Государственная коммуникация: теоретическая модель и региональная практика (Громова т.Н.)

Из книги: Сборник научных трудов «Теория коммуникации и прикладная коммуникация». Вестник Российской коммуникативной ассоциации, выпуска 1. – Ростов н/Д.: ИУБиП, 2002.

В современной отечественной социологии и политологии принято рас­сматривать политико-коммуникативные процессы в основном в рамках пред­выборных кампаний, когда происходит активное коммуницирование политических лидеров и электората. Электоральная коммуникация сегодня является од­ной из наиболее популярных тем для теоретиков и практиков, занимающихся проблемами информационного обмена в политической системе. В тоже время другой аспект коммуникативного взаимодействия власти и общества, направ­ленный на формирование постоянного конструктивного диалога с целью обес­печения легитимности существующего порядка и придания ему стабильности, практически не исследован. Нет и однозначной дефиниции, определяющей данное явление. Так, например, Почепцов Г.Г. использует термин «правитель­ственные коммуникации» [Почепцов, 1998], который на наш взгляд является слишком узким, поскольку не отражает многообразия уровней и видов комму­никативного взаимодействия властных структур с обществом. Более адекват­ным и универсальным представляется понятие «государственная коммуника­ция», которое пока достаточно редко используется в понятийном аппарате оте­чественных ученых.

Сложившаяся ситуация связана с тем, что данный вид политической ком­муникации не слишком широко распространен и в практике деятельности рос­сийских политических субъектов (органов государственного управления в том числе), которые предпочитают серию мощных информационных «атак» в пери­од выборов планомерному формированию общественного мнения с использо­ванием механизма обратной связи. Однако, меняющаяся социально-политическая и экономическая ситуация в нашей стране диктует и иные при­оритеты в области коммуникативной политики. Все эти трансформации требуют осмысления и изучения, как на теоретическом, так и на практическом уровне.

Проблема взаимоотношений власти и общества волновала еще древнегре­ческих философов, идеи которых затем получили свое развитие в трудах Н-Макиавелли, Ж.-Ж.Руссо, Т-Гоббса, Дж-Локка и других мыслителей. Актив­нейшая дискуссия по этой теме велась в рамках теорий массового общества (Г.Лебон, Г.Тард, Х.Ортега-и-Гассет, К.Маннгейм, Г.Блумер и др.). Кроме того, взаимоотношения в системе «управляющие - управляемые» активно обсужда­лась и в ходе дискуссий о гражданском обществе, которые в 90-х годах XX века вновь активизировались на волне демократических преобразований в бывших социалистических странах. Все это говорит о достаточно высоком интересе к проблеме построения диалога между властью и обществом, а также его инфор­мационной составляющей.

Наибольший вклад в развитие представлений о механизме и составляющих элементах политико-коммуникативных процессов внесли, на наш взгляд, пред­ставители таких методологических подходов, как бихевиористский (Г.Лассуэлл, П.Лазарсфельд), кибернетический (Н.Винер, К.Дойч), структурно-функциональный (Г.Алмонд, Дж-Коулман) и собственно коммуникативистский (Ю.Хабермас, ХАрендт, М.Фуко). Анализируя поступательный процесс разви­тия взглядов на коммуникативный процесс в системе государственного управ­ления, можно констатировать, что рассмотрение государственной коммуника­ции, как однонаправленного процесса воздействия коммуникатора на аудито­рию с помощью различных средств, сменилось акцентированием внимания на обратной связи, учет которой придает политической системе устойчивость су­ществования и эффективность развития. Коммуникация стала пониматься как важнейшая функция любой системы. И в конечном итоге, исследователи при­шли к выводу о том, что любая социальная система (и политическая в том чис­ле) является продуктом человеческого взаимодействия, основанного на дости­жении взаимопонимания и согласия, что становится возможным, в первую оче­редь, в результате коммуникативных взаимодействий.

Государственная коммуникация является регулирующим и координирую­щим механизмом во взаимоотношениях государства и общества, обеспечивая стабильность и эффективность функционирования общественного организма в целом. Государственная коммуникация призвана выполнять следующий ряд функций:

• консервативную, направленную на сохранение статус-кво государствен­ной системы, способствующей стабильному существованию социального орга­низма;

• координирующую, призванную обеспечивать координацию властных воз­действий субъекта управления в соответствии с параметрами объекта управле­ния, и их возможными изменениями;

• интегрирующую, связанную с осуществлением такой государственной политики, которая бы учитывала интересы всех элементов общественной сис­темы, способствовала выработке и принятию согласованных управленческих решений;

• мобилизационную, направленную на обеспечение легитимности сущест­вующего общественного порядка, получение поддержки и одобрения общества по поводу принимаемых управленческих решений;

• социализирующую, связанную с усвоением в процессе информационного обмена социально-политических норм, ценностей и традиций государства, по­вышением уровня политической компетентности граждан.

Все эти функции имеют неодинаковое значение в различные периоды су­ществования того или иного государства. Для современной России важнейшей, на наш взгляд, является функция снижения социальной напряженности, кото­рая призвана обеспечить дальнейшее движение в области демократических преобразований.

Процесс государственной коммуникации состоит из элементов, являю­щихся типичными для любого коммуникативного акта: коммуникатор (органы государственного управления различных ветвей и уровней власти); само сооб­щение (официальная и неофициальная информация, устная или письменная, вербальная и невербальная); получатель (общество в целом, различные инсти­туты гражданского общества, индивидуальный реципиент); каналы распро­странения информации (межличностные, институциональные и массовые); ка­налы обратной связи (просьбы, обращения граждан, различные формы полити­ческого участия и т.п.); процесс кодирования-декодирования информации (под­готовка информационных сообщений, их адекватная интерпретация аудиторией и т.п.); различного рода помехи (технические, семантические, психологиче­ские). В данном процессе можно выделить различные виды (в зависимости от ветви власти: законодательная, судебная, исполнительная), уровни (федераль­ная, региональная, местная), направленности (вертикальная, горизонтальная), каждый из которых имеет не только особую специфику функционирования, но и набор используемых технологий и приемов взаимодействия.

Классифицировать методы, формы и каналы государственной коммуника­ции можно по разным основаниям. Известный исследователь политико-коммуникативных процессов Р.-Ж. Шварценберг [Шварценберг, 1992] выделя­ет следующие каналы:

1) коммуникация через неформальные каналы;

2) коммуникация через организации;

3) коммуникация через средства массовой информации.

Способ коммуникации через неформальные контакты или межличностное общение является одним из наиболее древних, существовавших еще в прими­тивных обществах. Однако он и сейчас, в современных политических системах с развитой сетью средств массовой коммуникации, играет значительную роль. В этом способе можно выделить два основных аспекта. Первый связан с ситуа­цией, когда коммуникация осуществляется через межличностное общение в ка­честве основного канала передачи или получения информации. Этот канал от­личается большей эмоциональной связью между коммуникатором и адресатом, что делает его подчас гораздо более эффективным, чем, например, средства массовой информации.

Другим аспектом коммуникации через неформальные каналы является то, что межличностное общение включено в процесс транслирования и усвоения информации посредством массовых каналов. Это доказывает в своем исследо­вании П.Лазарсфельд, отмечая, что определенная информация передаваемая средствами массовой коммуникации не воспринимается массовой аудиторией непосредственно. Воздействие здесь проходит через посредников - «лидеров мнения» Они более подготовлены к восприятию информации, более информи­рованы, лучше окружающих ориентируются в потоке сообщений средств мас­совой информации и всегда могут высказать свое мнение по тому или иному информационному поводу. Таким образом, сообщения СМИ вначале поступают к «лидерам мнения», а затем посредством межличностного общения к массовой аудитории.

Следующим средством государственной коммуникации можно назвать коммуникация через организации. Связующим звеном между управляющими и управляемыми здесь служат политические партии и группы интересов, которые опосредуют взаимоотношения между политической системой и средой. Эти ин­ституты называют «привратниками», которые призваны артикулировать и агре­гировать групповые интересы.

Третьим важнейшим каналом государственной коммуникации выступают средства массовой информации, которые в современном обществе играют все большую роль в распространении политической информации.

Характеризуя каналы информационного взаимодействия властных струк­тур в современной России, можно отметить, что основным каналом информи­рования в системе государственного управления становятся СМИ, которые превращаются, по сути, в мощный инструмент власти, с чьей помощью она «целенаправленно конструирует политические порядки» [Соловьев, 2000]. Причем повышение роли СМИ в качестве канала государственной коммуника­ции происходит на фоне фактического отсутствия информационного взаимо­действия посредством других каналов.

Помимо выделения определенных каналов коммуницирования, важно, на наш взгляд, классифицировать и способы информационного взаимодействия, используемые контрагентами коммуникации. Для типологии таких приемов в процессе государственной коммуникаций в наибольшей степени подходит под­ход, предложенный отечественным политологом А.И. Соловьевым. Он все мно­гообразие действий в политико-информационном пространстве сводит к двум типам: пропагандистским и маркетинговым [Соловьев, 2000]. Пропагандист­ский тип представляет собой жесткие способы информационного контроля, за сознанием людей. Пропаганда пытается преодолеть основные сознательные ог­раничения объекта воздействия, тем самым превращаясь в манипулятивный процесс. Исторические примеры свидетельствуют, что государство достаточно часто пользовалось такими манипулятивными приемами, как дезинформация (использование ложных сведений, замена истинных сведений ложными, ис­пользование вымышленной информации), диффамация, технология «белого шума» (перенасыщение информационного поля), технология спин-доктора (из­менение смысловых акцентов информации) и др.

Преодолеть возможные негативные последствия использования таких же­стких методов информационного воздействия, призваны маркетинговые страте­гии построения коммуникативного взаимодействия, которые формируются в соответствие с законами спроса и предложения на информационные услуги.

Со второй половины XX века политический маркетинг демонстрирует «ус­тойчивую тенденцию к экспансии своих подходов, мышления, технологий в сферу государственного управления» [Морозова, 1999]. К политическим марке­тинговым технологиям традиционно относят политический паблик рилейшнз (или связи с общественностью) и политическую рекламу.

Основное отличие методов государственного ПР как технологии формиро­вания коммуникационных связей заключается в том, что здесь используется косвенное, а следовательно, слабое коммуникативного воздействия в отличие от прямого и сильного воздействия, которое представляет пропаганда. Таким образом, определяя специфику применения технологий ПР в государственном управлении, можно свести общественные связи к управлению общественным интересом, осуществляемое посредством такого согласования интересов, в ходе которого:

а) интересы общественности превращаются в благосклонное ожидание управленческой инициативы;

б) управленческая инициатива приводится в соответствие с ожиданиями общественности [Мирошниченко, 1998].

Наиболее полно технологии ПР и рекламы реализуются в проводимых го­сударством маркетинговых кампаниях, которые являются составной частью демократического процесса принятия государственного решения.

Западная практика функционирования органов управления знает немало примеров проведения эффективных коммуникационных кампаний. Так, во Франции в начале 70-х гг. XX века стартовала, ныне ставшая уже историче­ской, кампания за безопасность дорожного движения, которая длилась несколь­ко лети дала положительные результаты. К 1987 году французским правительством было проведено уже 37 подобных кампаний общей стоимостью 236,7 млн. франков {Морозова, 1999].

В нашей стране такое стратегическое и долгосрочное планирование связей с общественностью пока не получило широкого распространения, в силу цело­го ряда причин, связанных как с объективными по отношению к субъектам го­сударственной коммуникации причинами (нестабильность политической и эко­номической ситуации не способствует развитию таких форм коммуницирования), так и с субъективными, внутренними противоречиями в развитии самой системы государственного управления, к которым можно отвести отсутствие опыта, знаний методик коммуницирования, а также нежелание чиновников строить общение с населением на новых, открытых, демократических основах.

Процесс коммуникации в российской системе государственного управле­ния отличается определяющей ролью коммуникатора-государства.

В нашей стране государство традиционно было исключительно сильным, доминирующим институтом. Как отмечает российский исследователь в области проблем государственного управления Ю.Ф. Олещук, такая невероятно мощная власть и традиция особой значимости власти вызывали в ее адрес две понятные и противоположные общественные эмоции: огромное на нее упование и огром­ную же ненависть к ней [Олещук, 1998]. Разрушение привычных «советских» систем опеки и контроля привело к заметному изменению оценок и ожиданий в отношении государства. Так, по данным серии опросов, проведенных россий­ским исследовательским центром ВЦИОМ в 1989, 1994 и 1999 годах, в созна­нии россиян практически исчезла позиция «государство дало нам все...» [Лева­да, 1999]. Наряду с этим резко снизилась готовность жертвовать чем-либо для блага государства. В целом исследователи ВЦИОМа зафиксировали возросшее демонстративное отчуждение человека от государства, что в свою очередь ока­зывает, негативное влияние на оценку деятельности Органов управления и уро­вень доверия к ним.

На фоне такого явно негативного отношения населения к органам государ­ственного управления, исследования зафиксировали еще одну тенденцию, за­ключающуюся в том, что сами госслужащие резко отрицательно относятся, как к важности и полезности участия в управлении граждан и институтов граждан­ского общества, так к необходимости контроля за властными структурами со стороны граждан.

Таким образом, основные контрагенты процесса государственной комму­никации настроены по отношению друг к другу явно негативно, что не способ­ствует развитию между ними конструктивного информационного обмена.

Тем не менее, государственная коммуникация постепенно становится од­ним из важных составляющих общественно-политической жизни страны. На региональном уровне ее отличает ряд специфических черт. Проведенное в Са­марской области исследование коммуникативного взаимодействия региональ­ного органа управления (администрации Самарской области) с общественно­стью позволило выделить несколько таких отличительных особенностей, кото­рые очевидно встречаются и а других субъектах РФ. В ходе исследования были опрошены представители основных участников процесса государственной коммуникации: жители области (N=1200), чиновники (N=80) и журналисты (N=72), что позволило провести комплексный анализ изучаемого явления.

По результатам исследования одной из отличительных черт региональной государственной коммуникации является высокий уровень ее персонификации. Информационная политика администрации Самарской области, как показыва­ют результаты ежедневного мониторинга печатных и электронных СМИ, кото­рый был проведен в период с 28 октября 2000 года по 31 августа 2001 года, на­правлена в большей степени на освещение деятельности первых лиц губернии. По данным этого мониторинга объем освещения деятельности губернатора Са­марской области значительно превышает любое из структурных подразделений областной администрации (табл. 1). Так, в исследуемый период количество публикаций, посвященный руководителю области, почти в четыре раза превы­шает число статей о деятельности самого освещаемого на тот момент департа­мента по ТЭК. Число телепрограмм, в которых фигурировал самарский губер­натор, в два раза превысило аналогичный показатель упомянутого выше струк­турного подразделения администрации области. Это приводит к тому, что в средствах массовой информации формируется персонифицированный имидж региональной власти, при этом игнорируются важные направления в работе ис­полнительной власти.

Еще одной особенностью коммуницирования региональной власти и насе­ления является преимущественное использование госструктурами прямых кана­лов информирования, наряду с практически полным игнорированием каналов обратной связи.

Таблица 1. Показатели освещаемости в СМИ персоналий и пяти основных структурных подразделений Администрации Самарской области (в таблице приведены данные по количеству материалов СМИ в период с 28.10.2000 по 31.08.2001 гг. в абсолютных числах)

В ходе исследования всем респондентам предлагалось выразить свое со­гласие или несогласие с набором суждений, которые характеризуют отношение к проблеме сотрудничества между населением и органами государственного управления. Причем суждения отражали как реальную ситуацию взаимодействия органов управления с населением по информированию его о своей деятельно­сти, так и выяснялись мнения о необходимости такого сотрудничества, которые в дальнейшем сравнивались между собой в каждой группе респондентов (табл. 2).

Таблица 2. Сравнение степени согласия с суждениями:

«Органы управления должны вести активный диалог с населением, даже если само население не проявляет инициативы» и «Органы управления ведут активную работу с населением, стараются информировать его о принимаемых решениях и проводимой политике» (в процентах к числу опрошенных).

Во мнениях участников исследования наблюдается значительное отличие в оценках того, что власти должны налаживать диалог с населением и реальной деятельностью в этом направлении. Причем тенденции в оценке сложившейся ситуации одинаковы по всем группам опрошенных.

Как видно из таблицы, чиновники в наибольшей степени склонны считать, что органы управления должны вести диалог с населением (95,1%). Интересно, что опрошенные жители области демонстрируют меньшие показатели согласия с данным утверждением. В то же время, достаточно большой процент затруд­нившихся дать ответ на вопрос, говорит о не сформированности представлений о подобном сотрудничестве.

Важной характеристикой информационного сотрудничества госструктур и общества является степень открытость власти и возможности доступа предста­вителей СМИ к интересующей их информации. В оценке таких возможностей ответы самих журналистов и чиновников разделились. Более половины работ­ников областной администрации полагают, что журналисты могут совершенно свободно получить любую информацию., В то же время почти 80,0% журнали­стов утверждают, что предоставление такой информации зависит от желания самих чиновников.

Вместе с тем, журналисты достаточно высоко оценили степень открытости областной администрации по сравнению с другими властными структурами, как федерального, так и муниципального уровня. Так, 52,2% опрошенных жур­налистов сказали, что администрация Самарской области наиболее открыта для граждан, их объединений и для самих журналистов. В то время как, например, открытость федеральных структур отметили только 4,2% респондентов.

Журналисты оценивая ту информацию, которую им предоставляет адми­нистрация Самарской области о своей деятельности (в виде пресс-релизов, справок, комментариев), отмечают ее преимущественно позитивный характер (54,9%). В то же время более половины журналистов (52,1%) считают ее недос­товерной, а 53,5% опрошенных - скучной.

В то же время чиновники, оценивая информацию о деятельности област­ной администрации, которая появляется в СМИ, отмечают, что она является по­зитивной (47,5%) или нейтральной (45,1%). 55,0% опрошенных чиновников считает эту информацию интересной, лишь 22,6% - скучной. В оценке досто­верности появляющейся в СМИ информации мнения чиновников разделились следующим образом: всего 37,5% считают ее достоверной, 16,3% - не досто­верной и 46,3% опрошенных не смогли оценить достоверность этой информации.

В оценке качества журналистских материалов о деятельности администра­ции Самарской области, мнения чиновников разделились практически поровну: 46,3% опрошенных удовлетворены их качеством, а 45,1% - не удовлетворены. Причинами невысокого качества статей, телесюжетов и радиопрограмм, на взгляд чиновников, является, в первую очередь, низкий уровень профессиона­лизма самих журналистов. Такого мнения придерживаются почти половина не­довольных качеством журналистских материалов чиновников, 17,5% из них, в качестве причины такой ситуации, указывают на закрытость самой властной структуры и 18,8% ссылаются на отсутствие в администрации специалистов, которые могли бы взаимодействовать с журналистами.

Помимо оценок различных характеристик информации, которой обмени­ваются партнеры по общению, в ходе исследования изучалась удовлетворен­ность респондентов количеством информации о деятельности администрации Самарской области. Наибольшую степень удовлетворенности появляющейся в СМИ информацией об областной администрации продемонстрировали журна­листы: 3/4 опрошенных работников масс-медиа считают количество информа­ции достаточным. Среди чиновников этот показатель гораздо ниже: всего 56,2% от числа опрошенных высказали удовлетворенность количеством ин­формации о деятельности областной администрации, а более трети указали на недостаточность такой информации. Самый низкий процент удовлетворенности количеством информации у населения. Лишь 43,9% опрошенных жителей Са­марской области отметили, что информации достаточно. Среди населения об­ласти большой процент опрошенных затруднились ответить на данный вопрос (почти четверть от общего числа респондентов). Это может свидетельствовать, с одной стороны, о том, что информация подобного рода не вызывает интереса у жителей региона, но, с другой стороны, большое количество людей, не су­мевших дать оценку объему информационного сотрудничества говорит о не­достаточном уровне его развития, об отсутствии сложившихся социальных представлений и ожиданий о нормах такого сотрудничества.

Кроме того, приведенные выше результаты демонстрируют достаточно серьезные тенденции. Так, население, на которое в общем-то и рассчитана раз­мещаемая в СМИ информация, в наименьшей степени удовлетворено ее коли­чеством. В то время как журналисты, которые призваны обеспечивать этот процесс, высказывают наибольшую степень удовлетворенности. Такая ситуа­ция может привести к тому, что СМИ, являясь цензором повестки дня масс-медиа, будут ограничивать количество информации о деятельности областной администрации, в то время как более трети населения Самарской области счи­тают, что ее недостаточно. Конечно, важен и вопрос качества данной информа­ции, которая, как правило, носит сугубо официальный характер «хроники с полей», что, безусловно, отталкивает население, особенно молодое поколение, однако результаты исследования в очередной раз доказывают влияние удовле­творенности количеством информации на позитивные оценки деятельности ор­ганов управления. Так, те респонденты, которые считают информацию о дея­тельности администрации Самарской области достаточной, обладают более вы­сокой степенью доверия к органам управления и их деятельности.

Респондентам, указавшим на недостаточность информации о деятельности администрации Самарской области в СМИ, было предложено определить при­чины данного явления.

Население и журналисты основные причины отсутствия достаточного ко­личества информации видят в позиции самой администрации, которая не заин­тересована в предоставлении материалов о своей деятельности (51,3% и 31,9% соответственно). Среди опрошенных чиновников данную причину указали лишь 12,5%. Следующей по значимости причиной стал характер деятельности властной структуры, где отсутствуют события, о которых бы стоило сообщить. Треть опрошенных жителей области и журналистов назвали данную причину. Чиновники же напротив, указывают, прежде всего, на незаинтересованность самих журналистов в освещении данной темы (32,5%) и отсутствие интереса у самого населения -12,5% от числа опрошенных.

Однако, журналисты и чиновники сходятся во мнении о том, в органах власти нет специалистов, способных наладить диалог со СМИ. Среди журнали­стов эту причину выделили 20,8% опрошенных, среди чиновников - 12,5%.

Таким образом, можно выделить ряд препятствий в развитии государст­венной коммуникации на региональном уровне: сохраняющееся недоверие к властным структурам, закрытость власти, отсутствие у чиновников заинтересо­ванности в диалоге с обществом, а также отсутствие необходимого кадрового, правового и финансового обеспечения подобного коммуникативного взаимо­действия. Однако, несмотря на все вышеперечисленные трудности, очевидно, что в настоящее время уже сформировалась потребность в создании диалоговой модели коммуникации между государством и обществом, осознание которой характерно для всех основных ее участников: чиновников, журналистов и само­го населения.