Местные органы власти и самоуправления

В стране существует двухзвенная иерархическая система территориально-административных образований: верхнее звено образуют префектуры, нижнее - муниципалитеты, к которым относятся города, поселки, сельские общины. В стране 47 префектур, три города (Токио, Осака, Киото) выделены в особые городские префектуры, а остров Хоккайдо образует провинцию, разделенную на округа. Муниципалитетов более 3200.

Положения об организации власти на местах по принципу самоуправления были сформулированы в специальной главе конституции и в Законе о местном самоуправлении от 16 апреля 1947 г., который конкретизировал применение конституционных положений. В течение последующего десятилетия был разработан и принят целый ряд специальных законов, обеспечивших и закрепивших дальнейшее развертывание системы местного самоуправления. В результате она приняла форму, сохраняющуюся до настоящего времени, хотя и позже законы корректировались, отражая изменения в стране.

Основными звеньями местной законодательной власти являются префектурные, городские, поселковые и деревенские собрания. Их количественный состав зависит от численности населения соответствующих административных единиц. Собрания возглавляются председателями.

Руководство исполнительной властью в органах местного самоуправления осуществляют: в префектурах - губернаторы, в городах - мэры, в поселках и деревнях - старосты.

Губернаторы и мэры рассматриваются в качестве органов самоуправления, но в то же время - ив качестве органов государства, поскольку ряд функций делегирован им центральными органами.

Местные собрания и главы администраций (губернаторы, мэры) избираются непосредственно населением на 4 года. В выборах местных органов власти имеют право участвовать лица, достигшие 20 лет и проживающие в данной местности не менее трех месяцев. Кандидатами в члены местных собраний могут выдвигаться лица, достигшие 25 лет, в губернаторы, мэры и старосты - 35 лет.

Губернатор может быть смещен премьер-министром, мэр или староста - губернатором. Население может требовать отзыва депутатов, роспуска муниципального собрания, принятия собранием того или иного обязательного постановления, проведения ревизии финансово-бюджетной деятельности муниципальных органов.

Местным собраниям принадлежит право на принятие постановлений по всем вопросам, не входящим в ведение государства, в том числе по вопросам нормативных актов местного значения, в которых могут предусматриваться и уголовные наказания за их нарушение. Сюда же можно отнести утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, важнейшие вопросы распоряжения местным имуществом и т.д. Закон предоставляет местным собраниям право на осуществление контрольных функций в отношении исполнительных органов, например, на проверку документации и получение необходимых отчетов глав и других должностных лиц местной администрации.

Местное собрание в определенном порядке может оспорить решение, принятое главой местной исполнительной власти. Более того, оно может выразить ему недоверие принятием резолюции большинством в три четверти голосов при присутствии не менее двух третей членов собрания. В этом случае глава местной исполнительной власти должен уйти в отставку либо воспользоваться предоставленным ему правом распустить собрание и назначить выборы его нового состава. Однако, если новое собрание на первом своем заседании подтвердит высказанное недоверие, это решение будет окончательным.

На органы местного самоуправления возлагается самостоятельное решение чрезвычайно широкого круга задач. Они должны вносить плановое начало в развитие своих территорий, заботиться о создании и поддержании в хорошем состоянии необходимой для жизнедеятельности инфраструктуры (дороги, реки, каналы, жилищное строительство, городское хозяйство, охрана окружающей среды и т.п.), заниматься вопросами начального и среднего образования, здравоохранения, содействовать местному предпринимательству (прежде всего мелкому и среднему), поддерживать сельскохозяйственное производство, регулировать трудовые отношения, обеспечивать безопасность жизни и сохранность имущества граждан.

Подавляющую часть этих задач выполняют города, поселки, деревни. Префектура как высшее звено местного самоуправления главным образом координирует деятельность муниципалитетов на своей территории и выполняет работы, выходящие за пределы их полномочий. Особенностью является то, что наиболее крупные города могут специальным правительственным указом получать повышенный статус, близкий по полномочиям к префектурам (таких городов 12). Что же касается столицы, то она управляется непосредственно губернатором и префектурным собранием, но в границах Большого Токио учреждены особые органы местного самоуправления - столичные районы, в которых местное население избирает глав администраций и районные собрания. По своему статусу столичные районы практически приравнены к городам.

Кроме дел, относящихся к функциям местного самоуправления, главам местных администраций поручается часть работ, относящихся к компетенции государственных органов и реализуемых за счет средств государственного бюджета. За выполнение этих работ установлена весьма жесткая ответственность глав местных администраций перед соответствующими министрами кабинета. С другой стороны, главы органов местного самоуправления наделены правом приостанавливать или не выполнять распоряжения центральных ведомств на своих территориях, если они нарушают закон.

Законом в общих чертах определено внутреннее построение органов местного самоуправления и установлен порядок их работы, а также распределение функций между подразделениями и должностными лицами исполнительной власти на местах. В непосредственном подчинении у губернаторов находятся префектурные управления. В подчинении у губернаторов и префектурных управлений - мэры и старосты, возглавляющие городские, поселковые и деревенские управления. В руках мэров и старост сосредоточена вся повседневная административная деятельность на местах. Штат всех управлений состоит из профессиональных чиновников. Более детальное решение организационных вопросов отнесено к компетенции местных органов самоуправления, которым предписано при исполнении своих дел исходить из стремления к повышению благосостояния местного населения и одновременно к максимальной эффективности при минимальных затратах.

Доходы местных органов формируются как за счет местных налогов, местных займов, прибыли муниципальных предприятий, комиссионных и прочих собственных сборов, так и в значительной мере за счет поступлений из государственного бюджета. Одна часть местных налогов собирается на префектурном уровне, другая (несколько меньшая) - в городах, поселках, деревнях. Следует отметить, что на местные налоги в настоящее время приходится лишь около 40% общей суммы доходов органов местной власти. Это определяет большую зависимость бюджета каждого органа местного самоуправления от поступлений из государственной казны. Кроме того, государство финансирует исполнение поручаемой местным органам части собственных функций, выделяет дотации, оказывает различную помощь.

Вместе с тем следует отметить, что система местного самоуправления в Японии отличается чрезмерной регламентацией государственными законами, строгим контролем сверху за деятельностью местных органов, ограничением их самостоятельности жестким порядком получения разрешений центральных органов по многим делам местного значения. В связи с этим в 80-е годы стали высказываться мнения о том, что дальнейшее развитие страны должно непременно сопровождаться повышением роли органов местной власти, что система местного самоуправления долгое время была эффективной и рациональной, но к настоящему времени уже устарела и требует изменения.

В середине 80-х годов были проведены некоторые преобразования, в частности, пересмотрен перечень работ, выполняемых на местах по поручению центральных правительственных органов, упрощена и рационализирована структура и аппарат местных органов, значительная часть коммунальных предприятий и работ передана частному сектору. Однако главные проблемы, сковывавшие инициативу и самостоятельность органов местной власти, решены не были. Поэтому в начале 90-х годов прозвучали предложения о передаче на места гораздо больших прав от государства, а первичному звену самоуправления - городам, поселкам и деревням - также и от префектур. В 1993 г. японский парламент принял резолюцию о расширении полномочий местной власти, а осенью 1994 г. - программу действий, рассчитанную примерно на 5 лет. В ней предусмотрена разработка основных направлений реформы местного самоуправления, принятие закона о расширении его прав, создание специального комитета по реализации реформ, составление детализированного плана мероприятий, строгий контроль за их осуществлением.