Парламент

Британский парламент - старейший в Европе (существует с конца XIII в.). Он состоит из двух палат - палаты общин (нижняя) и палаты лордов (верхняя). Палата общин избирается населением на 5 лет, но может быть распущена досрочно. Право избирать депутатов палаты общин имеют британские граждане, достигшие 18 лет и имеющие постоянное место жительства в избирательном округе ко дню <закрытия> списков избирателей. Особенностью британского законодательства о выборах является то, что права голоса, наряду с умалишенными и осужденными за тяжкие преступления, лишены пэры (лица, имеющие такой дворянский титул, который дает право заседать в верхней палате британского парламента). Право быть избранным в палату общин предоставляется с 21 года тем, кто обладает правом голоса, исключая, однако, священников англиканской церкви, банкротов и лиц, находящихся на государственной службе.

Для того, чтобы быть зарегистрированным в качестве кандидата в депутаты, необходимо внести избирательный залог в сумме 1000 фунтов стерлингов. Залог переходит в собственность государства, если кандидат соберет менее 5 % общего числа поданных по округу голосов.

Выборы в палату общин проводятся по одномандатным округам на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства.

Увеличив в 1983 г. состав палаты с 635 до 650 депутатов, правящая консервативная партия получила возможность перекроить ряд избирательных округов в своих интересах. Определение результатов выборов по системе относительного большинства приносит огромные выгоды двум крупнейшим партиям. Более половины поданных голосов кандидату необходимо набрать лишь тогда, когда по округу баллотируются только два кандидата (английские политики называют такую ситуацию <честным боем>), если же по округу баллотируются три кандидата и более (ситуация <треугольного спора>), избранным чаще всего оказывается кандидат, собравший менее половины поданных голосов. Все остальные голоса не засчитываются. Все это приводит к тому, что распределение депутатских мандатов между партиями никогда не соответствует распределению между ними голосов избирателей.

Палата лордов вообще не избирается. Ее членами являются: 1) наследственные пэры, т. е. лица, которые обладают наследственным дворянским титулом не ниже барона и которые вместе с титулом получают и передают по наследству место в верхней палате британского парламента; 2) пожизненные пэры, т. е. лица, которым дворянский титул барона (баронессы) пожалован без права передачи по наследству; таким правом фактически наделен премьер-министр. Большинство из них - это политические и партийные деятели, либо высшие военнослужащие и чиновники, вышедшие в отставку, либо руководители крупных государственных или частных предприятий, выдающиеся ученые, профсоюзные деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности; 3) 26 <духовных лордов> (2 архиепископа и 24 епископа англиканской церкви), которые считаются членами верхней палаты до тех пор, пока занимают свои церковные должности; 4) 20 <лордов по апелляциям>. Это лорды-юристы, которые назначаются королевским актом пожизненно из числа лиц, занимающих или занимавших высокие судейские должности. Они оказывают палате помощь при решении судебных дел и получают особую плату. Численный состав палаты лордов юридически не определен. Монарх вправе жаловать титулы пэров и тем самым беспредельно увеличивать состав верхней палаты (в настоящее время членами палаты лордов являются свыше 1100 человек).

Заседаниями палаты общин руководит спикер, избираемый депутатами из своей среды. Спикер считается беспартийным и сам не участвует ни в прениях, ни в голосованиях, имеющих место в палате; только в том случае, когда голоса депутатов разделяются поровну, он подает решающий голос. В палате лордов председательствует лорд-канцлер - член правительства. Если лорд-канцлер не является пэром, он не входит в состав этой палаты, если же он носит титул пэра, то принимает участие и в прениях, и в голосованиях. Роль лорда-канцлера в руководстве заседаниями верхней палаты очень невелика: он не предоставляет лордам слова для выступления, не обладает дисциплинарной властью.

Палата общин образует из своих депутатов комитеты трех основных видов: 1) комитет всей палаты; 1) постоянные комитеты; 3) <отобранные> комитеты. В комитет всей палаты нижняя палата британского парламента преобразуется при обсуждении законопроектов исключительной важности и законопроектов, содержащих лишь одну статью. При этом убирается булава (знак королевской власти), а спикер покидает заседание, которое ведет специально избранный председатель. Состав большинства постоянных комитетов назначается особым комитетом <по отбору> каждый раз заново для рассмотрения только одного законопроекта, постоянными являются лишь назначенные спикером председатели этих комитетов. Часть постоянных комитетов абсолютно неспециализирована и обозначается первыми буквами алфавита, три комитета специализированы по территориальному признаку (два шотландских и один североирландский) и один предназначен для рассмотрения главным образом неправительственных законопроектов. Особой разновидностью постоянных комитетов являются два больших комитета (шотландский и валлийский): в их состав входят все депутаты, избранные соответственно в Шотландии и Уэльсе (а также часть других депутатов), а в компетенцию, наряду с рассмотрением законопроектов, - проведение общих прений по шотландским и валлийским делам. Среди <отобранных> комитетов наиболее важную роль играют сессионные комитеты, образуемые на время сессии. Все эти комитеты специализированы, но по разным признакам: часть из них контролирует определенные министерства, другая часть (комитет по процедуре, комитет по отбору, комитет по привилегиям) ведает вопросами внутренней деятельности палаты общин. Палата может образовать и временные <отобранные> комитеты специально для расследования какого-нибудь вопроса, но в настоящее время редко прибегает к этому.

Партийный состав постоянных и сессионных комитетов комплектуется по принципу пропорционального представительства фракций; это обеспечивает партии, располагающей абсолютным большинством мест в палате общин, преобладание и во всех ее комитетах. Представители той же партии назначаются и председателями всех комитетов палаты.

Законопроекты (билли) могут быть внесены в любую палату, но на практике все политически важные билли рассматриваются вначале нижней палатой и лишь затем верхней. Право законодательной инициативы принадлежит исключительно членам парламента, и тем не менее имеется существенное различие между <правительственными биллями> (члены правительства в Великобритании обязательно являются членами той или другой палаты и в качестве таковых пользуются правом законодательной инициативы) и <биллями частных членов> (неправительственными законопроектами). Правительственные билли могут быть внесены в любой день парламентской сессии, и для их обсуждения отводится не менее 4 из 5 рабочих дней в неделю, а для внесения и обсуждения <биллей частных членов> отводятся только пятницы, да и они могут быть заняты правительственными делами.

Все правительственные и неправительственные билли проходят одни и те же стадии законодательной процедуры - три чтения, стадию рассмотрения в комитетах и стадию доклада комитета палате. В интересах правительства прения на любой стадии могут быть ограничены с помощью одного из трех приемов: 1) закрытия прений в случае внесения соответствующей резолюции, поддержанной спикером и одобренной по крайней мере 100 депутатами; 2) <гильотины>, т. е. принятия резолюции, заранее устанавливающей время прекращения прений по отдельным разделам билля (при этом раздел утверждается тогда, когда значительная часть его и не обсуждалась); 3) <кенгуру>, т.е. принятия резолюции, дающей право спикеру выбрать для обсуждения лишь несколько поправок из общего числа предложенных.

Билль, принятый палатой общин, передается на рассмотрение палаты лордов. Если билль удостоверен спикером в качестве финансового (<денежного>), он должен быть принят верхней палатой в течение 1 месяца - в противном случае билль передается на подпись главе государства без одобрения палаты лордов. Нефинансовый билль передается на подпись монарху без одобрения верхней палаты только в том случае, если палата лордов дважды, в двух последовательных сессиях, отклонила этот билль, а палата общин дважды приняла его, причем между вторым чтением билля в нижней палате во время первой сессии и окончательным принятием его этой палатой во второй сессии прошло не менее года. Короче говоря, палата лордов может задержать принятие нефинансового билля на год.

Фактически доминирующую роль в осуществлении законодательной власти в Великобритании играет правительство: оно вносит примерно 85 % всех биллей, а <частные члены> - только 15 %. Среди законов, принятых парламентом, те, что внесены правительством, составляют 95 %.

К формам парламентского контроля над деятельностью правительства, которые используются в Великобритании, относятся в первую очередь вопросы. Как правило, вопросы подаются заранее, и в начале каждого заседания палаты (исключая заседание в пятницу) отводится час для устных ответов на них. Ответы министров предельно кратки, так что в течение <часа вопросов> дается по 50-70 ответов; парламентарий, не удовлетворенный ответом, может задать дополнительный вопрос. В течение года примерно на 3 тысячи вопросов даются устные ответы, в парламентских отчетах содержится еще около 40 тысяч письменных ответов министров.

Обсуждению общей политики правительства посвящаются прения по поводу тронной речи монарха, в которой излагаются ее основные направления. Они проводятся в начале каждой парламентской сессии. Время от времени проходят также прения по отдельным проблемам правительственной политики, к которым правительство считает необходимым привлечь внимание парламента и общественного мнения.

Любая палата вправе принять решение о расследовании какого-то дела, имеющего общественное значение, и поручить это расследование специально образованному временному <отобранному> комитету. Но современная практика идет по другому пути: такое расследование поручается либо какому-то судье, либо королевской (а то и департаментской) комиссии.

Ежегодно одному из <отобранных> комитетов палаты общин представляется доклад парламентского комиссара по делам администрации. Комиссар назначается главой государства для расследования жалоб граждан на злоупотребления администрации. Жалобы, однако, должны быть поданы депутату и им переданы комиссару. Последний включает в свой доклад лишь небольшую часть жалоб, при расследовании которых он установил злоупотребления.

Специфической особенностью британской парламентской практики является наличие официальной оппозиции. <Лояльная оппозиция Ее Величества> - так официально именуют главную оппозиционную партию в парламенте. Лидер оппозиции возглавляет так называемый теневой кабинет, занимающийся теми же проблемами, что и правительство, и получает жалование от государства. Члены теневого кабинета (теневые министры) выступают на заседаниях парламента от имени оппозиции в качестве главных ораторов по соответствующим вопросам.