2. Структура, порядок формирования и компетенция Палат Парламента Республики Казахстан

Полномочия Парламента начинаются с момента открытия его первой сессии и заканчиваются с началом работы первой сессии Парламента нового созыва (п.2 ст.49 Конституции).

Полномочия Парламента могут быть прекращены досрочно в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией (в случаях, предусмотренных в ст. 63 Конституции).

Парламент состоит из двух Палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе (принцип бикамерализма и принцип континуитета).

Конституция Республики Казахстан в пункте 2 статьи 50 устанавливает, что Сенат образуют депутаты, представляющие в порядке, установленном конституционным законом, по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан. Пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества. Данная конституционная норма по вопросу представительства депутатов Сената содержит бланкетную норму. Порядок, при котором депутаты представляют ту или иную область, город республиканского значения и столицу Республики Казахстан осуществляется на основе отдельного конституционного закона. В настоящее время таким конституционным законом является Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан».

Пункт 3 статья 50 Конституции также содержит бланкетную норму по вопросам выборов депутатов Мажилиса, который состоит из ста семи депутатов. Выборы депутатов Мажилиса, также как и депутатов Сената Парламента, регулируются Конституционным законом «О выборах в Республике Казахстан».

Избрание депутатов Сената осуществляются на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Это означает, что депутаты Сената Парламента прямо и непосредственно гражданами не избираются, а в их выборах участвуют выборщики - граждане Республики, являющиеся депутатами маслихатов. Тем самым, граждане принимают косвенное участие в выборах депутатов Сената через депутатов маслихатов, которые в свою очередь, избираются прямо и непосредственно гражданами.

Из ста семи депутатов Мажилиса девяносто восемь депутатов избираются по пропорциональной избирательной системе по партийным спискам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана по мажоритарной избирательной системе также на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на сессии Ассамблеи народа Казахстана. Тем самым, исключен институт выборов в Мажилис по одномандатным избирательным округам, и значительно расширено представительство депутатов, избираемых на основе партийных списков по системе пропорционального представительства, где единым общенациональным избирательным округом является вся территория Республики Казахстан. Ранее, как известно, из семидесяти семи депутатов Мажилиса только десять депутатов избирались на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа.

Конституционная компетенция Парламента на совместном заседании Палат, компетенция в раздельном заседании Палат путём последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате, исключительные ведения Сената, исключительные ведения Мажилиса, компетенция каждой из Палат без участия другой Палаты установлены соответственно в ст. ст. 53, 54, 55, 56, 57 Конституции Республики Казахстан.

Статья 53 Конституции устанавливает следующие полномочия Парламента на совместном заседании Палат:

-по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию;

-утверждает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета. Неутверждение Парламентом отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета означает выражение Парламентом вотума недоверия Правительству;

-двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года;

-решает вопросы войны и мира;

-принимает по предложению Президента Республики решение об использовании Вооруженных Сил Республики для выполнения международных обязательств по поддержанию мира и безопасности;

-заслушивает ежегодные послания Конституционного Совета Республики о состоянии конституционной законности в Республике;

-образует совместные комиссии Палат, избирает и освобождает от должности их председателей, заслушивает отчеты о деятельности комиссий;

-осуществляет иные полномочия, возложенные на Парламент Конституцией.

В соответствии с пунктом 1 статьи 54 Конституции Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате принимает конституционные законы и законы, в том числе:

-утверждает республиканский бюджет, вносит в него изменения и дополнения;

-устанавливает и отменяет государственные налоги и сборы;

-устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства Республики Казахстан;

-учреждает государственные награды, устанавливает почетные, воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги Республики, определяет государственные символы Республики;

-решает вопросы о государственных займах и оказании Республикой экономической и иной помощи;

-решает вопросы амнистии;

-ратифицирует и денонсирует международные договоры Республики.

Пункт 2 этой же статьи устанавливает следующее: Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате:

-обсуждает отчеты об исполнении республиканского бюджета;

-проводит повторное обсуждение и голосование по законам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента Республики, в месячный срок со дня направления возражений. Несоблюдение этого срока означает принятие возражений Президента. Если Мажилис и Сенат большинством в две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат подтвердят ранее принятое решение, Президент в течение одного месяца подписывает закон. Если возражения Президента не преодолены хотя бы одной из Палат, закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной Президентом. Возражения Главы государства на принятые Парламентом конституционные законы рассматриваются в предусмотренном настоящим подпунктом порядке. При этом возражения Президента на конституционные законы преодолеваются Парламентом не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат;

-проявляет инициативу о назначении республиканского референдума;

К исключительному ведению Сената относится:

-избрание и освобождение от должности по представлению Президента Республики Казахстан Председателя Верховного Суда и судей Верховного Суда Республики, принятие их присяги;

-дача согласия на назначение Президентом Республики Председателя Национального Банка, Генерального Прокурора, Председателя Комитета национальной безопасности Республики;

-лишение неприкосновенности Генерального Прокурора, Председателя и судей Верховного Суда Республики;

-выполнение функций Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий;

-осуществление иных полномочий, возложенных Конституцией на Сенат Парламента (ст. 55 Конституции).

Статья 56 Конституции устанавливает исключительные полномочия Мажилиса. Пункт 1 данной статьи устанавливает:

-принятие к рассмотрению внесенных в Парламент проектов конституционных законов и законов и рассмотрение этих проектов;

-большинством голосов от общего числа депутатов Палаты дача согласия Президенту Республики на назначение Премьер-Министра Республики;

-объявление очередных выборов Президента Республики;

-осуществление иных полномочий, возложенных Конституцией на Мажилис Парламента.

Пункт 2 данной статьи определяет, что Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Мажилиса вправе выразить вотум недоверия Правительству.

Статья 57 Конституции устанавливает, что каждая из Палат Парламента самостоятельно, без участия другой Палаты:

-назначает на должности двух членов Конституционного Совета; назначает на пятилетний срок на должности двух членов Центральной избирательной комиссии; трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета;

2) делегирует половину членов комиссии, образуемой Парламентом в случае, предусмотренном пунктом 1 статьи 47 Конституции;

3) избирает половину членов совместных комиссий Палат;

4) прекращает полномочия депутатов Палат, а также по представлению Генерального Прокурора Республики Казахстан решает вопросы лишения депутатов Палат их неприкосновенности;

5) проводит по вопросам своей компетенции парламентские слушания;

6) вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палат заслушивать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики. Если Президент Республики отклоняет такое обращение, то депутаты большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед Президентом Республики вопрос об освобождении от должности члена Правительства. В этом случае Президент Республики освобождает от должности члена Правительства.

7) формирует координационные и рабочие органы Палат;

8) принимает регламент своей деятельности и иные решения по вопросам, связанным с организацией и внутренним распорядком Палаты.

Как отмечалось выше, объем полномочий совместного заседания Палат Парламента, т.е. Парламента в целом и каждой из Палат Парламента определен только рамками (пределами) Конституции Республики. Об этом указывают формулировки «осуществляет иные полномочия, возложенные на Парламент Конституцией» (п.п.8 ст.53); «осуществление иных полномочий, возложенных Конституцией на Сенат Парламента» (п.п.6 ст.55); «осуществление иных полномочий, возложенных Конституцией на Мажилис Парламента» (п.п.6 ст.56).

В то же время Конституционный закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» в статье 3 устанавливает, что организация и деятельность Парламента, правовое положение его депутатов определяются Конституцией Республики, настоящим Конституционным законом (Конституционным законом «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» (прим. У.С.)) и другими законодательными актами Республики. Тем самым, данным Конституционным законом допускается регулирование правового положения, и, соответственно, компетенции Парламента не только Конституцией Республики, но и Конституционным законом «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» и другими законодательными актами. Однако, как мы рассмотрели выше, если именно Конституция Республики Казахстан устанавливает закрытый перечень полномочий Парламента Республики Казахстан и его Палат, то, соответственно, никакие иные законодательные акты не могут расширять или дополнять тот объем полномочий Парламента и его Палат, который закреплен в Конституции Республики.

Конституционный закон «О Парламенте и статусе его депутатов» устанавливает, что координационными органами Парламента являются Бюро Сената и Бюро Мажилиса, образуемые при председателях Палат.

Бюро Палат включают в себя заместителей председателей Палат, председателей постоянных комитетов Палат. В состав Бюро Мажилиса также входят руководители фракций политических партий, представленных в Мажилисе.

Бюро Палат: 

1) осуществляют координацию работы комитетов и комиссий Палат; 

2) подготавливают для Палат предложения по очередности рассмотрения проектов законов и иных решений Парламента и его Палат; 

3) оказывают содействие в организации совместной работы комитетов по вопросам, относящимся к компетенции нескольких комитетов; 

4) решают иные вопросы организации работы Палат, не отнесенные настоящим Конституционным законом к компетенции других органов и должностных лиц Парламента. 

Заседания Бюро Палат созываются председателями Палат по мере необходимости и правомочны при наличии не менее двух третей от общего числа их членов (ст.10).

Палаты образуют постоянные комитеты, число которых не превышает семи в каждой Палате (п.1 ст.60 Конституции). Постоянные комитеты Сената и Мажилиса, а также совместные комиссии Палат являются рабочими органами Парламента (ст.11 Конституционного закона «О Парламенте и статусе его депутатов»).

Постоянные комитеты Палат образуются для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Палат. При образовании постоянных комитетов Палаты определяют их перечень и количественный состав, а затем избирают членов постоянных комитетов. 

Для решения вопросов, касающихся совместной деятельности Палат, Сенат и Мажилис вправе на паритетных началах образовывать совместные комиссии, численный состав которых определяется по согласованию между Палатами. Избрание членов комиссий осуществляется самостоятельно каждой из Палат.

В целях осуществления полномочий Парламента и его Палат, предусмотренных пунктами 1 и 2 статьи 47, подпунктами 5 и 6 статьи 57 Конституции, Палатами Парламента образуются специально временные комиссии. 

Заседания постоянных комитетов и комиссий правомочны при наличии не менее двух третей от общего числа их членов. Постоянные комитеты и комиссии по вопросам своей компетенции издают постановления (ст.11 Конституционного закона «О Парламенте и статусе его депутатов»).

В отношении правового положения комитетов и комиссий Парламента пункт 4 статьи 60 Конституции Республики устанавливает, что порядок образования, полномочия и организация деятельности комитетов и комиссий определяются законом. В настоящее время таким Законом является Закон Республики Казахстан от 7 мая 1997 года «О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан»¹⁴⁷ (с последующими изменениями и дополнениями). Данный Закон, как и Конституционный закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» не должен расширять объем полномочий комитетов и комиссий Парламента, установленный Конституцией Республики, и не противоречить ей.