1.2 Исторические аспекты развития местного самоуправления в России

Самоуправление в России имеет давнюю историю. Как и многие политические институты нашей страны, оно развивалось неровно и довольно самобытно, его плоды не слишком походили на муниципальные установления Европы. Однако, противопоставления российского опыта самоуправления зарубежному, было бы ошибочным - принципы гражданской активности населения, реализуемые в демократических государствах и систематически подавляемые в России, по своей сути остались сходными. Иванова В.Н., Гузов Ю.Н., Безденежных Т.И. Технология муниципального управления. М. 2003. С. 32.

Традиции местного управления в России являются исторической национальной основой для становления института самоуправления на современном этапе развития нашей страны.

Уже в конце XVIII века Екатерина II в противовес петровскому абсолютизму и централизации признает необходимость децентрализации, рассредоточения системы государственного управления и введения принципа выборности в местное управление. Принимается «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», в которой был определен статус городского населения, организация городского управления и образование ведающих делами всего городского населения административно-хозяйственных органов, создающихся путем всесословных выборов.

Согласно жалованной грамоте городам, городское население делилось на шесть категорий: городские обыватели, купцы, ремесленники, иногородние и иностранные гости, именитые граждане и прочие посадские жители. Все они могли входить в «городское общество», участие в котором ограничивалось имущественным (налог в 50 руб. в год) и возрастным (не моложе 25 лет) цензом. Городское общество избирало на срок в три года свой представительный орган - Общую думу и должностных лиц местного управления (бургомистров, заседателей-ратманов, старост, судей). Общая дума в свою очередь избирала городского голову и исполнительно-распорядительный орган - Шестигласную Думу, состоящую из городского головы и гласных (депутатов), в задачи которых входило развитие городского хозяйства, благоустройство города, решение вопросов жизнеобеспечения.

Дума подчинялась генерал-губернатору или губернатору, то есть представителям государства на местах, поэтому говорить о создании в результате этого реформирования сверху местного самоуправления неправомерно. На это обращает особое внимание Н. И. Лазаревский: «Наличность в числе губернских и уездных учреждений того времени выборных еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: для понятия самоуправления … существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что она гарантирует или, по крайней мере, при известных условиях может гарантировать действительную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением» Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910, Т.2. С. 213-214.. Однако реформа была, несомненно, прогрессивным шагом, поскольку вела к децентрализации власти, во-первых, а во-вторых, в политический процесс на местном уровне включились представительные власти, и самое главное - способствовала формированию местного сообщества. Другими словами, благодаря этой реформе создавались предпосылки для развития местного самоуправления и формирования гражданского общества.

Новым этапом этого процесса стала отмена крепостного права, которая обусловила необходимость нового реформирования системы местного управления. Были проведены земская реформа (1864) и реформа городского управления (1870).

Основу земских учреждений составляли Земские собрания и Земские управы, избиравшиеся на уровне губерний и уездов. Высшими распорядительными органами местного управления были Земские собрания. Процедура их избрания была следующей: на уровне уездов созывались уездные Земские собрания, состоявшие из уездных земских гласных, избиравшихся по трем куриям: землевладельцы, городские общества, крестьянские общества.

Председательствовал в уездном Земском собрании уездный предводитель дворянства. Уездное Земское собрание избирало гласных в соответствующее губернское Земское собрание, образовывало уездную Земскую управу - высший исполнительный орган уезда. В свою очередь, губернское Земское собрание, в котором председательствовал губернский предводитель дворянства, избирало губернскую Земскую управу - высший исполнительный орган губернской власти. Председателя уездной Земской управы утверждал губернатор, а губернской - министр внутренних дел Российской Империи. Местный губернатор имел право наложить «вето» на любое решение земских учреждений. В случае несогласия с действиями губернатора земские учреждения могли обжаловать его распоряжения в Сенате, которому принадлежало право окончательного решения вопроса, то есть фактически было положено начало разделению трех ветвей власти.

Уездная и губернские управы состояли из 3 и 6 человек соответственно, включая председателя. Членами управы могли стать не все гласные собраний: чиновники местных казенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не имели такого права, а остальные чиновники могли занять должность в управе с разрешения своего начальства.

Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства, руководствуясь решениями и постановлениями земских собраний. Был законодательно определен перечень обязанностей управ и предусматривался их ежегодный отчет перед собраниями. Особое внимание законодательством было уделено финансовой деятельности управ. Управы должны были строго придерживаться утвержденных смет, отступление от них было возможно только в установленных собранием границах. Основную работу по управлению отраслями земского управления осуществляли наемные специалисты (медики, учителя, инженеры, агрономы и т.д.) Лаптева Л.Е. Земские учреждения России. М. ,1993. С. 50-56..

У земств был свой бюджет, доходная часть которого формировалась за счет прямых налогов местности, подведомственной земству. Обложение земель, лесов, производств и торговли, сборы от местных налогов расходовались на местные нужды. Доходная часть бюджета формировалась также за счет государственных дотаций на осуществление конкретных программ (содержание народных училищ, распространение сельскохозяйственного опыта). Расходование дотационных средств контролировалось правительством. Значительна была в бюджете и доля от частных пожертвований. Земства занимались и торгово-промышленной деятельностью, прибыль от которой входила в доходную часть бюджета.

Компетенция земских учреждений была законодательно определена в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. и распространялась на всю сферу местных хозяйственных дел в пределах территории земства. «Положение…» ограничивало компетенцию земств, указывая, что они не имеют права вторгаться в сферу полномочий сословных обществ, правительственных и общественных учреждений. В компетенцию местного земского управления входили содержание местной полиции и чиновничества, арестантских домов, контроль за состоянием путей сообщения.

В «Положении…» четко разграничивалась компетенция уездных и губернских земств, при этом указывалось, что решения последних обязательны для первых.

Разработчики земской реформы исходили из негосударственной природы земств, поэтому земства не были наделены государственно-властными полномочиями. Последними были наделены только государственные структуры местного управления, прежде всего полиция, которая при этом содержалась из земских средств. Полиция не подчинялась земству, и когда земские власти обращались к ней в случае необходимости осуществления мер принуждения, то за полицией оставалось право решать вопрос о целесообразности применения таких мер.

Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них относилась к общественным обязанностям, и должностные лица не считались государственными служащими, вознаграждение им выплачивалось из земских средств. В «Положении…» указывалось: «Земские учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест» Положение о губернских и уездных земских учреждениях. / Полное свод законов Российской Империи. В 2-х томах. Том II, СПб. 1911год..

Разработчики земской и городской реформ находились под воздействием общественной теории местного самоуправления, о чем свидетельствует и развернувшаяся в период реформ дискуссия по вопросу о природе местной власти. В основании общественной теории местного управления лежит идея независимости местной власти от государства в решении хозяйственных вопросов и удовлетворении нужд населения, поскольку местные органы - это учреждения народа и должны быть ответственны перед народом. Местная власть отличается, согласно этой теории, от государственной тем, что она всегда только выборная.

Отечественные ученые уже тогда, на этапе зарождения местного самоуправления в России, понимали невозможность перенесения на русскую почву систем самоуправления Западной Европы (которые там были уже достаточно развиты), и причину видели в ускоренности в России традиций государственной централизованной системы управления (А.И. Васильчиков) Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. М-СПб, 1869-1871. Т.2. С. 234., но при понимании своеобразия российского пути, считали, что прогрессивное развитие будет обеспечено лишь в направлении становления системы местного самоуправления. Так, Б.Н. Чичерин считал, что при самодержавной государственной системе управления, склонной к жесткой бюрократизации, местные выборные учреждения внесут свежую струю в систему управления, которая благодаря им будет лучше удовлетворять общественные потребности.

В России периода земской и городской реформы 60-х гг. был большой круг оппонентов не только среди консервативной части высшего чиновничества, но и среди ученых, которые придерживались государственной теории. Государственники, справедливо считая, что по своей природе местное самоуправление - феномен политический, отрицали право местных органов на автономию и считали целесообразным их включение в государственную систему управления и, значит, под строгий контроль государства. Сторонники государственной теории обосновывали свои установки тем, что местное самоуправление имеет двойственную природу (с чем, кстати, соглашался и Чичерин), поскольку оно выполняет ряд делегированных ему государственных полномочий, и поэтому, как утверждал, например, А. Градовский, оно и действовать должно на правах государственных властей. Градовский А. Система местного самоуправления на Западе Европы и в России. Собр. Соч. Т.9. СПб, 1904. С. 213.

Государственная теория как теоретическое обоснование лежит в основе тех контрреформ земского и городского управления, что были проведены в 90-х годах прошлого века Александром III. Так, один из главных идеологов контрреформ граф Д. Толстой в докладной записке писал, что главные причины недостатков в работе земских и городских учреждений заключаются в обособленности этих учреждений от государственных Лаптева Л.Е. Земские учреждения России. М., 1993. С. 86-87..

Несмотря на непродолжительный срок действия земской и городской реформ, они были значительны не столько в практическом плане, сколько как первый национальный историко-политический опыт организации местного самоуправления, важнейшими моментами которого были следующие принципы:

децентрализация системы управления, выразившаяся в отделении земской и городской системы управления от государственной;

перенесение ответственности за местные дела на сформированные местным сообществом органы власти;

зарождение демократических институтов выборов и представительства;

законодательное оформление полномочий местных властей;

повышение значимости судебной власти (споры между высшими государственными чиновниками - губернаторами и местной властью разрешались в Сенате, губернатор часто решал в пользу местных властей).

Земские и городские учреждения власти, хотя и не могут определяться как местное самоуправление, все же их можно считать первым опытом в становлении института местного самоуправления в России и попыткой демократизации системы управления сверху. Земства, распространенные лишь на некоторые области европейской части Российской Империи, были ликвидированы после Октябрьской революции.

Государство, устанавливающее диктатуру пролетариата, по своей природе является централизованным, поэтому демократический институт местного самоуправления, стремящийся к автономии, «антагонистичен» пролетарскому государству. В советский период местным управлением занимались Советы, которые государство наделило широкими полномочиями управления местными делами, оформив их как звено своей централизованной системы управления. До 1924 г. местные Советы выполняли исключительно только хозяйственные функции. Им были переданы полномочия в сферах землеустройства, жилья, дорог, транспорта, которые они должны были осуществлять за счет переданных в их распоряжение местных налогов.

С 1924 г., согласно «Постановлению о городских Советах», горсоветы являются «высшими органами власти в пределах городской территории». Местные городские Советы были наделены полномочиями и в политико-административной сфере. Полученные горсоветами полномочия высшей власти были подтверждены Декретом «О выделении самостоятельных городских бюджетов» (1925 г.), который закрепил доходные источники для ведения городского хозяйства. Хозяйственно-административная деятельность городских Советов была успешной, поскольку повсеместно удалось восстановить городское хозяйство до дореволюционного уровня. Это было короткое время в советской истории, когда местные Советы, являясь органами управления (но не самоуправления), были действительно хозяевами на своей территории. Именно в это время Л. А. Велиховым на основе анализа работы местных советов народных депутатов и были сформулированы те основные принципы, на которых должна строится система местного самоуправления, и которые совпадают с продекларированными Европейской хартией:

местное самоуправление - власть, деятельность которой регулируется законом;

обязательным для местного самоуправления является наличие выборных органов;

местное самоуправление должно обладать собственной компетенцией, в пределах которой эта власть самостоятельна;

для реализации своих полномочий местное самоуправление должно быть обеспечено достаточными собственными ресурсами.

Начиная с 1928 г. в целях эффективного проведения индустриализации, государство передает основные полномочия и средства местных Советов территориальным подразделениям правительственных ведомств, и с 1930 г. самостоятельная хозяйственная деятельность Советов прекращается, в них ликвидируются отделы коммунального хозяйства.

В Конституции 1936 г. Советы провозглашаются основой политического строя СССР. В основу организации местной власти был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов власти вышестоящим, что выразилось в следующих чертах местного управления, получившего название «советской модели местного самоуправления»:

Полновластие Советов как представительных органов, демонстрирующее советский вариант народовластия, есть, в сущности, отрицание демократического принципа разделения властей.

Выборы депутатов местных Советов проводились на безальтернативной основе, т.е. была дискредитирована сама идея выборности властей.

Советы как местные представительные органы были органами государственной власти, а исполнительные комитеты этих же местных Советов были органами государственного управления и должны были осуществлять свою деятельность, на основе принципа двойного подчинения: вышестоящему исполкому и своему местному Совету. Но реального подчинения местному Совету не было, так как планы развития территории и ее бюджет составлялись местными исполкомами на основе тех обязательных показателей, что устанавливались вышестоящими исполкомами.

Поскольку реальной властью обладали не Советы, а партийные комитеты, действовавшие на всех уровнях административно-территориального деления, то местные Советы были абсолютно формальным органом. Происходило сращивание советского и партийного аппаратов при доминирование последнего.

Депутаты местных советов работали на непостоянной основе, поэтому на практике их деятельность подменялась работой исполкомов, выполнявших решения партийных органов. Депутаты не обладали реальной политической властью и не принимали самостоятельного участия в процессе управления.

Форма деятельности местных Советов была сессионной, и на сессиях без обсуждений формально утверждались подготовленные исполкомами решения.

Исполкомы подменили Советы, поскольку по Конституции 1937 г. полномочия местных Советов и их исполкомов не были разграничены, кроме некоторых чрезвычайных, которые Совет мог исполнять на своих сессиях.

На первом этапе реформирования в перестроечный период была сделана попытка внести соответствующее сущности местного самоуправления содержание в уже существующую форму. Советское государственное право. М., 1980. С. 564.

Реформирование «сверху» оказалось, с одной стороны, излишне демократичным: основанное на принципе разделения властей, оно приводило к противостоянию двух ветвей власти - представительной и исполнительной - на местном уровне; а с другой стороны, администрации подменили собой исполкомы, так как, будучи органами центрального управления на местах, имели всю полноту полномочий по управлению. Мировой опыт свидетельствует, что при организации местного самоуправления целесообразен принцип не равновесия властей, а приоритет одной из них. Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению. / Народный депутат. 1992, №17. С.62. Это, по сути дела, и произошло в тот период в России. Результат реформирования местного управления этого периода нельзя оценивать только отрицательно, поскольку у назначаемых глав местных администраций было достаточно полномочий для решения местных вопросов, что привело к деконцетрации государственной власти, но в свете поставленных задач создания демократического института местного самоуправления такое положение дел могло быть только временным, переходным этапом.

В 1993 г. было принято решение о ликвидации местных Советов и возложение их функций на местные администрации, на что и был направлен ряд президентских Указов. Главы администраций утверждались в качестве глав местного самоуправления и планировалось провести их выборы одновременно с выборами местных представительных органов.

Таким образом, первая попытка реформировать местное управление в местное самоуправление в целом оказалась неудачной, поскольку в результате было восстановлено все то же государственное регулирование управления на местах. Причина этой неудачи не столько в изъянах правового характера, сколько в том, что местную власть пытались организовать сверху, тогда как самоуправление предполагает народную инициативу, гражданскую ответственность и желание самостоятельного решения местных дел местным сообществом. Уже в тот период ряд политиков и ученых предлагали с учетом волеизъявления жителей частично передать полномочия администрации на уровне микрорайонов городов органу территориального общественного управления. Кожевников В.И. Схема переходного периода становления местного самоуправления./ Тезисы Всероссийской научно-практической конференции «Местное самоуправление в Российской Федерации. Опыт становления и перспективы развития. СПб,1997.

Невозможность регулировать процессы создания местной власти из центра была осознана и, в соответствии с Конституцией 1993 г., полномочия по организации выборов в местные представительные органы и определению организационной структуры местного самоуправления были переданы субъектам Федерации. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Согласно Конституции, местное самоуправление отделено от органов государственной власти, и нормы по местному самоуправлению, закрепленные Конституцией, соответствуют выработанным мировым опытом требованиям к этому институту. Впервые в российской Конституции содержатся правовые нормы, соответствующие природе института местного самоуправления.

Однако у власти были весомые основания для такого игнорирования. Разрушение довольно эффективно работавших на уровне местного управления местных советов народных депутатов привело к вакууму безвластия или к сосредоточению власти в региональных центрах, начавших явственно проявлять центробежные стремления, чреватые развалом Федерации. Таким образом, чтобы нейтрализовать центробежные тенденции регионов, деконцентрировать начавшуюся на региональном уровне централизацию и решить проблему организации управления на местах, федеральный центр активно занялся организацией местного самоуправления. Другими словами, организация реформы «сверху» в первую очередь, конечно, преследовала цель воссоздания институтов местного управления взамен разрушенных, но уже и по содержанию, и по форме соответствующим продекларированным Конституцией и международными документами демократическим нормам. Собственно говоря, иного пути организации местного самоуправления, кроме реформирования «сверху», в стране, не имевшей исторически сложившихся традиций местного самоуправления и идущей от тоталитаризма к демократии, быть и не может.

Создание выборных, легитимных, представительных и исполнительных органов местной власти еще далеко от настоящего местного самоуправления - фактически центральные и региональные государственные власти организовали создание зависимых от них, прежде всего, в финансовом отношении органов местного самоуправления, на которые было возложено выполнение обязательных и делегированных полномочий. Правда, при этом органам местного самоуправления дано право определять свои факультативные полномочия, то есть выполнять деятельность собственно по местному самоуправлению. Но реализовать эту возможность весьма затруднительно, поскольку финансовые возможности местных властей ограничены, исполнение обязательных и делегированных полномочий в российских социально-экономических условиях настолько сложно, что органам местной власти определить круг своих факультативных полномочий и спрограммировать их исполнение оказывается чаще всего не под силу. Наделенные формально независимостью, органы МСУ зависимы не только в материально-финансовом плане, но и обречены, быть исполнителями самых элементарных управленческих функций, подобно чиновникам низшей иерархии. На деле оказывается, что самоуправления, как такового, в работе органов местного самоуправления нет, поскольку ее ориентиры обозначены сверху, а исполнителям предоставлена автономия лишь в выборе оптимальных путей решения задач (предметов ведения), поставленных государственными органами власти - федеральными и региональными.