1.6.2. Функции управления системой

В управлении всегда присутствует 2 звена: управляющие - субъекты управления, и то, чем управляют, - объект управления. Субъект управления воздействует на объект управления через целенаправленное воздействие. Например, объектом управления на федеральном уровне являются система здравоохранения в целом и общественное здоровье. Субъектом управления этой системы является орган управления - Минздравсоцразвития России.

Любое воздействие на управляемую систему может быть реализовано только через функции управления. Перечислим основные функции управления: анализ, планирование, прогнозирование, организация, координация, регулирование, контроль и оценка результатов. Реализация управленческой функции обеспечивается соответствующим управленческим подразделением (министерством, службой - в зависимости от уровня), которое является структурным элементом подсистемы управления. Состав и численность аппарата управления в целом, равно как состав и численность работников и число подразделений, определяются целями и задачами, стоящими перед организацией (системой). Чтобы охарактеризовать функции управления, необходимо определить признаки однородности и общности целей отдельных управленческих операций, т.е. выделить виды управленческой деятельности. Любая функция управления состоит из 5 видов управленческой деятельности, обладающих относительной самостоятельностью.

1. Планирование - это предварительное принятие решений. Планирование должно ответить на вопрос: кто и сколько должен сделать, и за какие сроки?

2. Организация, т.е. определение путей, методов и средств достижения поставленной цели. Организация (как процесс) - это создание условий для реализации плана, в том числе создание структуры системы, обеспечение ее необходимыми ресурсами, определение путей, методов и средств достижения поставленной цели. Организация как вид управленческой деятельности отвечает на вопрос: как сделать?

3. Координация - это обеспечение согласованности действия всех участников системы, т.е. установление гармонии в совместном труде участников планируемого процесса.

4. Мотивация или стимулирование, т.е. создание таких условий труда, при которых каждый работник трудился бы с наивысшей отдачей.

5. Контроль - это прогнозирование отклонений и своевременное их предупреждение. На практике, к сожалению, происходит смешение контроля и учета (т.е. простого фиксирования хода выполнения работ).

Каждая функция управления (см. выше) может быть разложена на указанные пять основных видов взаимосвязанных управленческих действий. Например, необходимо осуществить управленческую функцию планирования расходов на систему здравоохранения. Для этого нужно разработать плановый бюджет с конкретными расходными статьями и расписать размер пла-нируемых расходов по каждой из статей. Этой работой занимается группа сотрудников или отдел, в министерстве здравоохранения - планово-экономическое подразделение. Для достижения цели, которой является разработка планового бюджета, деятельность этого отдела, в свою очередь, необходимо спланировать, организовать, скоординировать, мотивировать и проконтролировать. На этом примере можно видеть различие понятий: "планирование" как функция управления и "планирование" как вид управленческой деятельности.

Далее описаны основные функции управления. Планирование. Текущее - это планирование выполнения специфических целей на краткосрочный период, например, на 1 год; перспективное планирование - план на 2-5 лет, стратегическое - направлено на выполнение конечных целей на долгосрочный период, например на 5-10 лет. Планирование подразумевает установку целей (предпочтительные результаты на длительную перспективу) и задач(предпочтительные результаты на более короткие промежутки времени). Путем выполнения нескольких последовательно решаемых задач может быть достигнута цель. Например, стратегической целью развития здравоохранения РФ является улучшение здоровья населения к 2020 г. Примером текущего планирования в здравоохранении является ежегодное планирование средств на оказание медицинской помощи в государственном бюджете или установление нормативов объемов медицинской помощи, гарантированных населению по ПГГ оказания бесплатной медицинской помощи. Частью планирования в здравоохранении является также установление стандартов качества медицинской организации и стандартов медицинской помощи. Цели и задачи системы формируются на основе предшествующего анализа.

► Анализ. Системный анализ объекта управления (например, системы здравоохранения) включает анализ структурных элементов системы, их связей и взаимодействия, функций системы, а также результатов этого взаимодействия - системных качеств, которыми обладает только система в целом и которых нет у отдельно взятых подсистем и их элементов. Для системы здравоохранения - это анализ показателей здоровья населения (результатов деятельности системы здравоохранения), анализ ресурсов, функций и организационной структуры системы. Ситуационный анализ позволяет проанализировать ситуацию, в которой функционирует и развивается объект управления (система): выявить приоритетные проблемы, ранжировать их по важности для достижения цели, оценить имеющиеся внутренние и внешние ресурсы. Например, для системы здравоохранения это могут быть цели, поставленные Правительством РФ, по улучшению здоровья населения к определенному сроку. При решении задач, связанных с кадровой политикой в здравоохранении, необходимо учитывать факт снижения числа поступающих в медицинские вузы в связи с демографическим провалом, что приведет к уменьшению числа вновь выпускаемых врачей.

► Прогнозирование, т.е. предвидение различных сценариев развития системы, в том числе в зависимости от изменения внешних условий. Виды прогнозирования: экспертные оценки; экстраполяция (например использование данных прошедших периодов или других аналогичных систем, например результатов деятельности зарубежных систем здравоохранения); моделирование с помощью математических методов, комбинированные прогнозы. Например, если медицинским работникам не повысить заработную плату (в 2009 г. она была на 21% ниже, чем в среднем по стране), можно прогнозировать снижение их численности.

► Организация работ подразумевает формирование программы действий для достижения целей и задач системы. Программа включает набор задач и механизмов (т.е. способов) их решения. В программе также устанавливаются сроки реализации программных мероприятий, определяются критерии и показатели, позволяющие оценить достижение цели (результативность системы) и эффективность управления (т.е. была ли цель достигнута с использованием минимально возможных ресурсов). Например, механизмом достижения доступности медицинской помощи населению в первичном звене здравоохранения является обеспечение достаточного числа участковых врачей (терапевтов и педиатров) и врачей общей практики, а механизмом обеспечения достаточного их числа - повышение заработной платы, чтобы мотивировать их приход на эту работу.

► Регулирование. К функции управления также относится регулирование, что реализуется через установление определенных правил, законов, нормативов для деятельности участников системы. Например, в системе здравоохранения регулирование может проявляться в установлении предельных цен на лекарственные средства при их регистрации. Это позволит обеспечить доступность лекарств для населения по приемлемым ценам.

► Мотивация - это создание у выполняющего управленческие решения персонала мотивов для реализации этих решений. Для этого применяются организационно-распорядительные методы (приказы, рекомендации, указания, разрешения, санкционирование), экономические методы (премирование, экономическое стимулирование), социально-психологические методы (поощрение, наказание и т.д.) и методы текущего контроля. Примером реализации этой функции управления является установление оплаты труда в зависимости от его результатов и качества.

► Контроль. Контроль подразделяется на текущий и заключительный. Контроль позволяет осуществлять обратную связь, т.е. понять, выполняются ли цели и задачи организации. С помощью контроля оцениваются полученные результаты на соответствие их заявленным целям и задачам, а также выявляются проблемы (препятствия в достижении цели). Выявление, ранжирование проблем, выделение среди них приоритетных позволяют сформулировать важнейшие задачи на будущие периоды и сформировать новую программу действий, направленную на предстоящее улучшение результатов. Очень важно, чтобы на базе анализа возникших проблем формировались мероприятия по их предотвращению в будущем. В здравоохранении контрольные функции выполняют различные организации. Например, Росздравнадзор контролирует качество медицинской помощи на федеральном уровне, а врачебные комиссии - на уровне медицинской организации.

При управлении производственным процессом¹ функции управления выполняются в определенной последовательности, образуя цикл управления: планирование, реализацию, анализ полученных результатов и непрерывное улучшение.