Высшие органы законодательной власти

Высшая законодательная власть в ФРГ принадлежит двухпалатному парламенту: нижняя палата - бундестаг и верхняя палата - бундесрат имеют разный статус в отношении как порядка их формирования, так и объема полномочий. Законодательная инициатива принадлежит членам обеих палат и Федеральному правительству. Ведущую роль в законодательном процессе играет бундестаг. Правительство вносит законопроекты в бундесрат, который должен передать свое мнение в бундестаг не позже, чем через шесть недель. В особо срочных случаях правительство может по истечении трех недель передать законопроект непосредственно в бундестаг.

Бундестаг избирается на 4 года путем всеобщих прямых выборов при тайном голосовании. В выборах участвуют граждане, достигшие 18-ти лет. Половина депутатов избирается в одномандатных округах, охватывающих территорию всей страны, по мажоритарной системе (избранным считается тот, кто получил большинство голосов граждан, участвовавших в голосовании). Другая половина депутатов избирается по земельным партийным спискам в многомандатных округах. Каждый избиратель отдает, таким образом, два голоса: за индивидуального кандидата и за партийный список. Половина мест в бундестаге распределяется между партиями пропорционально числу полученных голосов. Поскольку пропорциональная избирательная система в чистом виде гарантирует представительство даже для мелких партий, это зачастую создает сложные проблемы при формировании правительства. В Германии, чтобы избежать практики Веймарской республики, отличавшейся своей политической неустойчивостью, введен пятипроцентный барьер. Места в бундестаге получают только те партии, которые либо набрманеврирования составляет лишь около 10%.

Земли обладают более широкими полномочиями в области непосредственной демократии, чем Федерация. Если Основной закон предусматривает проведение федерального референдума только при территориальных изменениях, то в землях получили распространение конституционные и законодательные референдумы, народная инициатива для роспуска ландтага, народная законодательная инициатива.

Партии в земельных парламентах представлены в различных пропорциях, что отражается и на составе правительств. Зачастую лишь некоторые из земельных парламентов и правительств в партийно-политическом плане по составу равнозначны бундестагу и Федеральному правительству. В остальных же землях политика осуществляется партиями, которые на федеральном уровне находятся в оппозиции. Соответственно, большинство в бундесрате может не совпадать в политическом отношении с большинством бундестага.

В задачи земельных правительств входят выработка земельных законопроектов и обеспечение выполнения законов после их утверждения земельными парламентами. Они ответственны и за проведение в жизнь федеральных законов.

Конституции земель и общинные уложения определяют структуру и задачи общин (коммун). Общины - города районного значения и районного подчинения, сельские общины, уезды, районы - это самостоятельные, правоспособные территориальные единицы с правом принятия уставов, собственным бюджетом и персоналом.

Основной закон вернул общинам и союзам общин Германии отнятое у них нацистами право на самоуправление, т.е. <право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества>, подчеркнув особо, что законодательство как Федерации, так и земель должно обеспечивать жизнеспособность общин и их союзов в финансовом отношении.

В землях ФРГ существуют отличающиеся друг от друга уложения об общинах. Это объясняется исторически обусловленными обычаями, представлениями и традициями, укоренившимися в разных частях Германии. Понятие <община> употребляется зачастую не только по отношению к сельским общинам, но и к городским и другим территориальным единицам. Однако, с точки зрения правовых норм, имеет значение только то, входит ли община в состав уезда или является внеуездной, т.е. общиной центрального (земельного) подчинения (последние одновременно осуществляют и полномочия уезда). В земле Бавария существует и более крупная, чем уезд, единица местного самоуправления - район. Районы имеются и в некоторых городах. Вся территория Германии делится на общины. Однако по своей площади они сильно отличаются друг от друга как вследствие исторической традиции, так и по другим причинам - например, из-за различной плотности населения.

Полномочия общин достаточно широки. Они выполняют ряд задач общегосударственного характера: ведение актов гражданского состояния, проведение выборов от общеевропейского до муниципального уровня, учет военнообязанных, выдача удостоверений личности; осуществляют строительный, промышленный, промысловый надзор. В центре внимания органов самоуправления находится обеспечение необходимых нормальных условий жизни граждан (снабжение питьевой водой, очистка сточных вод, уборка мусора, строительство и развитие школ, больниц и т.п.). Если общины успешно справляются с этими задачами, они имеют право в соответствии со своими финансовыми возможностями и потребностями брать на себя строительство и содержание объектов культурного, социального значения и спортивных сооружений (театров, библиотек, концертных залов, крытых плавательных бассейнов, стадионов, теннисных кортов и т.п.).

Создавая собственные уложения (уставы), общины осуществляют тем самым и правотворческую деятельность.

Основной закон предписывает создание в каждой общине наряду с административным органом демократически избираемого народного представительства. Поэтому в коммунах всех земель есть два органа:

1) муниципальное народное представительство, непосредственно избираемое жителями общины на срок от 4 до 6 лет (совет общины, собрание депутатов общины, городское собрание депутатов, районное собрание), принимающее решение по всем важным вопросам, касающимся общины, и контролирующее деятельность административного органа ее управления;

2) муниципальный административный орган управления (исполнительная власть), подготавливающий решения народного представительства и осуществляющий их. Руководители административных органов управления (обербургомистр, бургомистр, магистрат, директор общинного управления; на районом уровне - оберкрайсдиректор или ландрат) избираются либо народным представительством, либо непосредственно жителями на срок от 4 до 10 лет.

В некоторых землях функции председателя представительного органа и главы администрации совпадают, в других их исполняют разные лица.

Муниципальный мандат члена представительного органа является свободным. Избранные члены не связаны указаниями своей партии, группы избирателей или избирателей в целом, могут объединяться во фракции.

Особый статус имеют города-земли (города-государства) - Бремен, Гамбург и Берлин. Все они являются одновременно и землями Федеративной Республики Германии, и общинами. Они, как и другие земли, имеют собственные конституции.

В Берлине государственная и муниципальная власть не разграничиваются, государственные задачи и задачи местного самоуправления распределяются между городскими органами управления (городской администрацией) и администрациями 23 районов Берлина. Районы не обладают правом принятия уложений (уставов) и финансовым суверенитетом, однако могут самостоятельно принимать персонал и определять внутреннюю структуру своих органов управления.

Граждане избирают парламент города-земли - палату депутатов. Палата депутатов избирает из своего состава правящего бургомистра, являющегося главой правительства (председателем сената), а также сенаторов. Сенаторы возглавляют управления сената - внутренних дел, юстиции, социального обеспечения, школ и т.д.

Городская администрация, в состав которой входят как управления сената, так и подчиненные им центральные специальные органы (например, полиция), занимается задачами, имеющими общегородское значение и требующими централизованной реализации. Районные администрации выполняют прочие управленческие задачи (социальная политика, строительный надзор, промысловый надзор). За законностью и правильностью действий районов следят управления сената. Сенат также издает общие административные предписания, касающиеся деятельности районов.

Городские районы Берлина, подобно общинам, имеют два органа: избираемое гражданами района собрание народных представителей (народное представительство) и избираемое им районное управление (администрацию) - районного бургомистра и совет из четырех муниципальных советников.

Собрание народных представителей определяет политику района, выносит решения по важнейшим вопросам (бюджет района, планы застройки и т.д.) и контролирует действия районной администрации. При нем создаются комиссии, в работе которых принимают участие не только парламентарии, но и делегаты граждан, избираемые собранием народных представителей. Районное управление (администрация) занимается текущими делами района и подотчетно собранию народных представителей. Бургомистр и муниципальные советники избираются сроком на 4 года и могут быть в любое время отозваны большинством в 2/3 голосов членов собрания народных представителей. Районные бургомистры вместе с правящим бургомистром как главой правительства земли и города образуют <Совет бургомистров>, который может излагать свою точку зрения перед сенатом и вносить предложения.

В последние годы в Берлине, как и в других землях ФРГ, разрабатываются и начинают внедряться проекты реформы местного самоуправления, имеющие целью модернизировать систему самоуправления, сделать его более дешевым, компетентным и эффективным, приблизить к нуждам населения, которое рассматривается как потребитель услуг (<продукта>), предоставляемых ему органами власти.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют органы государственного надзора. Они могут осматривать учреждения и объекты органов самоуправления, проводить проверку дел и кассовой наличности, а также запрашивать отчеты и дела. Граждане могут обращаться с жалобами на местное самоуправление в органы государственного надзора. Установив правоту гражданина, последние имеют право потребовать отмены или изменения соответствующего решения, в свою очередь, органы местного самоуправления могут оспорить эти требования через суд. На практике это происходит довольно часто, причем случаи, когда суды отменяют постановления органов государственного надзора, не являются редкостью.

Органы местного самоуправления в Германии рассматривают себя как самостоятельную силу в государстве. Опираясь на издавна существовавшие традиции. Основной закон воссоздал ассоциации органов местного самоуправления, разрушенные нацистами. Они появились вновь как на уровне земель, так и на уровне Федерации. В настоящее время в Баварии, например, имеется 4 земельные ассоциации: Баварский союз общин (объединение 2 тысяч городов и общин, входящих в уезды); Баварский союз городов, куда входят 264 города и общины; Баварский союз уездов, куда входит 71 уезд; Объединение районов Баварии, куда входят все 7 районов.

На федеральном уровне существуют: <Немецкий союз городов>, объединяющий внеуездные и крупные уездные города, а также города-земли; <Немецкий союз городов и общин, входящих в уезды>; <Немецкий союз уездов>, представляющий интересы всех уездов в ФРГ. Все эти муниципальные ассоциации осуществляют координацию своей деятельности в рамках федерального объединения муниципальных ассоциаций. Через ассоциации общины обмениваются опытом, получают необходимую информацию по любому интересующему вопросу, им предоставляются юридические и другие консультации. Ассоциации представляют интересы своих членов перед исполнительными и законодательными властями на земельном и федеральном уровнях или перед другими государственными и общественными организациями, а также при осуществлении внешних связей.

<Немецкий союз городов> имеет ряд комитетов и постоянно действующий Совет городов. Без утверждения и предварительной экспертизы на Совете городов ни один закон Федеральным правительством и парламентом не принимается. Особенно велика роль союза, когда речь идет об охране окружающей среды. На проектах законов и нормативных актов о создании тех или иных промышленных объектов должна обязательно стоять его разрешающая печать.

Влиятельные муниципальные ассоциации способны, как показывает практика, воздействовать на государственную власть и успешно препятствовать попыткам ограничить права местного самоуправления. Ассоциации проводят ежегодные собрания своих членов, открытые для общественности. Представители государственных органов власти имеют на этих собраниях статус гостя и лишены права решающего голоса.