Глава XVI. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения москве и санкт-петербурге
В результате освоения данной главы обучающийся должен:
знать:
- модели организации местного самоуправления в крупных городах;
- правовые основы организации местного самоуправления в городах федерального значения;
- особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения;
уметь:
- правильно определять характеристики территории, влияющие на использование в соответствующих пространственных пределах особенностей организации местного самоуправления;
- исследовать причины и цели установления специального правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения, а также применять предусмотренные этим регулированием правила к конкретным общественным отношениям;
владеть:
- навыками использования специального понятийно категориального аппарата, который используется для определения правового статуса местного самоуправления в городах федерального значения;
- навыками анализа практических ситуаций, связанных с осуществлением местного самоуправления в городах федерального значения, а также с взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления в этих городах;
- навыками применения законодательства, определяющего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.
КонституцияРоссийской Федерации 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, а также конституционные принципы его организации, формирующие в общих чертах конституционную модель местного самоуправления. Это вызвало к жизни не только формирование целой отрасли законодательства, с развитием которой связывают возникновение в системе российского права самостоятельной отрасли права - муниципального права, но и положило начало новому этапу развития соответствующей отрасли научного знания - муниципально-правовой науки.
Практика реализации конституционной модели местного самоуправления и его организации на всей территории Российской Федерации выявила немало проблем и противоречий в этом процессе, что обусловило проведение муниципальной реформы в масштабах всей страны. Вместе с тем процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации дал необходимый эмпирический материал для развития научного знания, определения путей совершенствования правового регулирования местного самоуправления с учетом особенностей территорий.
В процессе становления местного самоуправления стало очевидным, что в системе муниципальной власти в Российской Федерации особое место занимает городское самоуправление. Городское самоуправление обладает значительной спецификой правового статуса, экономических, социальных и иных условий, кругом задач, стоящих перед органами городского самоуправления, и т.п. Необходимость учета этих особенностей, их адекватное отражение в правовом регулировании стали одной из причин проведения очередного этапа муниципальной реформы. Учитывая то, что большинство населения Российской Федерации проживает в крупных городах и городах-мегаполисах, проблематика местного самоуправления в них становится все более актуальной как для правовой науки, так и для практики государственно-правового строительства в Российской Федерации.
Города Москва и Санкт-Петербург обладают значительной спецификой не только с точки зрения их географических, экономических, социальных и т.п. характеристик, но и правового статуса. Поиски оптимальной модели организации власти и управления в городах федерального значения ведутся достаточно давно параллельно по двум направлениям - в научных исследованиях и в практике законодательного регулирования организации местного самоуправления.
Понятие "законодательство о городском самоуправлении" в настоящее время пока еще носит условный характер и не имеет своего нормативного определения. В то же время можно с уверенностью говорить о том, что в действующем российском законодательстве закреплено немало правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с организацией и осуществлением городского самоуправления. Несмотря на то что эти правовые нормы закреплены в разных нормативных правовых актах, различных отраслях законодательства, они все больше проявляют качества системного единства. Это позволяет констатировать, что в российском законодательстве сформировался и активно развивается правовой институт городского самоуправления, который некоторые авторы называют более широко - институтом городского права. Предмет данного правового института также не имеет пока нормативного определения, хотя практическая необходимость введения в законодательство такого официального понятия становится все более очевидной.
Рассматривая, что представляет собой городское самоуправление в городах Москве и Санкт-Петербурге, двигаясь от общего к частному, решим сначала задачу определения родового понятия "городское самоуправление". А на его основе сформулируем понятие городского самоуправления, которое отражает особенности городского самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.
Городское самоуправление традиционно рассматривается как определенный тип местного самоуправления. На основе обобщения теоретических воззрений отечественных и зарубежных ученых на проблему понятия и сущности городского самоуправления можно определить городское самоуправление как деятельность населения города по осуществлению публичной власти, обеспечивающую в пределах, установленных государством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы городского и внутригородского самоуправления вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности городов исходя из интересов населения с учетом правового статуса города, задачи сохранения единства городского хозяйства, исторических и иных местных традиций.
Мировой и российский опыт организации городского самоуправления свидетельствует о том, что задача сохранения единства городского хозяйства и правовой статус города являются факторами, определяющими особенности городского самоуправления в конкретном городском поселении.
Содержание правового статуса города в специальной литературе определяется как совокупность следующих элементов:
- цели, задачи и функции;
- правовые основания образования города;
- права, обязанности, ответственность города;
- правовой режим управления городом;
- правовой режим городской территории;
- правовое положение городского населения;
- правовой статус городской власти (государственная и муниципальная);
- городское законодательство <1>.
--------------------------------
<1> Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах. М., 1998. С. 63.
Анализ действующего законодательства позволяет выделить три вида правового статуса городов в Российской Федерации:
- общий - определяющий город как городское муниципальное образование, призванное решать ряд общих задач по обеспечению жизнедеятельности городского населения (жилье, транспорт, образование и т.п.);
- специальный - для городов, обладающих определенными особенностями территориального, народнохозяйственного или оборонного характера (приграничные города, курортные, имеющие крупные военные объекты, и т.д.);
- индивидуальный - выделяющий конкретные особенности того или иного города (город-столица, город федерального значения).
Особенности индивидуального правового статуса городов Москвы и Санкт-Петербурга обусловлены следующими обстоятельствами.
Во-первых, это города федерального значения, они являются субъектами Российской Федерации. В этом плане они наделяются всеми правами, характерными для любого субъекта Российской Федерации, в том числе предметами совместного ведения с Российской Федерацией и собственными предметами ведения. Кроме того, как субъекты Российской Федерации города Москва и Санкт-Петербург участвуют предусмотренными в КонституцииРФ и законодательстве способами в реализации компетенции Российской Федерации.
Во-вторых, Москва - столица государства. Она призвана выполнять функции, которые принято называть столичными, имеющими как внутренний, так и международный аспекты. Внутренний связан с тем, что Москва - центр размещения федеральных властей и представительств всех субъектов Российской Федерации. Подобный аспект возникает и в отношении Санкт-Петербурга, в связи с переводом туда Конституционного Суда РФ. Международный фактор обусловлен тем, что здесь сконцентрированы дипломатические представительства иностранных государств. Не меньшее значение имеет и то обстоятельство, что Москва и Санкт-Петербург стали одними из центров мировой политики.
В-третьих, Москва и Санкт-Петербург - это города, характеризующиеся всеми необходимыми признаками городского поселения, в том числе (несмотря на значительное пространство и большую численность населения) единством хозяйства, позволяющим говорить о нем как о городском народнохозяйственном комплексе, и общностью интересов горожан, дающей ей если не право, то фактическую возможность считать себя частью городского сообщества.
В-четвертых, огромные города-мегаполисы являются одновременно и административными центрами Московской и Ленинградской областей, размещают на своей территории их органы власти и управления и сотрудничают с ними.
Исследуя природу и сущность самоуправления в городах-мегаполисах, используя мировые модели городского самоуправления в городах-столицах, мы приходим к выводу о том, что в отношении Москвы (города федерального значения, столицы Российской Федерации, городского поселения) и Санкт-Петербурга (города федерального значения, субъекта Российской Федерации, городского поселения) - городов, обладающих индивидуальным правовым статусом, приведенное выше определение понятия городского самоуправления утрачивает свой универсальный характер. Оно не может быть применено к городскому самоуправлению в Москве и Санкт-Петербурге ни с теоретической, ни с практической точек зрения. Необходим принципиально иной подход к пониманию и построению городского самоуправления в этих городах.
Местное самоуправление определяется Федеральным закономот 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> как самостоятельная и ответственная форма народовластия. Обеспечение самостоятельности деятельности населения по управлению местными делами, независимости и невмешательства со стороны органов государственной власти и создание условий для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне, достигается путем закрепления основополагающих начал (основ) деятельности населения по осуществлению местного самоуправления вКонституцииРоссийской Федерации, законах Российской Федерации и законах субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Главное, на что надо обратить внимание, это появление в тексте гл. 3 Закона особой статьи 16"Вопросы местного значения городского округа", т.е. впервые в России законодательно закреплена различная компетенция городских и сельских населенных пунктов. Надо признать это как серьезный шаг по пути более правильного понимания и закрепления территориальных особенностей местного самоуправления.
Рассмотрим более подробно положения статей, регулирующих городское самоуправление.
Статья 2Закона устанавливает основные термины и понятия:
- городское поселение- город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральнымзакономи законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- поселение- городское или сельское поселение;
- городской округ- городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральнымзакономвопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- внутригородская территория города федерального значения- часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- муниципальное образование- городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;
- депутат- член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.
Статья 79Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ регулирует особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге следующим образом.
1. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.
2. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с ч. ч. 1-3 ст. 50настоящего Федерального закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Анализ законодательных основ городского самоуправления в Российской Федерации и в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в исторической ретроспективе позволяет выявить причины и факторы становления городского самоуправления в них, проследить динамику и закономерности его формирования. В развитии законодательства о местном самоуправлении в Москве и Санкт-Петербурге четко прослеживается тенденция к построению государственно-муниципальной модели власти и управления в городе. Конечным результатом этого процесса должно стать формирование в городе стабильной двухуровневой системы власти: государственной - на уровне города и административных округов и муниципальной - на уровне районов.
На основании сделанных выводов сформулируем понятие городского самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которое отражает их индивидуальность.
Городское самоуправление в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге - это признаваемая и гарантируемая КонституциейРоссийской Федерации деятельность населения города по осуществлению публичной власти, обеспечивающая в пределах, установленныхКонституциейРФ, федеральными законами, законами г. Москвы и г. Санкт-Петербурга, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы внутригородского самоуправления вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности города федерального значения, исходя из интересов населения, с учетом правового статуса города, задачи сохранения единства городского хозяйства, исторических и иных местных традиций.
Для реализации этой модели особое значение имеют взаимосвязь и эффективное взаимодействие государственного управления и внутригородского местного самоуправления.
Анализируя опыт формирования системы власти и управления в городах Москве и Санкт-Петербурге в постсоветский период, увидим, что природа и формы этой взаимосвязи менялись с течением времени: от наделения городских органов власти двуединым правовым статусом - органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления до формирования органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований и разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, развития форм их взаимодействия.
Реализация государственно-муниципальной модели власти и управления в городах Москве и Санкт-Петербурге требует оптимального соединения в структуре компетенции органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований трех видов полномочий: а) полномочия органов местного самоуправления, необходимые для самостоятельного решения вопросов местного значения; б) полномочия органов местного самоуправления, необходимые для решения вопросов местного значения совместно с органами государственной власти; в) отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления. Преобладание в этой структуре отдельных государственных полномочий объективно обусловлено задачей организации городского самоуправления в этих городах и особенностью реализуемой модели.
Государственно-муниципальная модель городского самоуправления определяет особенности взаимосвязи и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Содержание взаимосвязи и формы взаимодействия государственного управления и местного самоуправления обусловлены содержанием их компетенции. Именно поэтому основным направлением реформы городского самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге на современном этапе является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Природа связи государственного управления и местного самоуправления в реализуемой в городах Москве и Санкт-Петербурге модели городского самоуправления обусловливает необходимость расширения круга полномочий органов государственной власти этих городов в области местного самоуправления. Следует исключить из компетенции органов местного самоуправления те функции, которые объективно не могут быть ими реализованы в условиях города федерального значения, и дополнить существующий перечень вопросов местного значения, включив в него вопросы, которые эффективно могут решаться на уровне внутригородских муниципальных образований.
Территориальная основа местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге непосредственно связана с административным делением города, но не тождественна ей. Местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории города, что полностью соответствует требованиям федерального законодательства и не противоречит конституционным принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Гарантированное КонституциейРФ право муниципальной собственности является необходимым условием осуществления местного самоуправления. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, является необходимой составляющей экономической основы местного самоуправления. Право государственной и муниципальной собственности имеет как общие черты (публичный характер, специфические субъекты, виды имущества и порядок их определения), так и особенности в отношении каждой из этих форм. Характерной особенностью для городов Москвы и Санкт-Петербурга является преобладание государственной собственности. В целях обеспечения стабильного и эффективного городского самоуправления, несмотря на разграничение объектов государственной и муниципальной собственности в городах Москве и Санкт-Петербурге, имущество города используется для удовлетворения муниципальных нужд и решения вопросов местного значения. Такой подход к использованию имущества города позволяет решать задачи сохранения единства городского хозяйства и обеспечивать соблюдение прав, свобод и законных интересов жителей города.
В составе имущества, находящегося в муниципальной собственности внутригородских муниципальных образований, можно выделить три вида имущества:
- имущество, предназначенное для решения установленных законом вопросов местного значения;
- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами муниципального образования.
Экономическую основу местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге составляют: а) находящееся в муниципальной собственности имущество; б) средства местного бюджета; в) имущественные права муниципального образования.
Подводя итог рассмотрению особенностей организации местного самоуправления в федеральных городах Москве и Санкт-Петербурге, можно сделать вывод о том, что организовано оно в полном соответствии с федеральным законодательством, но в силу вышеназванных причин имеет определенные ограничения и специфические условия своего осуществления, ввиду особого правового статуса, экономического, политического и социального положения этих городов в современной России.
- Муниципальное право россии
- Общая часть
- Глава I. Общая характеристика муниципального права как отрасли права
- § 1. Понятие муниципального права
- § 2. Предмет муниципального права
- § 3. Методы правового регулирования в муниципальном праве
- § 4. Нормы муниципального права
- § 5. Институты муниципального права
- 5.1. Муниципально-правовой институт территориальной
- 5.2. Институт права муниципальной собственности
- 5.3. Институт местных муниципальных финансов
- 5.4. Социальный и организационный
- § 6. Система муниципального права
- § 7. Принципы муниципального права
- § 8. Функции муниципального права
- § 9. Муниципальное правоотношение:
- 9.1. Содержание муниципального правоотношения
- 9.2. Структура правоотношения
- Глава II. Муниципальное право как наука
- § 1. Источники муниципального права
- § 2. Муниципальное право и местное самоуправление
- Глава III. История местного самоуправления в россии
- Особенная часть
- Глава IV. Понятие местного самоуправления и его основ
- § 1. Понятие местного самоуправления
- 1.1. Понятие местного самоуправления
- 1.2. История развития законодательства
- § 2. Сущность местного самоуправления
- § 3. Основы местного самоуправления:
- Глава V. Территориальная основа местного самоуправления
- § 1. Понятие территориальной основы местного самоуправления
- § 2. Муниципальное образование: проблемы статуса
- Глава VI. Экономическая основа местного самоуправления
- § 1. Понятие и содержание экономической основы
- § 2. Муниципальная собственность: понятие и содержание
- § 3. Правовое регулирование отношений
- § 4. Создание муниципальной и других форм собственности
- § 5. Управление муниципальной собственностью
- § 6. Приватизация муниципальной собственности. Инвестиции.
- Глава VII. Планирование в муниципальном образовании
- § 1. Планирование, его виды и значение в управлении
- 1.1. Понятие планирования, его признаки и виды
- 1.2. Планирование имеет определенные признаки
- 1.3. Принципы планирования
- § 2. Планирование социально-экономического развития
- § 3. Бюджетное планирование как элемент управления
- 3.1. Управление бюджетом - это один из способов
- 3.2. Стадии бюджетного планирования
- § 4. Организационное планирование
- I. Осуществление форм непосредственной демократии.
- II. Сессии представительного органа.
- III. Организация деятельности постоянных комиссий, комитетов.
- IV. Организация деятельности исполнительно-распорядительного органа (администрации).
- V. Организация работы контрольного органа.
- Глава VIII. Финансовая основа местного самоуправления
- § 1. Понятие, содержание и состояние финансовой основы
- § 2. Правовое регулирование отношений
- § 3. Местный бюджет: понятие, структура, источники доходов
- 3.1. Принципы формирования и исполнения местного бюджета
- 3.2. Расходы местных бюджетов
- 3.3. Доходы местных бюджетов
- 3.4. Принцип выравнивания уровней бюджетной обеспеченности
- 3.5. Иные средства финансовой помощи местным бюджетам
- § 4. Бюджетный процесс
- Глава IX. Организационная основа местного самоуправления
- § 1. Проблемы соотношения организационной
- § 2. Понятие и структура органов местного самоуправления.
- 2.1. Понятие и виды органов местного самоуправления
- 2.2. Структура органов местного самоуправления
- 2.3. Представительные органы местного самоуправления
- 2.4. Исполнительно-распорядительные органы
- 2.5. Выборные и другие должностные лица
- § 3. Межмуниципальное сотрудничество
- Глава X. Формы непосредственной демократии в системе местного самоуправления
- § 1. Понятие и система форм прямой демократии
- § 2. Местный референдум
- § 3. Выборы в системе местного самоуправления
- § 4. Отзыв депутатов и выборных должностных лиц
- § 5. Сходы граждан
- § 6. Правотворческая инициатива граждан как форма
- § 7. Обращение граждан в органы местного самоуправления
- § 8. Митинги, демонстрации, шествия, пикетирование, опросы
- § 9. Территориальное общественное самоуправление
- Глава XI. Муниципальные правовые акты
- § 1. Понятие и виды муниципальных правовых актов
- § 2. Устав муниципального образования
- Глава XII. Муниципальная служба в российской федерации
- § 1. Общая характеристика муниципальной службы
- 1.1. Понятие и природа муниципальной службы
- 1.2. Принципы муниципальной службы
- § 2. Должности муниципальной службы
- § 3. Правовое положение (статус) муниципального служащего
- § 4. Порядок поступления на муниципальную службу,
- § 5. Гарантии, общие принципы оплаты труда
- § 6. Кадровая работа в муниципальном образовании
- Глава XIII. Понятие и структура компетенции в системе местного самоуправления
- § 1. Понятие компетенции
- § 2. Составные элементы компетенции
- § 3. Разграничение компетенции
- § 4. Вопросы местного значения
- § 5. Компетенция, осуществляемая жителями,
- § 6. Компетенция органов местного самоуправления
- § 7. Наделение органов местного самоуправления
- § 8. Компетенция выборных должностных лиц
- 8.1. Компетенция главы муниципального образования
- 8.2. Компетенция председателя представительного органа
- Глава XIV. Гарантии местного самоуправления
- § 1. Правовое регулирование гарантий местного самоуправления
- § 2. Виды гарантий местного самоуправления и их реализация
- Глава XV. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за их деятельностью
- § 1. Понятие ответственности в муниципальном праве
- § 2. Ответственность органов и должностных лиц
- § 3. Ответственность органов и должностных лиц
- § 4. Ответственность органов и должностных лиц
- § 5. Контроль за деятельностью органов
- Глава XVI. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения москве и санкт-петербурге
- Глава XVII. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях
- § 1. Местное самоуправление в закрытых
- § 2. Местное самоуправление в наукоградах
- § 3. Местное самоуправление в приграничных территориях
- 1. Подготовка к деловой игре "Разработка проекта
- 2. Деловая игра
- 3. Подготовка к деловой игре "Сельский сход"
- 4. Деловая игра "Сельский сход"