11.2. Федеральное Собрание Российской Федерации

Законодательную власть в Российской Федерации (на федеральном уровне) осуществляет Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации. Как и предыдущие Конституции России, действующая Конституция РФ закрепляет двухпалатную структуру парламента - Федеральное Собрание состоит их Совета Федерации и Государственной Думы.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на четыре года непосредственно избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов регламентируется Федеральным законом от 20 декабря 2002 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

Выборы проводятся с использованием смешанной избирательной системы - половина депутатов (225) избираются в одномандатных избирательных округах по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина - в едином федеральном избирательном округе по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам).

Требования к активному избирательному праву на парламентских выборах те же, что и на выборах Президента РФ, а требования к пассивному избирательному праву (к кандидатам в депутаты) более мягкие: депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года и не лишенный избирательных прав. Ограничений по количеству переизбраний для депутатов Государственной Думы не устанавливается.

Полномочия Государственной Думы могут быть прекращены Президентом РФ досрочно в трех случаях (все они связаны с преодолением возможного правительственного кризиса и являются частью системы сдержек и противовесов):

- после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ);

- в случае повторного (в течение трех месяцев) выражения недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ);

- в случае однократного отказа в доверии Правительству РФ при постановке вопроса о доверии Председателем Правительства РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ).

Во втором и третьем случаях роспуск Государственной Думы не является безальтернативным - Президент РФ может и объявить об отставке Правительства РФ. Конституция РФ устанавливает и ограничения для роспуска Государственной Думы - даже при наличии указанных оснований Государственная Дума не может быть распущена в пяти случаях (ч. 3 ст. 92, ч. 3 - 5 ст. 109 Конституции РФ):

- в течение первого года после ее избрания;

- с момента выдвижения обвинения против Президента РФ (в рамках процедуры отрешения последнего от должности) до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

- в период действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения;

- в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ;

- исполняющим обязанности Президента РФ.

Конституция РФ содержит лишь отправные моменты, касающиеся состава и порядка формирования Совета Федерации: в верхней палате представлены все субъекты Российской Федерации на паритетных началах - по два представителя, при этом один от представительного, а другой от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (таким образом, при нынешнем составе Российской Федерации численный состав Совета Федерации - 178 членов). В настоящее время Совет Федерации формируется в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Представитель от законодательного органа субъекта Российской Федерации избирается законодательным органом на срок полномочий этого органа, а представитель от исполнительного органа субъекта Российской Федерации назначается главой региона (но при условии отсутствия возражения законодательного органа).

Таким образом, Совет Федерации, в отличие от Государственной Думы, определенного срока полномочий не имеет, обновление его состава осуществляется не разовым порядком, а мягко - в зависимости от региональных выборов и усмотрения региональных органов государственной власти. Ни при каких обстоятельствах верхняя палата Федерального Собрания не может быть распущена.

Основными функциями парламента являются:

- представительство;

- законотворчество;

- контрольная функция.

В реализации этих функций участвуют обе палаты Федерального Собрания (что также свидетельствует о единстве правовой природы законодательного органа России), и реализация функций осуществляется посредством конкретных полномочий палат. Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы закреплены непосредственно в Конституции РФ (ст. 102 и 103 соответственно) в виде закрытого перечня, однако развитие конституционных правоотношений пошло по пути расширения конституционно установленных полномочий палат Федерального Собрания в специальном (отраслевом) законодательстве.

Основной функцией парламента, безусловно, является функция законотворчества. В законодательном процессе участвует множество субъектов, однако основная нагрузка в законотворческой деятельности ложится на нижнюю палату Федерального Собрания - Государственную Думу.

Основными стадиями законодательного процесса являются:

- внесение законопроекта в Государственную Думу;

- рассмотрение законопроекта в Государственной Думе, принятие или отклонение закона;

- рассмотрение закона Советом Федерации, его одобрение или неодобрение;

- подписание и обнародование (промульгация) закона Президентом РФ.

Субъектами права законодательной инициативы являются (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ):

- Президент РФ;

- Совет Федерации;

- депутаты Государственной Думы;

- Правительство РФ;

- законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

- Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - но только по вопросам их ведения.

Все законопроекты вносятся в Государственную Думу. Основная работа над текстом законопроекта ведется в ответственном комитете (с привлечением экспертов, проведением парламентских слушаний, анализом предложений, альтернативных проектов и т.д.). На пленарных заседаниях законопроект по общему правилу обсуждается в трех чтениях (общих правил о сроках рассмотрения законопроектов в Государственной Думе не установлено, некоторые законопроекты находятся на рассмотрении в палате годами). Принятие закона Государственной Думой оформляется постановлением палаты, при этом для принятия федеральных законов требуется абсолютное большинство от общего числа депутатов, а для принятия федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции РФ - квалифицированное большинство (не менее 2/3 от общего числа депутатов).

Все принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации, однако верхняя палата не обязана рассматривать все поступившие из нижней палаты законы, обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат лишь:

- федеральные конституционные законы;

- законы о поправках к Конституции РФ;

- финансовые законы (законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, таможенного регулирования, денежной эмиссии);

- законы о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

- законы по вопросам войны и мира, статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации.

Для рассмотрения поступивших из Государственной Думы законов Совету Федерации отведено 14 дней, в течение которых он может одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон. Постановление Совета Федерации об одобрении или отклонении закона принимается абсолютным большинством от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 90 голосов), федеральные конституционные законы и законы о поправках должны быть одобрены квалифицированным большинством - не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации (как минимум 134 голоса). Отклоненные Советом Федерации законы подлежат повторному рассмотрению Государственной Думой, при этом вето Совета Федерации может быть преодолено 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон (понятия "принятый Государственной Думой федеральный закон" и "принятый федеральный закон" не являются тождественными) в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В течение 14 дней Президент РФ должен подписать и обнародовать поступивший закон или отклонить его. Вето Президента РФ также является отлагательным - если отклоненный закон при повторном рассмотрении в палатах Федерального Собрания будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством (не менее 2/3 голосов) от общего числа членов Совета Федерации (119 голосов) и депутатов Государственной Думы (300 голосов), то он подлежит подписанию и обнародованию Президентом РФ в семидневный срок. В отношении принятых федеральных конституционных законов и законов о поправках Президент РФ правом вето не обладает.

Обнародование законов осуществляется главным образом посредством их официального опубликования. В соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 года "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (с изменениями и дополнениями) официальным опубликованием закона является первая публикация его полного текста в одном из источников официального опубликования (каковыми являются Собрание законодательства Российской Федерации, "Российская газета" и "Парламентская газета"). Опубликование закона должно быть осуществлено в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. По общему правилу законы вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования (часто иной порядок вступления в силу предусматривается в самих законах, что является допустимым).

Для принятия отдельных категорий законов (федеральных конституционных законов, законов о поправках к Конституции РФ, закона о бюджете, федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и др.) предусмотрены процедурные особенности.