Заключение

На основании проведенного в настоящей диссертационной работе исследования можно сделать следующие основные выводы.

1. Целью нормативного правового регулирования в экологическом праве является создание условий, при которых обеспечивается допустимость воздействия на окружающую природную среду и экологическая безопасность населения. Экологическое право включает общую и специальную группы правовых институтов. Становление отрасли экологического права в России проходило поэтапно. Первым получило развитие природоресурсное законодательство, в частности, земельное право. Переходом от развития предпосылок формирования экологического права как отрасли к ее зарождению можно считать Закон «Об охране природы в РСФСР», принятый в 1960 году. Экологическая доктрина от 2002 года и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации от 2015 года переориентируют государственную экологическую политику на сохранение природных систем, важную роль в которой должно играть законодательство об особо охраняемых природных территориях.

2. Экологическое законодательство руководствуется как общими, так и специальными принципами, общая цель которых обеспечить витальные интересы человека. Институт особо охраняемых природных территорий по своему характеру можно отнести к специальным правовым институтам. По своей специфике данный институт лежит в основе наступающего «экосистемного» периода эволюции экологической отрасли права, что подтверждается источниками права, определяющими направление современной государственной политики.

3. Категориальность особо охраняемых природных территорий, предусмотренная Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», диверсифицирует подходы к их сохранению, исходя из специфики территории т степени жесткости режима охраны в, зависимости от объекта охраны. Научное знание дает возможность понять, что мешает или создает угрозу для функционирования экосистемы, которая должна являться основным объектом охраны в рамках законодательства об особо охраняемых природных территориях. Нормативное закрепление результатов научно-исследовательских работ по компонентам природной среды, проводимых в рамках особо охраняемых природных территорий, происходит в результате ведения государственного кадастра охраняемых природных территорий, а также правовыми документами, определяющими площадь, границы и режим особой охраны таких территорий.

4. Законодательство об особо охраняемых природных территориях в стране появляется в начале существования СССР и развивается как природоресурсная сфера. Создание первых особо охраняемых природных территорий было обусловлено необходимостью сохранения охотничьих ресурсов. Динамику развитию института особо охраняемых природных территорий в рамках экологического права придала задача всестороннего исследования незатронутых культурой участки природы, поставленная в разделе о заповедниках постановления Совета народных комиссаров РСФСР от 20 июня 1930 года, а также Закон «Об охране природы в РСФСР» 1960 года. До 1978 года законодательство об особо охраняемых природных территориях развивалось в разрезе отдельных категорий, когда было принято постановление Совета министров СССР «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов». Данный нормативный акт указал на необходимость разработки типовых положений по категориям особо охраняемых природных территорий. С 1983 по 1991 годы расширяется сеть особо охраняемых природных территорий федерального значения за счет создания национальных парков. Развитие нормативного правового регулирования, в том числе понятийного аппарата, в сфере охраняемых природных территорий это привело к принятию в 1995 году на федеральном уровне первого специального законодательного акта.

5. Одна из основных проблем современного законодательства Российской Федерации в сфере охраны особо охраняемых природных территорий заключается в том, что биология и экология как отдельные отрасли научного знания не связаны напрямую с правом. Природоохранное законодательство содержит ряд несоответствий и недоработок. Допустимым негативным воздействием на природную среду признаются выбросы и сбросы без учета их накопительного эффекта в долгосрочной перспективе.

Еще одной проблемой является то, что понятие «особо охраняемая природная территория», используемое в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» не соответствует по емкости аналогичному понятию, используемому в Земельном кодексе. Такой термин вовсе отсутствует в законе «О государственном кадастре недвижимости», который обеспечивает правопреемственность в отношении ограничений при сделках с землей. Водный и Лесной кодексы сужают данное понятие до особо охраняемых водных объектов либо участков леса, причем в Лесном кодексе само понятие леса отдельным термином не определено. В советское время отсутствовала частная собственность на землю, что упрощало образование особо охраняемых природных территорий без изъятия земель. Границы таких территорий утверждались в основном описательно. В результате появления частной собственности на землю и увеличения количества земельных участков возникла необходимость уточнения границ в координатном режиме, что практически исключило возможность инкорпорации первых нормативных правовых актов в современное правовое поле.

6. Обеспечение благоприятной окружающей среды невозможно вне общеправового системного контекста между Федеральными законами «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «Об экологической экспертизе», Водным, Земельным, Лесным кодексами и другими федеральными законами. Особенность правового института особо охраняемых природных территорий должна заключаться в его объединяющей роли всех специальных правовых институтов. Особой охране должна подлежать любая территория и акватория, исходя из индивидуальных характеристик. Государственная политика в сфере особо охраняемых природных территорий должна быть направлена на формирование гибкого нормативного правового регулирования, направленного на стимулирование поиска новых форм взаимодействия с природной средой, обеспечивающих минимизацию негативного воздействия на природные объекты, экосистемы и комплексы. Негативное воздействие при этом следует понимать несколько шире, чем оно определено Федеральным законом «Об охране окружающей среды», а именно с учетом его накопительного эффекта, а также понимая под ним результаты деятельности прямо или косвенно способствующие такому эффекту.

Проведенное исследование позволило сформулировать следующие выводы и предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего сферу особо охраняемых природных территорий.

1. Автором обосновано, что в формировании и развитии современного экологического права можно выделить два основных этапа. Одним из главных итогов актуального периода в развитии экологического права должно стать изменение в понимании самого предмета правового регулирования. От определения допустимости возможности воздействия на природную среду должен переориентироваться на способы обеспечения невмешательства в естественные природные процессы. Принцип законодательства об особо охраняемых природных территориях, заключающийся в минимизации вмешательства в природную среду, объединяет все специальные принципы экологического права и должен лечь в основу понимания данных изменений. Такая концепция нормативного правового регулирования позволит сохранить экологические связи между природными экосистемами и комплексами и будет свидетельствовать об «экологизации» правового мышления.

2. Автором обоснован довод о том, что нормативное правовое регулирование сферы особо охраняемых природных территорий вне связи с научным знанием неэффективно ввиду отсутствия понимания потенциальных рисков для природной среды, что ставит под сомнение обоснованность правовых норм.

3. Анализ процесса формирования и развития института особо охраняемых природных территорий позволил установить его обусловленность необходимостью ресурсосбережения. Автором доказано, что преобладание природоресурсного аспекта в нормативном правовом регулировании над экологическим является одной из главных проблем для осуществления эффективной государственной политики в сфере особо охраняемых природных территорий.

4. На основании анализа проблем нормативного правового регулирования сферы особо охраняемых природных территорий в Российской Федерации автором обоснованы следующие выводы. Нормативное правовое регулирование не в полной мере отвечает биологическим и экологическим особенностям окружающей природной среды, в связи с чем, предлагается следующее.

1. В Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях»:

1) в преамбуле:

слова «Особо охраняемые природные территории - участки земли,

водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны» дополнить словами «, обусловленный внутренними и внешними экологическими взаимосвязями, а также существующими лимитирующими факторами.»;

2) из статьи 2 исключить абзацы 2 и 3 пункта 14.

2. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды»:

1) пункт 3 статьи 63.1 дополнить абзацем 17 следующего содержания: «государственного мониторинга объектов растительного мира»;

2) пункт 1 статьи 60 после слов «Красная книга Российской Федерации» дополнить словами: «межрегиональная Красная книга мигрирующих видов» и принять соответствующий подзаконный акт, определяющий условия включения видов в данный перечень.

3. В Федеральный закон «О кадастровой деятельности»:

1) пункт 4.1 статьи 1 после слов «помещений,» дополнить словами «зон, не являющихся объектами землеустройства, сведения о которых подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости».

4. В Лесном кодексе РФ:

1) в части 4 статьи 11 слово «землях» исключить, слово «территорий» заменить словом «территориях»;

2) часть 3 статьи 23 изложить в следующей редакции:

«3. Лесничества и лесопарки также располагаются:

1) на землях обороны и безопасности, на которых расположены леса;

2) на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса;

3) на особо охраняемых природных территориях, на которых расположены леса»;

3) в части 5 статьи 30 , части 2 статьи 52, части 2 статьи 60.1, части 4 статьи 76, части 4 статьи 77, пунктах 36, 37, 40 статьи 81, пунктах 41.2, 41.3, 41.4, 41.6 статьи 81, пунктах 7.1, 7.3 статьи 82, части 3 статьи 87, части 3 статьи 89 слово «землях» исключить, слово «территорий» заменить словом «территориях».

5. В Федеральном Законе «Об экологической экспертизе» дополнить статью 11 следующим пунктом:

«7.7) материалы создания новых мест погребения, реконструкции действующих мест погребения;».

Нормативные правовые акты сферы особо охраняемых природных территорий, принятые в рамках системы формального права советского периода, вследствие особенностей понятийного аппарата и способов описания границ особо охраняемых природных территорий, трудно инкорпорируемы в правовое поле современного Российского права, в результате чего значительное их количество подлежит признанию утратившими силу.

5. Автором доказано, что природоохранная политика сохранения как внутренних экосистемных взаимосвязей, так и связей между экосистемами одного или нескольких природных комплексов должна являться основой нормативного правового регулирования сферы особо охраняемых природных территорий, а также обосновано, что взаимосвязь принципов экологического права является основополагающим условием для сохранения природных экосистем. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» обеспечивает взаимосвязь этих принципов и требует изменений в части расширения перечня объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе.