3.3 Стратегические задачи развития государственной политики в сфере природопользования на особо охраняемых природных территориях

В соответствии со Стратегией развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 года № 941-р, одной из позитивных тенденций развития сферы туристских услуг в Российской Федерации является рост спроса на природоориентированные виды туризма (рыболовный, охотничий, экологический, сельский).¹

Основой развития экологического туризма, как правило, является создание и развитие особо охраняемых природных территорий. Согласно Концепции развития систем особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года № 2322р, познавательный туризм определен как одни из специальных видов экологического туризма, основной целью которого является ознакомление с природными и культурными достопримечательностями.

Обладая уникальными объектами показа, как природными, так и культурно-историческими, особо охраняемые природные территории могут стать основой для формирования крупных туристских центров. При этом с учетом мирового опыта соответствующая туристская инфраструктура (гостиничные комплексы и др.) должна преимущественно размещаться на прилегающих к особо охраняемым природным территориям участках, не обремененных ограничениями, связанными с режимом особой охраны. В целях развития экологического туризма на особо охраняемых природных территориях в соответствии с Концепцией осуществляется: оценка предельно допустимых нагрузок и определение путей минимизации негативного воздействия развития туризма на природные экологические системы; разработка комплексов экскурсионных программ для различных категорий посетителей, в том число организации демонстрации диких животных в естественной среде; обустройство экологических троп и туристских маршрутов, смотровых площадок и мест наблюдения за дикими животными; создание и модернизации музеев и информационных центров для посетителей.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее — Указ) определены основные задачи социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе поставлена задача по созданию инфраструктуры для экологического туризма в национальных парках.

В соответствии с Указом к 2024 году планируется образовать 24 новых заповедника и национальных парка. Одновременно проектом федерального

проекта «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма» в составе национального проекта «Экология» на период до 2024 года предусматривается показатель «Увеличение количества посетителей особо охраняемых природных территорий» на 4 млн. человек.¹

Концепцией федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации» (2019-2025 годы)», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2018 года № 872-р, выделяется пять приоритетных видов развития туризма, одним из которых выступает экологический туризм. При этом доля количества посетителей особо охраняемых природных территорий федерального значения составляет порядка 7-10% от общего туристского потока в регионах страны, что позволяет рассматривать экологический туризм как один из драйверов внутреннего и въездного туризма в России в целом. Тема развития экологического туризма на особо охраняемых природных территориях нашла свое отражение и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2018 год.

Представляется целесообразным в целях стимулирования развития экологического туризма осуществить комплекс мер, направленных на: совершенствование нормативно-правовой базы; развитие туристской инфраструктуры; развитие транспортной инфраструктуры и повышение доступности транспортных услуг на территории страны; формирование специальных баз данных; подготовку квалифицированных кадров; поддержку и продвижение проектов по развитию экологического туризма.

Нацпроект «Экология» рассчитан на период до 2024 года и разработан в исполнение Указа Президента РФ о целях и стратегических задачах в части экологического благополучия. 

Последнее время вопросы по экологической обстановке и благополучия стали одним из приоритетных направлений. Именно по этой причине был начат  Национальный проект «Экология».

В настоящее время нацпроект включает в себя 11 федеральных проектов «Чистая страна» (Минприроды России), «Комплексная система обращения с ТКО» (Минприроды России, Минпромторг России), «Инфраструктура для обращения с отходами 1-2 класса опасности» («Росатом»), «Чистый воздух» (Росприроднадзор), «Чистая вода» (Минстрой России), «Оздоровление Волги» (Минприроды России), «Сохранение озера Байкал» (Минприроды России), «Сохранение уникальных водных объектов» (Минприроды России), «Сохранение биологического разнообразия и развития экологического туризма» (Минприроды России), «Сохранение лесов» (Рослесхоз), «Внедрение наилучших доступных технологий» (Минприроды России, Минпромторг России). Нацпроект будет реализован по пяти направлениям: «Отходы», «Вода», «Воздух», «Биоразнообразие», «Технологии».

В Указе даны основные требования, которыми должно руководствоваться Правительство РФ при разработке нацпроекта в сфере экологии, исходя из того, что в 2024 г. необходимо обеспечить:¹

а) достижение следующих целей и целевых показателей:

1) эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию всех выявленных на 1 января 2018 г. несанкционированных свалок в границах городов;

2) кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, в том числе уменьшение не менее чем на 20% совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в наиболее загрязненных городах;

3) повышение качества питьевой воды для населения, в том числе для жителей населенных пунктов, не оборудованных современными системами централизованного водоснабжения;

4) экологическое оздоровление водных объектов, включая реку Волгу, и сохранение уникальных водных систем, включая озера Байкал и Телецкое;

5) сохранение биоразнообразия, в том числе посредством создания не менее 24 новых ООПТ;

б) решение следующих задач:

1) формирование комплексной системы обращения с ТКО, включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления;

2) создание и эффективное функционирование во всех субъектах РФ системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок;

3) создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности, и ликвидация наиболее опасных объектов накопленного эковреда;

4) реализация комплексных планов мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в крупных промышленных центрах, включая города Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Читу, с учетом сводных расчетов допустимого в этих городах негативного воздействия на окружающую среду;

5) применение всеми объектами, оказывающими значительное негативное воздействие на окружающую среду, системы экорегулирования, основанной на использовании НДТ;

6) повышение качества питьевой воды посредством модернизации систем водоснабжения с использованием перспективных технологий водоподготовки, включая технологии, разработанные организациями ОПК;

7) экореабилитация водных объектов, в том числе реализация проекта, направленного на сокращение в три раза доли загрязненных сточных вод, отводимых в реку Волгу, устойчивое функционирование водохозяйственного комплекса Нижней Волги и сохранение экосистемы Волго-Ахтубинской поймы;

8) сохранение уникальных водных объектов, в том числе реализация проекта по сохранению озера Байкал, а также мероприятий по очистке от мусора берегов и прибрежной акватории озер Байкал, Телецкое, Ладожское, Онежское и рек Волги, Дона, Оби, Енисея, Амура, Урала, Печоры;

9) сохранение биоразнообразия, включая увеличение площади ООПТ на 5 млн га, реинтродукцию редких видов животных, создание инфраструктуры для экотуризма в национальных парках, а также сохранение лесов, в том числе на основе их воспроизводства на всех участках вырубленных и погибших лесных насаждений.

Координацию нацпроекта «Экология» осуществляет проектный офис при Минприроды России в части работы со всеми ФОИВ, участвующими в проекте, субъектами РФ и другими заинтересованными органами по нацпроекту проведена большая подготовительная работа со всеми заинтересованными государственными органами власти, экспертным и бизнес сообществом, большинство замечаний учтено. Кроме того, финансирование национального проекта должно быть обеспечено в соответствии с полномочиями федеральных государственных органов и находиться под строгим контролем, причем сами федеральные проекты могут быть гибкими и предусматривать механизмы перераспределения средств внутри проекта, исходя из темпов и достижения промежуточных результатов.

В настоящее время в паспорте отражен вклад каждого федерального проекта в достижение национальных целей развития РФ на период до 2024 г. Общее финансирование проекта составит 4 трлн руб., из них – внебюджетное источники – 3,2 трлн руб.

Одним из компонентов Национального проекта «Экология» является Федеральная программа «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма».¹ Предложения Минприроды РФ по реализации данного направления проекта заключается в следующем:

1) увеличение площади особо охраняемых природных территорий не менее чем на 5 млн га к 2024 году за счет создания не менее 24 новых ООПТ;

2) сохранение биоразнообразия, включая реинтродукцию 7 редких видов животных: их численность увеличена суммарно не менее чем на 21 779 особей;

3) создание инфраструктуры экологического туризма в национальных парках.

Проанализировав позицию Всемирного фонда дикой (далее - WWF) природы, можно выделить следующие недостатки проекта:²

1) невозможность выполнения обязательств РФ в рамках Конвенции о биоразнообразии (до 2020 г. - 17% суши и 10% (50 млн. га) морских акваторий в составе ООПТ;

2) затраты, необходимые для проведения работ по постановке создаваемых ООПТ на кадастровый учет, не предусмотрены;

3) единый суммарный показатель по увеличению численности редких видов не имеет смысла;

4) показатель «увеличение количества посетителей на ООПТ» в сводных индикаторах проекта не соответствует задаче, которая сформулирована в км новых экотроп (6040 км-> 10360 км);

5) среднегодовой бюджет (1,077 млрд руб.) < бюджет 2018 г. (1,209 млрд руб.) на содержание 22 ФГБУ = охрана 7 «модельных» редких видов2 на ООПТ;

Финансирование из внебюджетных источников занижено, посколько только WWF России вкладывает в сохранение биоразнообразия РФ не менее 450 млн. руб./год (данные 2017 года).

Проанализировав недостатки проекта Минприроды представляет следующие альтернативные предложения:

1) создание не менее 24 новых федеральных ООПТ;

2) увеличение площади уже существующих ООПТ более чем на 5 млн. га;

3) увеличение на 30 млн. га площади охраняемых морских акваторий (создание и расширение);

4) перечень редких видов с целевыми показателями по каждому из них.

Развитие экотуризма напрямую связано с развитием сети ООПТ. В качестве целевых показателей развития экотуризма использованы конкретные объекты экотуристической инфраструктуры (в единицах). Динамика ежегодного прироста количества посетителей на ООПТ рассчитана с учетом достоверной информации;

Определен и выделен бюджет каждого компонента. Бюджет проекта учитывает средства бизнеса и НКО во внебюджетных источниках и рассчитан на основании конкретизированных задач.

На реализацию проекта планируется финансирование бюджетных средств в размере 6,8 млрд. и внебюджетных средств - 294 млн.

Основной целью проекта «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма» является отработать механизмы развития экологического туризма, которые обеспечили бы сохранение биологического и ландшафтного разнообразия.

Проанализировав федеральный проект «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», можно отметить, что во время работы над Проектом его инициаторы допустили целый ряд некоторых нарушений. На настоящий момент проект требует кардинальной переработки.

В октябре 2018 года состоялось обсуждение приоритетов и содержания федерального проекта «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма» как компонента национального проекта «Экология». В обсуждении приняли участие ведущие специалисты по этой теме, среди них: директор института проблем экологии и эволюции им. А. Н. Северцова Вячеслав Владимирович Рожнов, заместитель директора по научным вопросам института географии РАН Аркадий Александрович Тишков, советник генерального директора АНО «Дальневосточные леопарды» Всеволод Борисович Степаницкий и др.

Основные претензии к указанным в проекте задачам по развитию заповедных территорий запланированное в проекте увеличение площади ООПТ недостаточно. Вместо создания новых и расширения существующих ООПТ обе задачи сведены в одну. Планируемое увеличение площади не обеспечит сохранение всех наиболее ценных наземных и морских экосистем России, которые уже должны были получить природоохранный статус в соответствии с Концепцией развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 22.11.11 №2322-р¹. Более того, в соответствии с Конвенцией о биологическом разнообразии к 2020 г. общая площадь ООПТ России должна составлять не менее 17% суши и 10% морских вод под национальной юрисдикцией. Для этого необходимо 50 миллионов га морских акваторий (10%). На сегодня в Российской Федерации только 2,4% морской акватории, или около 18 миллионов га, имеет режим ООПТ.

Кроме того, календарный план создания новых ООПТ невозможен. За несколько месяцев 2018 г. планируется создать 8 новых ООПТ, что невозможно.

До 2024 планируется создать лишь 11 охранных зон вокруг вновь созданных ООПТ, хотя уже сегодня 68 заповедников и национальных парков Минприроды России не имеют охранных зон (а ведь будут создаваться и новые).

Задача сохранения биоразнообразия в проекте не проработана.

Задачи сохранения редких видов, не требующих реинтродукции, но нуждающихся в срочных мерах по защите, отсутствуют..

Защита окружающей среды, в т. ч. ценных экосистем, редких видов является обязанностью государства. Тот факт, что в Национальном проекте не заложены бюджетные средства на эти цели, говорит о том, что государство не выполняет эту обязанность, чем нарушает конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, закрепленное статьей 42 Конституции РФ.

Федеральный проект «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», подготовленный а рамках Нацпроекта «Экология», не предусматривает участие Липецкой области в мероприятиях, запланированных данным проектом.

Проект направлен на поддержку ООПТ федерального значения и не затрагивает интересы ООПТ регионального и местного значений.

При этом на территории Липецкой области расположены 2 заповедника федерального значения: «Галичья гора» ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» и часть «Воронежского государственного природного биосферного заповедника имени В.М. Пескова» (находится в Воронежской и Липецкой областях).

Участие в рассматриваемом проекте указанных заповедников не предполагается.

Вместе с тем в настоящее время в Липецкой области разрабатывается региональная программа «Экология», в рамках которой планируется создание регионального проекта «Сохранение биологического разнообразия», целью которого будет увеличение количества ООПТ в регионе, а также увеличение численности ряда ценных, редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений.