17.1. Понятие административного права

Административное право - отрасль права, регулирующая общественные отношения в сфере государственного управления и устанавливающая административную ответственность за правонарушения, связанные с осуществлением государственного управления.

Сущность каждой отрасли права определяется тем, какие общественные отношения они регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет регулирования. А от него зависят иные признаки отрасли права: метод регулирования, система отрасли и другие.

Предметом регулирования административного права являются общественные отношения в сфере государственного управления. Эти отношения складываются в связи с реализацией исполнительно-распорядительными органами своих полномочий по регулированию различных сфер общественной жизни (обеспечение и соблюдение прав и свобод человека, защита всех форм собственности, охрана природы, экология, промышленность, торговля и т.д.).

В общественных отношениях, регулируемых административным правом, соответственно:

- реализуется государственная внутренняя и внешняя политика, обеспечиваются соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, создаются условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека;

- отражается особый вид государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти;

- выражаются приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.

Такие общественные отношения называются управленческими. Они и составляют предмет административного права. При этом не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, могут быть отнесены к предмету административного права. В частности, отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественных объединений, коммерческих структур и т.п.), тоже характеризуются как управленческие. Однако назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит не в выражении интересов государства, а в обеспечении необходимой самоорганизации (организации собственных дел). Поэтому предметом административного права следует считать государственно-управленческие отношения.

Существует несколько оснований классификации государственно-управленческих отношений. В зависимости от целей административно-правового регулирования (это наиболее распространенная классификация) выделяются две группы таких отношений:

- вертикальные отношения, или отношения организационного подчинения. Это внутриорганизационные отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

- горизонтальные, или внешние, отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные).

С учетом государственного устройства России можно выделить следующие основные управленческие отношения между:

- органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Федерации;

- органами исполнительной власти различных одноуровневых субъектов Федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей и т.п.);

- органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например, между администрациями края и входящего в его состав автономного округа).

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это метод правового регулирования общественных отношений. Как правило, выделяются два основных метода правового регулирования - диспозитивный (дозволяющий) и императивный (обязывающий). Для административного права характерен императивный метод, который в юридической науке часто называется административно-правовым методом регулирования. Его основными признаками являются следующие обстоятельства.

Во-первых, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, то есть предписания (включая запреты).

Во-вторых, как следствие первого, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения.

В-третьих, для управленческих отношений, регулируемых административным правом, характерна следующая взаимосвязь управляющих с управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона, либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой, то есть налицо юридическое неравенство субъектов этих правоотношений.

В-четвертых, определенная ограниченность воли субъектов отношений. Им предоставляется возможность выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора.

В-пятых, властность и односторонность не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, допуска в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).

Система административно-правовых норм включает две части: Общую и Особенную.

Общая часть административного права объединяет:

- нормы, регулирующие административно-правовой статус граждан и их объединений;

- административно-правовой статус субъектов исполнительной власти;

- методы реализации исполнительной власти;

- правовые формы управления;

- государственно-служебные отношения;

- административное принуждение и особенно административную ответственность;

- контроль и надзор.

Особенная часть регулирует управленческие отношения в той или иной отрасли или сфере управления. Эта группа норм отражает специфику управления в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Изложенные исходные позиции позволяют определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью которого является регулирование общественных отношений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти или государственного управления.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, проявляющаяся в следующем:

- одним из основных назначений административно-правовых норм является обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, а также их правовая защита;

- административно-правовые нормы обеспечивают должную упорядоченность организации и функционирования всей системы исполнительной власти (государственного управления);

- административно-правовые нормы предназначены для обеспечения эффективной реализации механизма исполнительной власти;

- административно-правовые нормы обеспечивают прочный режим законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

- административно-правовые нормы, в отличие от многих других отраслей российского права, имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.);

- административно-правовые нормы довольно часто устанавливаются непосредственно ее субъектами в процессе реализации исполнительной власти.

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и соответственно по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания:

- обязывающие, то есть предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определенные действия;

- запрещающие, то есть предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой;

- уполномочивающие, или дозволительные (диспозитивные), нормы, то есть предусматривающие возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению;

- стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений;

- рекомендательные нормы - их природа отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Административное право" (под ред. Л.Л. Попова) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (издание второе, переработанное и дополненное).

<1> Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 72.

С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы классифицируются по масштабу действия:

- общефедеральные нормы;

- нормы субъектов Российской Федерации.

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения.

Известны два основных способа реализации административно-правовых норм: исполнение и применение.

Исполнение административно-правовых норм - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся.

В отличие от исполнения, применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом) индивидуальных актов управления, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм.

К источникам административного права относятся:

- Конституция Российской Федерации, конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

- кодифицированные акты: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП), Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации и т.п.;

- законодательные акты Российской Федерации, а также ее субъектов: "Об основах государственной службы Российской Федерации" <2>; "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <3>; "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и др.;

--------------------------------

<2> Собрание законодательства РФ. 1995. N 31. Ст. 2990; 1999. N 8. Ст. 974; 2000. N 28. Ст. 2979.

<3> Собрание законодательства РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

- Указы Президента Российской Федерации: "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 года <4>; "О Государственном совете Российской Федерации" от 1 сентября 2000 года <5> и др.

--------------------------------

<4> Собрание законодательства РФ. 2000. N 21. Ст. 2168.

<5> Собрание законодательства РФ. 2000. N 36. Ст. 3633.

Источниками административного права являются и указы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации:

- постановления Правительства Российской Федерации и нормативные постановления правительств субъектов Российской Федерации;

- нормативные акты министерств, государственных комитетов, агентств и служб Российской Федерации, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ);

- административно-правовые нормы могут найти свое выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

Административно-правовые отношения - это урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти и государственного управления. Административно-правовые отношения являются разновидностью правоотношений вообще, поэтому они обладают всеми свойственными им общими признаками. В то же время они имеют свои особенности. Важнейшие среди них следующие:

- в этих отношениях одной из сторон выступают орган или должностное лицо органа исполнительной власти или государственного управления;

- соответствующие орган или должностное лицо реализуют в административно-правовых отношениях предоставленные им государственно-властные полномочия;

- участники (субъекты) данных правоотношений юридически не равны между собой;

- разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке (хотя за последние годы все больше и больше таких споров рассматривается судами).

Существует значительное разнообразие административных правоотношений. Первоначально можно выделить следующие две группы - внешние (возникающие непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам) и внутриорганизационные (возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления) административно-правовые отношения.

В зависимости от целей деятельности отношения могут быть регулятивными или охранительными; наиболее известная разновидность последних - деликтные.

Различают субординационные и координационные административно-правовые отношения. Для первых характерна авторитарность (властность) юридических волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Вторые - это, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует (например, отношения между несоподчиненными исполнительными органами) <6>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Административное право" (под ред. Л.Л. Попова) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005 (издание второе, переработанное и дополненное).

<6> Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 79.

Наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.

Вертикальные административно-правовые отношения есть властеотношения, в которых реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который далеко не во всех случаях ему организационно подчинен.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны.

Субъектный состав административно-правовых отношений образуют:

- органы исполнительной власти (государственного управления);

- должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления;

- индивидуальные субъекты административного права - граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации;

- коллективные субъекты - предприятия, учреждения, иные коммерческие и некоммерческие организации;

- органы местного самоуправления.