5. Основы государственной кадровой политики в Республике Башкортостан

Общие положения. Недостаточная разработанность общегосударственной стратегии, включающей основные цели, задачи, формы и методы, средства обеспечения общественного развития приводит к тому, что на федеральном и региональном уровнях в Российской Федерации остаются неопределенными основы кадровой политики. Впрочем, продолжается формирование отдельных ее компонентов, направлений и ориентиров.

Так, принятие Конституции Российской Федерации, законов о системе государственной службы России, об общих принципах организации местного самоуправления, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства России по работе с кадрами позволило определить некоторые приоритеты работы с кадрами, явилось основой создания Совета по кадровой политике, Совета по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации, утверждения Реестра государственных должностей федеральных гражданских служащих, стимулировало проведение такой же работы в Республике Башкортостан.

В Республике Башкортостан основные направления кадровой политики были заложены в Указе Президента Республики Башкортостан от 29 августа 1994 г. «О государственной кадровой политике в Республике Башкортостан», а также в Указе «О совершенствовании работы с кадрами в органах государственной власти Республики Башкортостан» от 22 апреля 1996 г.

В результате их реализации восстановлена система работы с кадровым резервом. При Президентском Совете была создана комиссия по кадровым вопросам, определен единый перечень должностей. Кандидатуры на эти должности утверждались на основе указа, распоряжения Президента Республики Башкортостан, или на основе административных актов других государственных органов. Определены государственные должности, на которые назначения происходили по согласованию с ним, по его представлению или по согласованию с Администрацией Президента Республики Башкортостан. В администрациях городов и районов были введены должности заместителей глав администраций по кадрам, функционируют управления по работе с кадрами.

В Указе о государственной кадровой политике в Республике Башкортостан в целях проведения единой государственной кадровой политики, повышения эффективности организации подготовки, обучения и назначения руководящих кадров государственной службы, а также руководителей государственных предприятий и организаций определено, что концепция и осуществление государственной кадровой политики в Республике Башкортостан включает следующие основные направления:

1) стратегия формирования кадрового потенциала и повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти республики;

2) разработка единой системы нормативно-правового обеспечения работы с кадрами в органах исполнительной власти;

3) формирование системы подбора и расстановки кадров государственной службы, создание республиканского кадрового резерва и банка кадровой информации;

4) разработка системы подготовки и переподготовки кадров для органов государственного и муниципального управления, в том числе и через участие в федеральных и международных программах;

5) совершенствование аналитического обеспечения разработки и осуществления государственной кадровой политики, анализ эффективности взаимодействия органов государственного управления всех уровней в процессе ее реализации.

В Указе утверждено Положение о работе с кадрами государственной службы в Республике Башкортостан. Согласно Указу, заместители министров, председателей государственных комитетов назначаются Кабинетом Министров по согласованию с Президентом Республики Башкортостан, а главы администраций городов и районов назначают своих заместителей по согласованию с Администрацией Президента Республики Башкортостан. Определен порядок работы подбора, назначения, представления и освобождения работников, а также формирования резерва и учета кадров.

В единый перечень должностей, утверждаемый Президентом, включаются должности, которые замещаются на основании указов, распоряжений Президента Республики Башкортостан, представлений или с его согласия в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан и законодательством.

Согласно Указу, кандидатуры на должности, входящие в перечень, Президенту в пределах своей компетенции предлагали Премьер-министр, Руководитель Администрации Президента, Государственный секретарь, Секретарь Совета безопасности, главы администраций городов и районов, другие должностные лица.

Предложения по выдвижению работников, необходимые документы готовятся с участием соответствующих управлений и отделов администрации Президента Республики Башкортостан, аппарата Кабинета Министров Республики Башкортостан, министерств, ведомств, администраций городов и районов.

На каждую кандидатуру, предлагаемую на должности, входящие в соответствующий перечень, в отдел по работе с кадрами управления по работе с территориями и кадровой политики Администрации Президента Республики Башкортостан подаются необходимые документы. Как правило, к ним относятся анкета и автобиография, копии документов об образовании, справка-объективка и представление с краткой характеристикой деловых качеств кандидата; в необходимых случаях - отзывы о работнике.

С 1 января 2006 года система государственного управления в Республике Башкортостан существенно изменится, так как с вступлением в силу Федерального Закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местные органы государственной власти (районные и городские Советы и администрации) перестали существовать. Их место займут органы местного самоуправления городских и районных муниципальных образований. В итоге численность государственных служащих РБ сокращается примерно вдвое, соответственно увеличится количество муниципальных служащих. Разумеется, это приведет к совершенно иной схеме формирования кадрового состава органов управления городами и районами. Роль республиканских органов несколько уменьшится, больше возможностей (и ответственности!) в осуществлении кадровой политики становится у руководителей муниципальных образований, населения в целом. Однако, учитывая единство принципов организации государственной и муниципальной службы, конкретный механизм подбора, расстановки кадров, осуществления кадровой политики останется прежним.

Государственную кадровую политику невозможно представить без комплекса целей, характеризующих основные направления деятельности государства по упорядочению кадровых процессов. В соответствии со ст. 39 Конституции Республики Башкортостан граждане республики имеют право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательства и иной не запрещенной законом деятельности.

Граждане Республики Башкортостан в соответствии с Конституцией Республики Башкортостан имеют право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Поэтому для обеспечения прав и свобод человека и гражданина со стороны органов государственного управления должны быть созданы условия по их реализации, предоставлены надежные гарантии этих прав и свобод. Такие задачи решаются на основе создания и реализации государственной кадровой политики, суть и содержание которой составляют система ее целей, а также формы и методы их достижения.

Государственная кадровая политика на современном этапе развития общества характеризуется направленностью на учет интересов, способностей граждан при определении их места в производстве на основе сочетания их интересов с общественными и государственными интересами. При этом определяющим критерием кадрового решения являются профессионализм и компетентность кадров, умение решать сложные организационные вопросы, наладить необходимые отношения с коллегами по работе, личностные качества.

Государственное регулирование процессов становления и развития рыночных отношений и механизмов требует реформы системы образования на основе всемерного учета требований рыночной экономики, научного и общественного прогресса. При этом обязательным является участие органов государственного управления в формировании системы обеспечения рыночных кадров с предпринимательскими структурами. Из поля зрения также не должна быть упущена система подготовки, обучения и переподготовки кадров.

Эти и другие мероприятия приносят успех лишь при их сочетании с проведением эффективной социальной политики, направленной на защиту прав и интересов граждан, максимальную занятость трудоспособного населения, минимизацию последствий и сокращения безработицы. Поэтому, учитывая важность на современном этапе развития общества разработки и проведения эффективной кадровой политики, необходимо создать все условия для разработки и принятия нормативно-правовой базы кадровой деятельности, осуществления научного обеспечения государственного регулирования кадровых процессов.

Кадровая работа в районе (городе) Республики Башкортостан. В осуществление положений и норм Конституции Российской Федерации, а также Конституции Республики Башкортостан на основе норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в российских регионах, в том числе в Республике Башкортостан постепенно складывается модель местного самоуправления, способная эффективно взаимодействовать с органами государственной власти в решении вопросов местного значения. Идет также процесс создания ее нормативных правовых основ.

Решение проблемы развития местного самоуправления является одной из важнейших задач, которая требует усилий местного сообщества, инициативы, уровня его культуры в решении вопросов собственного жизнеобеспечения.

Местное самоуправление как уровень власти, непосредственно приближенный к населению, призвано сыграть определяющую роль в решении вопросов его жизнеобеспечения, улучшения демографической ситуации, следовательно, и в разрешении проблем реализации государственной кадровой политики.

Разделение компетенции различных уровней государственного управления, а также становление новой системы местного самоуправления обусловливают рост значения государственной кадровой политики, способствующей решению кадровых проблем в муниципальных образованиях. Это ведет к необходимости разработки и реализации муниципальной кадровой политики, являющейся важной компонентой государственной кадровой политики.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления прежде всего зависит от их структуры, оптимальности их взаимодействия, их кадровой обеспеченности, уровня профессионализма муниципальных управленцев. Среди других факторов, оказывающих значительное воздействие на уровень эффективности органов местного самоуправления можно отметить степень разграничения полномочий с региональными органами государственной власти, уровень нормативно-правовой базы, а также возможности собственной доходной базы.

Кадровая работа в администрациях городов и районов Республики Башкортостан была основана на реализации указов Президента Республики Башкортостан о государственной кадровой политике, о совершенствовании работы с кадрами в органах государственной власти, других указов и распоряжений, а также реализации положений Закона Республики Башкортостан «О государственной службе Республики Башкортостан», решений Правительства Башкортостана.

Муниципальная кадровая политика. Государственная кадровая политика в районах и городах Республики Башкортостан в целом была направлена на реализацию принципов и направлений государственной кадровой политики, осуществляемой в Башкортостане, где основополагающим ее субъектом выступает региональный уровень государственной власти. В связи с выстраиванием новой системы местного самоуправления представляется необходимым разработать и реализовать муниципальную кадровую политику, соответствующую целям и и приоритетам муниципального развития.

Муниципальная кадровая политика должна ориентироваться на современные и эффективные подходы работы с кадрами в муниципальном образовании, закрепляться в системе нормативных правовых актах муниципального уровня, стандартах и должностных регламентах к деятельности руководителей и специалистов муниципального органа управления. Она должна также основываться на концепции муниципальной кадровой политики. В процессе разработки и реализации муниципальной кадровой политики должны прослеживаться ее следующие основные характеристики:

- технологизация муниципальной кадровой политики, являющейся ее методической и инструментальной стороной, наличие в ней разнообразных форм и методов деятельности с кадрами, обеспечивающей эффективность подбора и продвижения кадров, накопления и развития кадрового потенциала;

- институционализация муниципальной кадровой политики, закрепляющейся в виде ряда институтов (резерв кадров, оценка специалистов, карьерный рост, ротация кадров и др.), обеспечивающих устойчивость кадровой деятельности, и которые позволяют закреплять и транслировать эффективные формы и методы кадровой работы;

- профессионализация в сфере реализации муниципальной кадровой политики, обеспечивающая ее приоритеты и цели.

Технологизация муниципальной кадровой политики основана на знаниях управленцев современных технологий составления и реализации муниципальной кадровой политики, использовании эффективных технологий управления, позволяющих обеспечить повышение уровня профессионализма муниципальных служащих и рост кадрового потенциала муниципального образования. Технология выработки и реализации муниципальной кадровой политики означает формы и методы кадровой деятельности, обеспечивающей ее эффективность и рациональность. Она также означает возможность ее многократного использования в различных ситуациях с учетом специфики и особенностей сложившейся ситуации. Технологизация муниципальной кадровой политики означает также высокий профессионализм служащих кадровых подразделений муниципальных органов, а также руководителей органов местного самоуправления, способных решить кадровые проблемы с целью повышения эффективности системы местного самоуправления, целесообразно использовать профессионализм и личностные качества муниципальных служащих для решения вопросов местного значения.

Институционализация муниципальной кадровой политики обеспечивает проявление устойчивых эффективных форм и методов работы с кадрами муниципального уровня, позволяет ведение эффективной работы с кадрами, поддерживать устойчивые формы организации кадровой деятельности.

Профессионализация разработки и реализации муниципальной кадровой политики означает повышение профессионального уровня муниципальных служащих на основе роста профессионализма сотрудников кадровых служб муниципалитетов, использование ими в кадровой работе современных эффективных технологий кадровой деятельности.

Как отмечают исследователи, в регионах России на уровне муниципальных образований можно выделить три модели муниципальной кадровой политики, которые отличаются между собой по ряду параметров:

1) институционализированная;

2) элементарная;

3)стихийная.

Институционализированная модель муниципальной кадровой политики ориентирована направленностью кадровой работы на перспективу и характеризуется наличием ее концепции, или других документов, являющихся ее основой. Концепция или нормы других документов, утвержденных в установленном порядке, создают условия для проведения плановой и целеориентированной кадровой работы, базирующейся на взаимодействие ее институтов, которые обеспечивают ее стройный и целостный характер.

Элементарная модель муниципальной кадровой политики опирается на нормы и положения нормативных правовых документов, регулирующих общественные отношения в сфере муниципального управления. Эти нормы обеспечивают соблюдение общедемократических ценностей и реализацию принципов рациональной бюрократии.

Стихийная модель муниципальной кадровой политики характеризуется подверженностью воле и предпочтениям политических лидеров, доминированием административно-командных методов руководства, кадровым процессам присущи закрытость и непрозрачность, кадровые структуры органов власти играют вспомогательную роль, профессионализм государственных и муниципальных служащих не имеют должной оценки и использования в управленческой деятельности.

Эти модели муниципальной кадровой политики отличаются по степени институционализации, технологизации и профессионализации кадровой работы.¹⁷.

Таким образом, предложенные модели в той или иной степени характеризуют процессы выработки и реализации муниципальной кадровой политики. Необходимо отметить, что эти модели взаимосвязаны между собой, они не существуют отдельно, наличие высокого уровня признаков по тому или иному аспекту влечет проявление аналогичных свойств по остальным аспектам. Поэтому, практические модели процессов реализации муниципальной кадровой политики, как правило, характеризуются промежуточным положением между несколькими выделенными абстрактными теоретическими моделями реализации муниципальной кадровой политики.

В Республике Башкортостан продолжается выстраивание на уровне районов и городов новой модели осуществления местного самоуправления. В связи с реализацией норм и положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в администрациях городов и районов начинает разрабатываться и осуществляться самостоятельная кадровая политика, основные цели и приоритеты которой должны быть определены в концепции муниципальной кадровой политики, принятой в официальном порядке, а также в программах развития кадрового потенциала муниципального образования.

Цели, приоритеты и ориентиры, формы и методы работы с кадрами должны укладываться в рамки государственной кадровой политики, реализуемой в Республики Башкортостан, и в то же время исходить из конкретных условий и задач, сложившихся в каждом муниципальном образовании.

Особенности кадровой политики в районе и городе. Государственная кадровая политика в районе, городе Республики Башкортостан в целом повторяет принципы и направления государственной кадровой политики в Республике. Однако она имеет и свои особенности, обусловленные численностью и динамикой населения, его половозрастной, этнической и профессиональной структурой, месторасположением, близостью столицы или крупных городов, уровнем социально-экономического развития и т.д. Например, в Уфимском или Кармаскалинском районах удельный вес пенсионеров значительно выше, чем в Зианчуринском или Шаранском районах, так как там проживает много пенсионеров – бывших уфимцев, купивших себе под Уфой дома. Это, безусловно, сказывается на специфике управления кадровыми процессами в этих районах.

Особенности кадровой политики в районе:

1. Продолжение федеральной и республиканской кадровой политики на местах, однако, в виде муниципальной кадровой политики.

2. Ограничена роль населения – прежде всего в силу пассивности и недостаточного уровня развития (по сравнению с горожанами), так и в связи с отсутствием опыта и традиций реального самоуправления.

3. В правовом, политическом, организационном и финансовом отношениях решающая роль в проведении кадровой политики принадлежит администрации района, которая только с января 2006 года стала органом муниципального управления.

4. Появление больших возможностей в реализации собственной специфики в кадровой политике, обусловленных формированием муниципальных образований на уровне городов и районов.

5. Консерватизм, отсутствие современного, научного, системного обеспечения и понимания кадровой политики в районе.

6. Отсутствие специальной подготовки у субъектов кадровой политики в районе.

7. Конкретный, прикладной характер кадровой политики.

Объекты и субъекты муниципальной кадровой политики. Объектом муниципальной кадровой политики, осуществляемой на уровне районов и городов, является все население как ресурсы кадрового потенциала. К потенциалу района могут быть отнесены земля, природные ресурсы, инфраструктура, производство, финансы, климат и т. д., но на первый план по значимости и перспективности в решении проблем осуществления местного самоуправления, безусловно, выходят человеческие ресурсы. При этом не важно, о какой из трех основных категорий населения идет речь: дети, трудоспособная его часть или пенсионеры.

Субъектами кадровой политики на уровне районов и городов Республики Башкортостан являются районный (городской) Совет, администрация района (города), органы местного самоуправления других (поселенческих) муниципальных образований, а также политические партии, общественные организации и движения, учебные заведения, хозяйствующие субъекты различной формы собственности. При демократической организации муниципальной власти субъектом выступает и должно выступать все население.

Основные проблемы развития кадрового потенциала в районе и городе:

1. Проблемы социально-экономического характера (отсутствие жилья, материальной заинтересованности и стимулов производительной социально-экономической деятельности, инфрастуктуры, инвестиций в экономику).

2. Отсутствие возможностей для повышения эффективности деятельности по подготовке кадров и непрерывного образования, падение интереса к видам массовых профессий, отсутствие образовательных центров подготовки и переподготовки специалистов в соответствии с потребностями районов и городов.

3. Проблемы демографического плана, в число которых относятся высокий уровень смертности, снижение рождаемости, старение квалифицированных кадров и отток молодых специалистов.

4. Проблемы занятости, в частности, отсутствие системы формирования рынка труда.

5. Формальный подход кадровых структур к реализации своих функций, отсутствие профессиональных кадров и системы анализа кадрового потенциала.