10. Формы и методы кадровой политики в органах государственного и муниципального управления

Формы и методы кадровой политики являются результатом цивилизационного развития, представляют собой опыт накопления решения кадровых проблем. Знания в сфере решения кадровых проблем стали накапливаться на основе решения крупных управленческих задач, а также осуществления государственного управления, когда для реализации того или иного управленческого проекта требовались консультационные и информационные услуги лица, обладающего необходимыми познаниями в данной сфере.

Изучение исторического опыта разработки и реализации кадровой политики в России указывает на обусловленные конкретной общественной ситуацией конструктивные элементы кадрового обеспечения процесса решения приоритетных социальных и государственных управленческих проектов. Доминирующее положение государства в России обусловило необходимость решения задач кадрового обеспечения крупных социально-политических, хозяйственных и других реформ, проводимых под контролем административных органов. Государственным чиновникам, занятым решением управленческих задач, вменялось в обязанность знать свои должностные обязанности с целью упорядоченной и результативной их реализации.

Кадры государственного аппарата рассматривались как передаточное звено между государством и обществом, они играли главную роль в процессе реализации законов и решений государственных органов, регулирования развития хозяйственных отраслей и соблюдения государственных интересов. Кадровая политика дореволюционной России опиралась на реализацию принципа контроля за деятельностью многочисленного государственного аппарата.

Государственная кадровая политика характеризовалась обслуживанием интересов государства в лице монарха, централизованной системой управления, слабостью воздействия населения на кадровые процессы и недемократичностью кадровых процессов. Она также характеризовалась нереализованностью таких принципов кадровой политики, как равный доступ граждан к государственной службе, гласность и открытость процессов решения кадровых задач.

Государством созданы этические и моральные нормы, регулирующие служебные отношения, система дисциплинарных взысканий за служебную провинность, поддерживалась устойчивая система мотиваций результативной деятельности служащих, установлен порядок совмещения службы с участием в торговых и промышленных предприятиях. Кроме того, были инициированы процессы работы с резервом кадров на ответственные государственные должности, проводились такие кадровые процедуры как аттестации, должностное перемещение по горизонтали с целью накопления стажа службы. Были предприняты меры для упорядочения процесса должностных назначений, карьерного роста чиновников, централизации сбора информации о чиновниках и их способностях с целью рационализации процесса их карьерного роста²⁴.

Проведение такой разнообразной и ответственной работы основывалось на деятельность специальных структур по управлению персоналом государственной службы, в числе которых можно привести Разрядный стол (учрежден Петром I), действовавший в структуре Правительствующего Сената. Он был преобразован в Герольдмейстерскую контору, которая рассматривала дела о приеме на службу, назначении на должность, производстве в чины, служебном перемещении, прекращении службы.

Департамент Герольдии Сената накапливал ежегодную информацию из губернских правлений о прохождении чиновниками службы, изменениях в служебном положении, образовании, чинах, имеющихся поощрениях и взысканиях чиновников.

Создание Инспекторского Департамента Гражданского Ведомства преследовало цель руководство карьерным продвижением чиновников, усиления централизации руководством карьерными процессами. Наряду с положительными качествами деятельности этого ведомства, проявились также и негативные, состоящие в медленном делопроизводстве в масштабах всего государства. В результате это ведомство было упразднено и кадровое делопроизводство было несколько либерализовано: министерства и ведомства получили право на назначение на низшие государственные должности, которые учредили кадровые службы в лице департаментов общих дел, призванных подготовить и вести кадровую документацию. Кадровые вопросы чиновников более высоких рангов было сосредоточено в руках губернатора, который опирался на деятельность Общего присутствия, выполнявшего функции кадровой службы в губернии.

Децентрализация кадровых процессов затруднила составление общероссийского банка кадровой информации, проведение единой государственной кадровой политики. Затруднено также установление контроля над процессом реализации служебного законодательства, что обусловило проявления многочисленных его нарушений. В результате 6 мая 1984 г. был учрежден Комитет о службе чинов гражданского ведомства, который готовил проекты кадровых решений по наиболее высоким должностям государственной службы.

Кадровые решения на более низких должностях выносились в департаментах общих дел министерств и ведомств, а также в губернаторами и губернскими правлениями в на основе деятельности общих присутствий, которые готовили документы по кадровым вопросам для рассмотрения в Комитете о службе чинов гражданского ведомства²⁵.

Кадровые процессы в советскую эпоху развития российского общества регулировались под воздействием партийных структур на основе реализации номенклатурного принципа. Кадровые структуры органов власти играли вспомогательную роль, они вели в основном кадровую документацию, готовили представления по решению кадровых вопросов вышестоящим органам власти и партийным структурам, которые в целом принимали определяющие кадровые решения.

Назначения на более высокие государственные должности принимались в централизованном порядке, а кадровые решения по остальным государственным должностям принимались в областях и республиках СССР областными или республиканскими партийными структурами.

Российская практика решения кадровых процессов в целом характеризуется централизацией подготовки и реализации государственной кадровой политики, сбором информации о кадровых процессах, протекающих на местах. При этом кадровые структуры органов власти играли вспомогательную роль, готовили проекты решений по кадровым вопросам, вели кадровую документацию. На современном этапе развития нашего общества также дают о себе знать доставшийся опыт решения кадровых вопросов, кадровая практика, которая является в некотором смысле базой подготовки и решения кадровых вопросов.

В то же время на современную практику решения кадровых вопросов не может не оказать свое воздействие общемировой опыт, накопленный в данной сфере. Особенно ценным представляется его использование с учетом российского опыта решения кадровых вопросов, учета российских реалий.

Сегодня общепризнанным является то, что наиболее ценным в каждой организации является ее человеческие ресурсы. В человеческий потенциал организации включаются знания и умения членов организации, их профессионализм, навыки, организационная культура, умение наладить контакты для реализации организационных целей, их образование и другие особенности, характеризующие членов организации как членов общества.

Понятие "управление персоналом" имеет три основных аспекта – правовой, функциональный и организационный. В функциональном отношении под управлением кадрами подразумеваются следующие важнейшие элементы:

- определение общей стратегии;

- планирование потребности администрации в кадрах;

- привлечение, отбор и оценка кадров;

- повышение квалификации персонала и его переподготовка;

- система продвижения по службе (управление карьерой);

- высвобождение персонала;

- построение и организация деятельности, в том числе определение структуры должностей, функциональных и технологических связей между ними, содержания и последовательности выполнения должностных обязанностей, условий труда;

- управление затратами на персонал (политика заработной платы и социальных услуг).

В организационном отношении управление персоналом охватывает всех работников и все структурные подразделения администрации или государственного органа, которые, так или иначе, несут ответственность за работу персонала. При формировании стратегии управления кадрами рекомендуется учитывать положения принятой руководством стратегии деятельности администрации или государственного органа, что предполагает:

- определение целей управления персоналом, т.е. при принятии решений в сфере управления персоналом должны быть учтены как экономические аспекты (принятая стратегия управления персоналом), так и потребности и интересы работников (оплата труда, удовлетворительные условия труда, возможности развития и реализации способностей работников и т.п.);

- формирование идеологии и принципов кадровой работы, т.е. идеология кадровой работы должна быть отражена в виде документа, и реализовываться в повседневной работе всеми руководителями структурных подразделений государственного или муниципального органа, начиная с руководителя. Этот документ должен представлять собой набор этических, не подлежащих нарушению, норм в работе с кадрами.

Социальная эффективность обеспечивается реализацией системы мер, направленных на удовлетворение социально-экономических ожиданий, потребностей и интересов служащих государственного органа.

В соответствии с поставленными перед органом государственного и муниципального управления целями и задачами в нем может быть выработана и реализована кадровая стратегия.

Кадровая стратегия государственного и муниципального органа составляется в соответствии с общей государственной стратегией, приоритетными целями и задачами государственного и муниципального органа. В ней учитывается кадровая ситуация, сложившаяся в органе государственной или муниципальной власти, определяются основные направления работы с кадрами управленческого органа, формы и методы кадровой работы, сроки и порядок реализации тех или иных кадровых мероприятий, ответственные лица за их осуществление. При этом учитывается то, что органы государственной власти, равно как и органы местного самоуправления осуществляют свои цели и функции посредством управленческой деятельности - специфического вида труда людей, требующего соответствующей профессиональной подготовки и реализации в соответствующих формах и методах.

В государственном и муниципальном управлении формы управленческой деятельности – это наиболее важные элементы, т.к. на их основе реализуется компетенция соответствующих органов. Формы управленческой деятельности представляют собой внешние, постоянно фиксированные проявления практической активности органов по формированию и реализации управленческих целей и решению управленческих проблем. Среди управленческих воздействий, направленных на осуществление целей и функций государственного органа, наиболее важное место занимают те из них, которые характеризуются стремлением решить кадровые вопросы в рамках проведения государственной кадровой политики.

Приоритетное значение при решении кадровых вопросов в органах государственной и муниципальной власти имеет упорядочение управленческого процесса, обеспечение их протекания в рамках установленных нормативных правил. Особое место занимают организационно-правовые формы, принятые посредством установленных организационных форм. Организационные процедуры действуют в соответствии с регламентами при принятии правовых актов и принятии управленческих решений в государственных и муниципальных органах. Содержание регламента охватывает общие вопросы планирования и организации работы государственного или муниципального органа, порядок подготовки и принятия распорядительных документов их руководителя, организацию контроля за исполнением постановлений, распоряжений и др. нормативных актов, а также порядок работы со служебной корреспонденцией, организацию личного приёма граждан и т.д.

Соблюдение правовых форм необходимо также и при исполнении управленческих решений. Это правила доведения решений до исполнителей, вплоть до их росписей с указанием даты получения; типовые документы об оперативном и контрольном информировании хода исполнения, акты проверок, статистические сведения, материалы анализа. Одной из основных форм правового акта, регламентирующего индивидуальную деятельность каждого конкретного служащего администрации муниципальных образований или государственного органа, является его должностная инструкция. Она составляется в соответствии с решениями соответствующих государственных органов. Должностная инструкция служащего, занятого осуществлением полномочий органов местной власти, составлялась в соответствии с положениями Закона Республики Башкортостан «О государственной службе Республики Башкортостан», Указом Президента Республики Башкортостан от 22 апреля 1996 г. «О совершенствовании работы с кадрами в Республике Башкортостан».

В результате принятия на федеральном уровне ряда нормативных правовых актов, среди которых необходимо отметить Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которыми предусматривается принятие должностного регламента, при проведении кадровой работы необходимо руководствоваться его нормами и положениями.

Контрольные функции по чёткому и единообразному исполнению издаваемых главой администрации нормативных актов, постановлений и распоряжений вышестоящих органов были возложены на управление по работе с кадрами.

Крайне важно, чтобы основные управленческие действия, операции, статистические данные, информационные сведения, законодательные нормы и другие материалы, лежащие в основании управленческих решений, были чётко документированы, т.е. представлены в должной правовой форме. Ведь от этого зависят актуальность, рациональность и эффективность осуществления государственного и муниципального управления. Но все еще нередки случаи, когда управленческое решение уже принято, начинает исполняться, а потом обнаруживается, что его основания ложны и дальнейшее его исполнение незаконно.

Не менее важен и фактор правильного учёта всех нормативных актов, служебной информации, причём объем информации требует использования современных технических средств. Администрации городов и районов работают с большим количеством нормативных актов служебного характера, которые являются источниками информации, предназначенной для реализации муниципального управления. Среди них особое место занимают обращения граждан, которые обращаются в органы власти с целью решения тех или иных проблем, находящихся в компетенции муниципальных органов.

В органах власти установлен порядок работы с обращениями и жалобами граждан, а также с деловыми документами управленческого характера. В соответствии с ним муниципальная служба принимает меры для их решения на основе реализации норм права, сообщает о них гражданам.

Большое количество информационных документов, обращений граждан обусловливает необходимость упорядочения процессов управленческой деятельности на основе их использования. В органах государственного и муниципального управления делопроизводство и осуществление иных управленческой деятельности, подготовка и принятие управленческих решений должны подчиняться установленному порядку и правилам, принятым в соответствующей форме. Принятые документы должны иметь определенную форму с целью облегчения организации дальнейшей работы на их основе.

Большое место в управленческой деятельности занимают также организационные формы, которые можно охарактеризовать как способы поиска оптимального варианта решения какой-либо управленческой проблемы. В управленческой практике используется много организационных форм: секции, заседания, совещания, конференции, оперативные совещания и т.д.

Методы управленческой деятельности. Управление есть взаимодействие людей, поэтому в нем важное значение принадлежит приёмам, способам, операциям стимулирования активизации и направления деятельности человека со стороны государственных и местных органов, должностных лиц. Методы управленческой деятельности подразумевают способы и приёмы анализа и оценки кадровых ситуаций, воздействие на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях. По аспектам влияния на интересы и мотивы поведения человека и, соответственно, по содержанию, эти методы можно подразделить на следующие:

Морально-этические методы, которые представляют собой обращение к достоинству, чести и совести человека. Они включают в себя разъяснение и популяризацию целей и задач государственного управления, средства морального поощрения и взыскания, учёт психологических особенностей характера.

В рамках данных методов может быть принято постановление главы администрации муниципального образования о повышении квалификации работников администрации района, руководителей муниципальных предприятий, организаций, учреждений, а также решение государственного органа по решению кадровых вопросов.

В соответствии с целями и задачами повышения квалификации управлением по кадрам разрабатывается детальный план, включающий в себя обучение по различным направлениям: экономика, налоговое законодательство, проблематика пенсионного обеспечения, разъяснение основ трудового законодательства, освещение политической ситуации.

Повышение профессионализма управленческих кадров основывается также на создание действенной системы мотивов повышения эффективности управленческого труда. Государственный служащий или муниципальный служащий будет стремиться к повышению уровня профессионализма, если он заинтересован в служебном росте, продолжении карьеры в данном органе власти. Важная роль здесь отводится подчиненному определенному порядку вознаграждения наиболее старательных и добросовестных служащих, достигающих высокую эффективность управленческого труда.

Основной целью поощрения работников является повышение личной ответственности работников аппарата власти, его отделов и служб за обеспечение эффективности управленческой деятельности и исполнения ими своих функциональных и должностных обязанностей. Принятие необходимых мер в данном направлении является одним из немаловажных рычагов воздействия на сознание каждого конкретного служащего в выполнении поставленных перед ним управленческих задач.

Следует так же отметить, что остаётся пока не реализованным такой важный нравственно-этический фактор влияния на работника как принятие каждым Присяги государственного (муниципального) служащего. Это может стать нравственным барьером при ложном понимании и выполнении поставленных задач, станет ступенью в осознании значимости высокого звания государственного (муниципального) служащего Республики Башкортостан.

Социальные методы связаны с условиями труда, быта, досуга людей, оказанием им социальных услуг, развитием общественной и политической активности. Законодательство о государственной и о муниципальной службе предусматривает целый ряд социальных гарантий для служащих, возможностей для самореализации. Углубление демократизма государства объективно ведет к возрастанию роли данного метода.

Особое место в кадрово-управленческой деятельности занимают административные методы, содержащие в себе способы, приёмы и действия прямого и обязательного определения поведения и деятельности людей со стороны соответствующих муниципальных и государственных органов. Их признаки:

а) прямое влияние органа или должностного лица на волю исполнителей путем установления их полномочий и обязанностей;

б) безусловная обязательность выполнения распоряжений и указаний, невыполнение которых может повлечь за собой различные виды юридической ответственности.

Данные методы отражаются в соответствующих статьях Закона Республики Башкортостан «О государственной службе Республики Башкортостан», «О муниципальной службе Республики Башкортостан», Трудовом кодексе Республики Башкортостан, Законе Республики Башкортостан «О коррупции», иных законодательных актах. В органе власти, кроме того, должны быть утверждены Правила внутреннего распорядка, обязательные для всех служащих.

Однако нередко административные методы ассоциируются с понятием «администрирование», хотя они обозначают разные явления. Администрирование характеризует стиль государственного и муниципального управления, состоящий в преимущественном использовании в управленческих процессах силового давления, жесткой подчиненности, команд и взысканий, обеспечиваемых только системой наказаний. Администрировать можно любыми методами, особенно экономическими и административными.

В то же время сами административные методы вызваны необходимостью регулировать многие опасные виды деятельности с точки зрения интересов людей и общества. Но даже их наличие не всегда позволяет избежать аварийных и чрезвычайных ситуаций.

В связи с крушением определенных ценностей в обществе, утратой взаимосвязей, изменением норм действующего законодательства, были утрачены и механизмы влияния на деятельность предприятий всех форм собственности. Здесь подразумевается, в первую очередь, наведение элементарного порядка, соблюдение норм действующего законодательства на предприятиях и в организациях разных организационно-правовых форм. Необходимо сформировать в государственном органе и администрации муниципального образования качественно новую систему осуществления государственной кадровой политики. В целях совершенствования кадровой работы и упорядочения процесса назначения на должности руководителей утверждается Единый перечень должностей, замещаемых на основании распоряжений главы администрации муниципального образования, по представлению, согласованию и с учетом мнения главы администрации района; ведется регулярная работа по формированию резерва кадров на руководящие должности государственных и муниципальных предприятий района, формируется банк данных на должности государственных (муниципальных) служащих в районной администрации, уточняются квалификационные требования к служащим аппарата муниципальных органов.

Опросы населения однозначно свидетельствуют, что подавляющее большинство граждан не удовлетворены уровнем профессионализма и качеством работы чиновников. Во многом это связано с тем, что в настоящее время должностное и материальное положение чиновника в России и в Республике Башкортостан, в отличие от развитых капиталистических стран, не зависит от его реальной квалификации. Фактически отсутствует система оценки результатов деятельности чиновников на их конкретных местах, не используются в полной мере возможности аттестации государственных и муниципальных служащих.

В настоящее время необходима общефедеральная программа, рассчитанная на поэтапное совершенствование имеющейся системы управления в структурах государственной и местной власти. Необходимо шире использовать и местные возможности, например, в рамках повышения квалификации на базе уфимских вузов.

Администрации районов и городов могут заключать целевые договора с ведущими вузами (Уфимский государственный авиационный технический университет, Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан и др.) о направлении на преддипломную практику студентов и выпускников вузов, о выполнении заказных дипломных проектов, о внедрении современных методов управления в деятельности муниципального органа, о разработке программы социально-экономического развития муниципального образования.