Публично-правовой процесс

Исполнение государственными органами функций по обес­печению связей с общественностью относится к одному из видов публично-правового процесса, который образует основу демократического государства и общества, придает реальность праву и действительность государству. Публично-правовой процесс - это регулируемый законом и публично осуществляемый процесс реали­зации права и государства, наделяющий последнее качеством быть юридическим лицом гражданской нации. Государство без урегули­рованного законом публично-правового процесса не может быть не только правовым государством, но и государством вообще, поскольку не является публичной формой осуществления едино­го права для всех своих граждан, а остается лишь совокупностью различных государственных органов власти; оно всего лишь государствообразие, или предгосударство. Право без законоустановленного процесса его осуществления, будь это публичное или частное право, остается предправом, правообразием.

От иных видов публично-правовых процессов процесс связи государства с его гражданами, в том числе связи государствен­ных органов с общественностью, отличается тем, что он не свя­зан с юридической практикой как таковой, поскольку в ходе его не создается юридизация политических императивов и ценнос­тей в виде нормативных или индивидуальных правовых актов, как в законодательной деятельности, не совершается юрисдикционных действий, как при обеспечении и охране правового по­рядка, а также иных юридических действий, кроме опубликова­ния правовых актов и иной официальной информации. Публи­кация и разъяснение законов составляют необходимое, хотя и недостаточное условие для их легитимности, для обеспечения государству правовой природы и демократичности. Этот процесс не является процессом правоприменения, каковы судопроизводство или административное производство, но без него в демократи­ческом государстве оба утрачивают свой публичный характер и, опять-таки, легитимность. Этот процесс не имеет юрисдикционного правоохранительного характера или характера государ­ственно-управленческой деятельности в ее классическом виде. Однако без публичных связей с гражданами правоохранительные и иные органы исполнительной власти не только деформи­руются из института государственной власти в частную власть должностных лиц, но и подчас утрачивают работоспособность как таковую.

Связи с общественностью - это публично-правовой процесс. Он, во-первых, в определенной, пусть и не в исчерпывающей сте­пени регламентирован правовыми нормами. Во-вторых, что бо­лее важно, его содержание выражается в показе общественного смысла и значения той юридической и управленческой деятель­ности, которую совершают государственные органы. Без него юридическое не приобретает правового характера. Значение свя­зей с общественностью как процесса трудно переоценить, по­скольку в конечном счете при надлежащем и эффективном ис­полнении функций связи государства с обществом происходит легитимация действий государственной власти и практики госу­дарственного управления. В-третьих, этот процесс урегулирован, подчинен нормам публичного права, которое слагается как син­тез конституционного, административного, бюджетно-финансо­вого, уголовного и муниципального права, в той или иной степе­ни происходящий при каждом акте действия государственной власти, будь то власть законодательная, исполнительная, судеб­ная или власть главы государства.

В этом случае связи с общественностью осуществляются уже не спорадически, а непрерывно, не в произвольном и случайном порядке, а в порядке, установленном законом, не случайными людьми, а лицами особой профессии, образующими соответству­ющую профессиональную корпорацию с внутренней корпоратив­ной регуляцией, нарушение которой влечет профессиональную дисквалификацию, совершаемую общественной организацией, органом управления данной публичной корпорации. В таком случае осуществление общественных связей, или публичных отношений, PR-службой можно определить как урегулированный законодательством, нормами корпоративной этики и профессиональ­ного права публичный процесс реализации прав граждан на информацию об органах государственной власти, а также анализа об­щественного мнения и правосознания, легитимации органов госу­дарственной власти, их правовых актов и действий.

Легитимность возникает вследствие легитимации юридичес­ки законных, а также сообразных общественному правосознанию институтов, отношений и действий. Легитимность есть свойство, выражающее правозаконность действий государственных орга­нов и должностных лиц. Легитимация - понятие более широкое, оно выражается в общественном признании законных институ­тов и действий власти в качестве правовых институтов и дей­ствий. Такое признание не возникает само по себе, оно результат деятельности государственных органов по легитимации своих актов и иных действий посредством взаимодействия с граждана­ми, общественными объединениями, политическими партиями, иными сообществами. Для юридической мысли различение пра­ва и закона известно еще со времен Древнего Рима, когда (как и в современном русском языке) право обозначалось одним понятием -jus, а закон другим - lex. Право в русском языке имеет общее начало со справедливостью, как и в латыни, где справедливость обозначалась понятием «юстиция». Не всякий закон является правовым законом, даже если он принят по законоустановленной парламентской процедуре, и не всякое право является узако­ненным, хотя в общественном сознании оно сохраняется как право в правовых обычаях, традициях или ценностях правосознания граждан и народа.

Таким образом, задача легитимации состоит в том, чтобы нормотворческие и нормоисполнительные действия государствен­ных органов, во-первых, получили общественное признание как правовые и справедливые действия, во-вторых, вошли в правосоз­нание граждан в качестве новых правовых норм, ценностей, импе­ративов сознания и правового поведения и, в-третьих, получили творческих исполнителей - субъектов добровольных, из числа ак­тивных граждан, и дисциплинарных, из числа государственных служащих.

Легитимация двояка. Во-первых, она выражается в том, что происходит развитие права законом, чтобы законоустановленные нормы приобретали поддержку граждан и входили в их право­сознание и деятельность в качестве новых норм права. Во-вто­рых, легитимация состоит в наполнении закона правом, толкова­нии закона как права посредством разъяснения гражданам право­вого смысла законодательных норм и тем самым разъяснения содержания законодательных норм как правовых норм. Легити­мация, образуя ядро PR-функций связи с общественностью госу­дарственных органов, не исчерпывает их задач, поскольку по­следние включают в себя также и обратную связь, связь граждан с государством. Это выполняется посредством исследования и вы­яснения общественного мнения, выражения его в терминах и кате­гориях юридической, политической, социологической и экономической наук, что составляет непременное условие того, чтобы в последующем государственная власть учитывала и использо­вала общественное в практике законотворчества и властеосуществления.

Связь государства с гражданами и общественностью кратко может быть выражена понятием гражданской публичной связи государства. Такая связь является обязанностью государства и образует гражданскую, публичную функцию государства, которая весьма многообразна. Так, признание государством прав и свобод человека и гражданина как форма информационной гражданской функции государства уже само по себе включает ряд форм, в том числе фактическое соблюдение и ненарушение прав и свобод граждан. В гражданскую, или публичную, функцию государства включаются все те функции соблюдения и защиты прав и свобод человека, которые не имеют административно-юрисдикционной формы. Это информационные, этические, социокультурные фор­мы действия государства в отношении граждан.

Конституция Российской Федерации устанавливает принцип публичности юрисдикции Российской Федерации на ее террито­рии. Этот принцип устанавливается следующей нормой основ конституционного строя России: «Законы подлежат официаль­ному опубликованию. Неопубликованные законы не применяют­ся» (ст. 15, п.3; курс авт.). Обязанности органов государственной власти в части публичных отношений устанавливаются ст.24, п.2, Конституции Российской Федерации, согласно которой «орга­ны государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмот­рено законом» (курс. авт.). Формулировка носит ограниченный характер вследствие того, что данная обязанность публичности установлена не в отношении всех документов и материалов, а лишь в отношении тех, которые непосредственно затрагивают права и свободы человека и гражданина. Критерий, различающий до­кументы, непосредственно затрагивающие права и свободы, и документы, затрагивающие их косвенным образом, Конституцией Российской Федерации не только не устанавливается, но и не предусматривается. Следовательно, вопрос о составе непосред­ственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина документов решается по усмотрению самих должностных лиц. Это положение должно истолковываться также с учетом предлежа­щей конституционной нормы, утверждающей, что права и сво­боды человека и гражданина являются непосредственно действу­ющими. Они определяют смысл, содержание и применение зако­нов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Следующий вопрос, который возникает при толковании ст.24 Конституции Российской Федерации, связан опять-таки с инсти­тутом непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина. Дело в том, что ст. 15 основ конституционного строя не делает такого рода оговорку, она устанавливает, что «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения» (ст. 15, п.3). Тем самым Конституция Российской Федерации (ст.24) ус­танавливает обязанность должностных лиц обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с непосредственно за­трагивающими их права и свободы актами, во-первых, как при­нятыми, так и их проектами, поскольку в статье названы не толь­ко документы, но и материалы, во-вторых, как индивидуальны­ми, так и нормативными, но лишь теми из них, которые непо­средственно касаются конкретного гражданина.

Связи с общественностью в данном случае - это правовая и организационная форма осуществления публичной, гражданской функции государства, включающей в себя функции реализации и защиты публичного права многонационального народа Рос­сии, ее гражданской нации, а также индивидуальных публичных и частных прав и свобод человека и гражданина. Но связи с общественностью, строго говоря, не есть сама эта функция, а она всего лишь одна из деятельностных форм ее осуществления, ко­торая есть осуществление, явление государства его гражданам, а также - что не менее важно - осуществление общественности как правового, социального и политического института.