Исторические аспекты развития местного самоуправления в России.

Методологические аспекты функционирования системы местного самоуправления в России.

Особенности развития местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Роль местного самоуправления в системе управления Санкт-Петербурга .

Возможные направления развития и совершенствования местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Научная новизна данной работы заключается в следующем:

1. Впервые, в условиях подготовки к реализации нового законодательства о местном самоуправлении, рассмотрены возможные перспективные модели организации системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

2. Впервые рассмотрена система организации местного самоуправления в муниципальном образовании №71.

3. Рассмотрены методологические аспекты развития института местного самоуправления при реализации нового законодательства.

Практическая значимость работы заключается в возможности использовать отдельные положений в практике. Теоретические аспекты работы могут быть использованы при чтении лекций по курсу «муниципальный менеджмент».

Глава 1. Методологические аспекты местного самоуправления в России

1.1 Теоретические основы местного самоуправления

Смысл слова «самоуправление» означает, что люди сами управляют собой, в качестве же термина, называющего один из феноменов общественно-политического бытия, оно было впервые использовано в Англии после Английской буржуазной революции в конце XVII в. Термином «самоуправление» (selfgovernment) было обозначено «состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников» Тоболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С. 12.. Однако в силу специфики традиций самоуправления у русского народа используется, как правило, лишь его юридический вариант. Так, в толковом словаре С. Ожегова приводятся следующие два толкования слова: «право на внутреннее управление своими местными силами» и «право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, автономии» См.: Ожегов С. Толковый словарь русского языка. М., 1989. С. 694..

В общественных науках термин «самоуправление» в первую очередь используется для обозначения состояния общества, формы организации определенных его институтов, одним из которых и является местное самоуправление. Для того чтобы выявить сущностные характеристики понятия «местное самоуправление», целесообразно сначала установить содержание понятия «самоуправление». В энциклопедическом политологическом словаре в статье, определяющей понятие «местное самоуправление», указывается, что «самоуправление предполагает самостоятельный выбор целей и путей их достижения самоуправляющимися структурами при сохранении взаимодействия со сменными и иерархически иными структурами; при отсутствие такого взаимодействия, достигаемого согласованием и соподчинением целей разных общественных структур и компонентов, самоуправление может привести к нарастанию хаотических тенденций и распаду общественной системы на относительно автономные элементы» Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С. 346..

Проблемы теории и практики развития системы местного самоуправления детально рассмотрены в работах Ивановой В.Н. См. книги. Местное самоуправление:проблемы теории и практики. СПб 1996 г.; Региональное самоуправление/Учебное пособие. СПБ 1999.

По мнению А.В. Лагуткина, «местное самоуправление - одна из форм народовластия, представляющая собой инициативную деятельность местных сообществ (населения определенной территории), осуществляемую ими на условиях сочетания местных и государственных интересов и решения местной жизни под свою ответственность в пределах определенной территории» Лагуткин А.В. Местное самоуправление как форма народовластия в РФ. М., 1995-1996. С. 28..

Процесс местного самоуправления, хотя и предполагает доминирование прямой, непосредственной демократии, может, однако, осуществляться лишь благодаря формируемым местным населением, чаще всего посредством прямого голосования, органам управления. Местное самоуправление представляет, таким образом, форму самоорганизации граждан, при которой последние с помощью политических методов получают возможность участвовать в жизни местного сообщества, используя прямую и представительную демократию. Важнейшими условиями, обуславливающими саму возможность местного самоуправления, являются инициатива граждан, их желание и ответственность при организации власти и управления на локальном уровне самостоятельно управлять своими местными делами.

Местное самоуправление - это институт сложной природы: будучи негосударственным, оно входит в государственную систему власти, строя свои отношения с последней на законодательно закрепленной договорной основе.

Самоуправление, трансформирующее социальные общности из пассивных участников-объектов управления в его первичные субъекты, является одновременно и лежащей, по сути, в основе всех либеральных демократических институтов, организацией политической жизнедеятельности, и конечной целью демократического развития.

Сущность самоуправления заключается в самоорганизации народа, от которого непосредственно исходит инициатива власти по принципу «снизу - вверх», что является выражением местных интересов и осуществляется при помощи прямой, непосредственной демократии или через народное представительство. При самоуправлении социальные отношения, будучи договорными, располагаются преимущественно по горизонтали.

Таким образом, политическое значение термина «самоуправление» выводит на первый план функциональный аспект деятельности МСУ.

В научной литературе нет единой точки зрения о принципах самоуправления. В ряде работ, на основании сделанных различными исследователями определений сущности самоуправления, выделены следующие наиболее важные принципы:

принадлежность власти всему коллективу;

осуществление власти непосредственно или через выборные органы;

единство субъекта и объекта управления;

совместное ведение общих дел;

отстаивание и защита общих интересов;

равенство граждан как участников самоуправления;

эффективность обратной связи между населением и органами управления.

Местное самоуправление, функционируя на основание этих общих принципов, существенно отличается по своей природе, поскольку помимо общественной природы, свойственной общественным организациям, союзам, ассоциациям, оно относится и к политико-государственным феноменам.

Юристы определяют местное самоуправление как «право и действительную способность граждан решать вопросы местного значения, исходя из интересов всех жителей данной территории, и под свою ответственность», либо как «систему организации и деятельности граждан, решающую вопросы местного уровня» См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С.22..

Местное самоуправление, выражая и отстаивая местные интересы, в то же время связано с государственной властью, поскольку осуществляет контакты между правительством и населением, во-первых, и, во-вторых, именно в недрах местного самоуправления готовятся будущие кадры для работы на государственном уровне.

Идея местного самоуправления основана на том, что ни одной страной невозможно управлять из центра, так как центральная государственная власть слишком далека от управляемой территории и населения.

Создание эффективной и оптимальной системы местного самоуправления гармонизация отношений федерального, регионального и муниципального уровней являются необходимыми условиями становления подлинно демократической политической системой.

Местное самоуправление, представляет собой одну из основ Конституционного строя правового государства, позволяет демократизировать аппарат управления, своевременно и эффективно решать вопросы местного значения и обеспечивать учет интересов местных сообществ при реализации государственной политики, взаимовыгодно сочетать интересы и права человека с интересами общества и государства.

При рассмотрение специфики понятия «местное самоуправление» следует отметить особенности употребления терминов «местное управление» и «местное самоуправление». В литературе, особенно англоязычной, понятия «местное самоуправление» и «местное управление» весьма часто употребляются как синонимические, что вызвано тем, что в ряде стран, в частности, в Великобритании, нет местного государственного управления, а только самоуправление, поэтому и нет необходимости разграничивать эти понятия. В отечественной литературе эти термины называют различные понятия, обозначая две различные системы управления на местах: местное самоуправление - это управление, осуществляемое местными представительными органами, а местное управление представляет собой органы, назначаемые из центра, федерального или регионального, то есть государственную администрацию на местах.

Несмотря на слабую разработанность проблем местного самоуправления в нашей стране, в отечественной научной литературе уже представлено множество различных определений местного самоуправления, в которых отражается направленность формулировок на тот или иной исследуемый дисциплинарный аспект местного самоуправления. Так, по мнению ученых, Института социально-экономических проблем РАН, «местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ними задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования и самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения его вклада в развитие всего общества» Основы местного самоуправления в городах России / Под ред. А.Е. Когута. СПб.: ИСЭП РАН, 1995. С.11..

Кожевников В.И. предлагает оценивать состояние объективных условий функционирования местного самоуправления по следующим параметрам: Кожевников В.И. Тезисы Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление Российской Федерации. Опыт становления и перспективы развития.» СПб 1997 г.

состояние законодательной и нормативной базы;

состояние бюджетной и налоговой систем;

степень способности населения к самоорганизации;

отработанность вопросов формирования органов и систем местного самоуправления;

степень готовности органов государственной власти к работе в пределах собственной компетенции и в условиях взаимодействия с местным самоуправлением;

состояние методической базы и государственной поддержки местного самоуправления;

состояние подготовки кадров.

Кроме двух, все остальные параметры определяются деятельностью органов государственной власти, и хотя они далеки от желаемых, то можно, планировать их качественное улучшение по мере стабилизации экономической ситуации в стране и разработки на государственном уровне путей решения проблем местного самоуправления (развитие методической базы, подготовка кадров).

Два же параметра - степень способности населения к самоорганизации и степень готовности государственной власти к работе в пределах собственной компетенции, отражают политическое содержание состояния системы местного самоуправления. Самым важным параметром, определяющим состояние местного самоуправления, является степень способности населения к самоорганизации. При реформировании «сверху», а иной путь, как указывалось, и невозможен, проблема формирования способности населения к самоорганизации, или другими словами, проблема организации местного сообщества, ложится на созданные в результате общегосударственной реформы органы местного самоуправления, поскольку они более, чем органы государственной власти, заинтересованы в диалогических отношениях с избравшим их населением. Хотя следует признать, что пока на разных уровнях власти, в том числе и на городском, зачастую отсутствует правильное понимание идеи местного самоуправления.

Большинство и политиков, и руководителей, даже тех, кто избран в органы местного самоуправления, пользуются термином «местное самоуправление», называя так выборную власть на местах. Органы местного самоуправления, оказавшись низовым звеном государственной власти и находясь в полной зависимости от вышестоящих органов центрального или регионального уровня, зачастую не осознают противоестественности своего положения. Ведь зависеть они должны единственно от населения, поскольку население им доверило на определенный срок заниматься местными делами. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г. А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) / Социс. 1997. № 6. С. 110. Местное самоуправление в представлении выборных местных властей «сводится преимущественно к бюджетным вопросам, к праву формирования бюджета снизу и к результатам собственной деятельности по формированию общественной инициативы на низовом уровне, не затрагивающей, однако, управленческий аппарат». Барзилов С., Чернышев В. Провинция: элита, номенклатура, интеллигенция /Свободная мысль.1996.№ 1С. 5. Местные органы, погруженные в финансово-хозяйственные заботы и воющие с государственными органами за предоставление им финансовой самостоятельности, зачастую не осознают, что если не будет выполняться главная цель самоуправления (поскольку «степень способности к самоорганизации» и местное сообщество есть синонимичные понятия), то эффективного местного самоуправления, действительно самостоятельно решающего местные дела, не будет никогда создано.

Представляется, что осознание местными властями важности параметра «степень готовности населения к самоорганизации» в деле местного самоуправления и нахождение путей развития этой способности - одно из основных направлений их работы. Местные органы власти в период становления самоуправления не могут не рассчитывать на государственные гарантии в обеспечении минимальных социальных стандартов, так как являются проводниками государственной политики на местах, но на этом уровне проводников-исполнителей социально-экономических задач по обеспечению минимальных стандартов органы местного самоуправления могут и законсервировать себя, если при выработке планов своего стратегического развития ими не будет ставиться политическая цель - формирования местного сообщества.

Развитие института местного самоуправления в Российской Федерации является на сегодняшний день одной из важнейших задач как с точки зрения укрепления российской государственности в целом, так и с позиции повышения качества жизни населения.

Перспективы развития местного самоуправления в России в настоящее время еще не ясны в полной мере. Но можно с уверенностью сказать, что на сегодняшний день сложились основные направления для преобразования существующей системы местного самоуправления. Это предопределяется необходимостью решения комплекса проблем в области развития местного самоуправления, таких, как:

проблема территориального построения системы МСУ;

проблемы в области финансово-экономических основ МСУ: одна из самых острых - несоответствие объема полномочий органов МСУ имеющимся материальным и финансовым ресурсам;

проблемы в области организационной структуры органов МСУ;

необходимость разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами МСУ;

необходимость усиления ответственности и контроля над деятельностью органов местного самоуправления, как со стороны граждан, так и со стороны государства;

отсутствие законодательного регулирования отдельных аспектов развития местного самоуправления на федеральном и на региональном уровнях.

Таким образом, комплексное решение всего спектра проблем возможно только, если соответствующие нормы, найдут свое отражение в федеральном законодательстве. Именно эта цель и преследовалась авторами нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06 октября 2003 года, который и определяет основные направления проведения муниципальной реформы. Теперь многое зависит от объединения усилий всех ветвей власти. Только это даст возможность, избежав дальнейшего накопления нерешенных проблем, создать возможность для более широкомасштабного использования потенциальных ресурсов самоорганизации населения для решения проблем жизнедеятельности.