Тема 11. Система органів виконавчої влади україни: загальна характеристика, управлінські зв'язки

1. Єдина система органів виконавчої влади

2. Управлінські зв'язки в системі органів виконавчої влади

1. Єдина система органів виконавчої влади.

Основу організаційної структури державного управління становить система органів виконавчої влади, що, реалізуючи певну частину повноважень держави, виконує функції, пов'язані з реалізацією положень Конституції держави, її законів і інших нормативних актів. Органи виконавчої влади формують своєрідну систему, основним призначенням якої є виконання й забезпечення виконання положень Конституції і законів держави.

Поняття «система органів» має потрійне смислове навантаження.

По-перше, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (органів виконавчої влади) певних ознак, властивих соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональної самодостатності, ієрархічності внутрішньої організації, субординаційності взаємозв'язків між структурними ланками тощо.

По-друге, воно фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять у конкретну систему, від всіх інших видів органів.

По-третє, окреслює цілком визначений суб'єктний склад даної системи.

Перший аспект системи органів виконавчої влади передбачає необхідність формування дієвої вертикалі виконавчої влади, яка б забезпечувала належну реалізацію законодавчо визначених політичною системою цілей і владних рішень зверху донизу. Відповідно до Конституції вищим органом, що очолює вертикаль виконавчої влади, є Кабінет Міністрів України.

Реалізацію другого аспекту — відділення органів виконавчої влади від інших органів державної влади — забезпечує Конституція України. Особливістю виконавчої влади як гілки державної влади є те, що вона має виконавчий та розпорядчий характер і забезпечує практичну організацію виконання законодавчих і нормативних актів.

Третій аспект системи органів виконавчої влади розкривається в розділі VI Конституції України «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», де обґрунтовано об'єднуються усі ієрархічні рівні органів виконавчої влади — вищий, центральний, місцевий.

Система органів виконавчої влади включає структурні ланки трьох організаційно-правових рівнів:

4. Вищий рівень — Кабінет Міністрів України.

5. Центральний рівень — міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади прирівняні до державних комітетів, та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

6. Місцевий, або територіальний, рівень, на якому діють:

• органи виконавчої влади загальної компетенції — Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;

• органи спеціальної — галузевої та функціональної — компетенції, які безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади або перебувають у підпорядкуванні водночас і центральному, і місцевому органу виконавчої влади.

Оскільки органи виконавчої влади здійснюють управлінську за своїм змістом діяльність, іноді використовується визначення системи цих органів як «апарату державного управління».

Трансформаційні процеси, що відбуваються в економічних, соціальних, політичної сферах суспільства, висувають підвищені вимоги до системи органів державної влади щодо вироблення діючих механізмів управління їх розвитком.

Однак система виконавчої влади в Україні залишається неефективною, рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не задовольняє потреби динамічного розвитку громадянського суспільства, динамічного формування соціально-економічного укладу і демократичної правової держави.

Про низьку ефективність виконавчої влади свідчать: соціальні індикатори, у першу чергу — рівень безробіття й реальних доходів населення; неефективне управління державною власністю, у результаті чого величезний виробничий потенціал фактично не працює на державу; невиправдане втручання держави в діяльність суб'єктів ведення господарства, що гальмує розвиток підприємництва в Україні.

Серед основних причин низької ефективності виконавчої влади можна назвати:

• непогодженість дій різних виконавчих структур, непослідовність і суперечливість рішень, низьку виконавчу дисципліну;

• дублювання споріднених функцій різними органами;

• надлишкову концентрацію функцій управління на вищих щаблях виконавчої влади;

• незбалансовану регіональну політику;

• закритість органів виконавчої влади для контролю з боку суспільства;

• корупцію й економічну злочинність у державних структурах, а також низький престиж державної служби в Україні.

Ця ситуація є свідченням необхідності вироблення діючих механізмів реформування системи органів виконавчої влади з метою підвищення ефективності її функціонування.

2. Управлінські зв'язки в системі органів виконавчої влади.

Ефективність функціонування системи органів виконавчої влади у великою мірою визначається раціональністю управлінських зв'язків між органами різних організаційно-правових статусів як по вертикалі, так і горизонталі.

В основу формування вертикальних управлінських зв'язків покладені повноваження Кабінету Міністрів України щодо напрямку, координації діяльності інших органів виконавчої влади і здійснення контролю за їхнім функціонуванням.

Управлінські зв'язки Кабінету Міністрів України з іншими органами виконавчої влади формуються за такими напрямками:

• з метою координації роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні й реалізації державної політики в структурі Кабінету Міністрів України створюються урядові програмно-цільові комітети;

• спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

• утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

• призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України;

• Кабінет Міністрів України затверджує граничну чисельність працівників апарату управління й розмір асигнувань на утримання центральних органів виконавчої влади з Державного бюджету в межах виділених на це коштів; здійснює відбір керівних кадрів підвідомчих йому органів, їхню підготовку, перепідготовку й підвищення кваліфікації; заслуховує звіти керівників центральних органів виконавчої влади;

• Кабінету Міністрів України підзвітні й підконтрольні місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед ним і Президентом. Кабінет Міністрів України в особі Прем'єр-міністра вносить подання Президентові України щодо призначення на посаду, звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Кабінет Міністрів постійно одержує від місцевих державних адміністрацій детальну інформацію про їхню діяльність, регулярно заслуховує звіти голів місцевих державних адміністрацій з питань визначених Кабінетом Міністрів.

• Кабінет Міністрів розробляє приблизний перелік управлінь, відділів інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, затверджує положення про ці підрозділи, кількісний склад заступників голів, чисельність працівників місцевих державних адміністрацій і витрати на їх утримування, розглядає пропозиції місцевих державних адміністрацій з питань, які мають потребу в рішенні Кабінету Міністрів;

• Кабінет Міністрів може внести безпосередньо у Верховну Раду або до Президента України законопроект щодо делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Уряд подає пропозиції по фінансуванню здійснення цих повноважень за рахунок коштів держбюджету або шляхом віднесення в місцевий бюджет окремих загальнодержавних податків. Органи місцевого самоврядування в частині делегованих їм за законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні й підзвітні Кабінету Міністрів.

У рамках вертикальних управлінських зв'язків центральним органам виконавчої влади — міністерствам — підкоряються їхні територіальні органи, які разом з міністерством утворюють виконавчу вертикаль. Органами міністерств на місцевому рівні є управління, відділи й інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, які підзвітні й підконтрольні міністерствам. Державним комітетам і іншим центральним органам виконавчої влади на місцевому рівні підконтрольні й підзвітні їхні територіальні органи.

Вертикальні управлінські зв'язки в системі органів виконавчої влади передбачають підпорядкованість обласним державним адміністраціям районних державних адміністрацій. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень направляють діяльність районних державних адміністрацій і здійснюють контроль за нею.

Горизонтальні управлінські зв'язки на центральному рівні передбачають координацію роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні й реалізації державної політики в рамках Урядових програмно-цільових комітетів.

На місцевому рівні горизонтальні управлінські зв'язки базуються на взаєминах місцевих державних адміністрацій з територіальними органами центральних органів виконавчої влади. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств і інших центральних органів виконавчої влади і сприяють їм у виконанні покладених на них завдань. Формування управлінських зв'язків на цьому рівні великою мірою визначається взаєминами органів виконавчої і представницької влади. Місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм обласними й районними радами згідно з Конституцією й Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» і в цій частині підзвітні й підконтрольні останніми.