- Упразднение избыточных функций
- Защита от появления новых избыточных функций
- Структура и система органов исполнительной власти
- Обеспечение информационной открытости власти
- Закрепление стандартов качества оказания государственных услуг
- 5.2. Взаимосвязь реформ государственного управления Реформа государственной службы
- Административные регламенты и стандарты
- Бюджетная реформа
- 1. Управление по результатам
- 2. Стандартизация и регламентация
- 3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции
- 4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества
- 5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти
- 6. Обеспечение административной реформы
- Тема 6. Тенденции развития федеративных отношений
- 6.1. Территориальная организация власти и формы государственного устройства
- 6.2. Современный федерализм: понятие, принципы, признаки, критерии
- 6.3. Конституционно-правовые основы современного российского федерализма
- 6.4. Особенности политико-территориальной организации Российской Федерации
- 6.5. Этапы развития федеративных отношений
- Тема 7. Организация власти в субъектах рф
- 7.1. Система региональной государственной власти
- 7.2 Законодательные органы власти субъектов рф
- 7.3. Организация исполнительных органов государственной власти в субъектах рф
- 7.4. Высшее должностное лицо субъекта рф
- 7.5. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта рф
- Тема 8. Эффективность государственного управления
- 8.1. Теоретико-методологические подходы к определению эффективности
- 8.2. Концептуальные модели эффективности
- 8.3. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления
- 8.4. Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти
- Тема 9. Отечественный и зарубежный опыт организации власти на местах
- 9.1. Опыт становления местного самоуправления в России
- 9.2. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления
- Тема 10. Конституционно-правовые основы местного самоуправления
- 10.1. Конституционные основы местного самоуправления
- 10.2. Нормативные акты федеральных органов государственной власти в системе правовых основ местного самоуправления
- 10.3. Региональное законодательство в системе правовых основ местного самоуправления
- 10.4. Муниципальные правовые акты
- Тема 11. Муниципальное образование как социально-экономическая система
- Тема 12. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
- 12.1.Формы прямого волеизъявления граждан на местном уровне
- 12.2. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления
- Тема 13. Система органов местного самоуправления
- 13.1. Органы местного самоуправления: понятие, виды, общая характеристика
- 13.2. Компетенция органов местного самоуправления
- 13.3. Организационная структура местной администрации: направления совершенствования
- 13.4. Планирование деятельности местной администрации
- Тема 14. Финансово-экономические основы местного самоуправления
- Тема 15. Ассоциации муниципальных образований как форма осуществления межмуниципального сотрудничества