Часть III. Государственная корпорация

"АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ"

Глава 10. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ

"АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ"

§ 1. Организационно-правовая форма Агентства

по страхованию вкладов

Всеобъемлющий контроль над деятельностью кредитных организаций, который осуществляется Банком России, является одной из форм реализации публичного интереса в создании стабильных экономических условий для гражданского оборота. Однако деятельность Банка России не единственная форма государственного вмешательства в банковский бизнес. ЦБ РФ главным образом занимается предупреждением системного кризиса в целом, укрепляя единство и стабильность банковской системы, повышая доверие населения. Однако в условиях рыночной экономики невозможно полностью избежать указанных выше негативных явлений. Поэтому второй, не менее важной задачей любого государства становится предупреждение банкротства конкретных кредитных организаций и минимизация возможных последствий такого банкротства. В соответствии со ст. 38 Закона о банках для обеспечения гарантий возврата привлекаемых банками средств граждан и компенсации потери дохода по вложенным средствам создается система обязательного страхования вкладов физических лиц в банках. В целях осуществления функций по обязательному страхованию вкладов в 2004 г. было создано Агентство по страхованию вкладов, правовой статус, цели, задачи и полномочия которого вначале были определены только в гл. 3 Закона о страховании вкладов. В дальнейшем цели деятельности Агентства по страхованию вкладов были уточнены в целом ряде федеральных законов, изданных позднее.

В соответствии со ст. 14 Закона о страховании вкладов Агентство по страхованию вкладов является государственной корпорацией, статус, цель деятельности, функции и полномочия которой определяются Законом о страховании вкладов и Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1> (далее - Закон о некоммерческих организациях).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

Статьей 7.1 Закона о некоммерческих организациях предусмотрено, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Первой государственной корпорацией было Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Оно было создано в 1999 г. по Закону о реструктуризации кредитных организаций <1> и ликвидировано в 2004 г. После этого в соответствии с Законом о страховании вкладов <2> в форме государственной корпорации было образовано Агентство по страхованию вкладов. Примерно до 2007 г. вопрос о целесообразности использования рассматриваемой организационно-правовой формы не возникал ни в теории, ни на практике. Однако в 2007 г. государство учредило сразу шесть юридических лиц в организационно-правовой форме государственной корпорации. Это Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства <3>, Российская корпорация нанотехнологий <4>, государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" <5>, государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" <6>, Банк развития внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" <7>, государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта <8>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3477.

<2> Собрание законодательства РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029.

<3> Создан на основании Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799).

<4> Создана на основании Федерального закона от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О российской корпорации нанотехнологий" (СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3753).

<5> Создана на основании Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии"; далее - Закон о государственной корпорации "Ростехнологии" (СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814).

<6> Создана на основании Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; далее - Закон N 317-ФЗ; Закон о государственной корпорации "Росатом" (СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078).

<7> Создан на основании Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ (СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562).

<8> Создана на основании Федерального закона от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" (СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5415).

Практически сразу в периодической печати стали появляться статьи, в которых были высказаны сомнения относительно целесообразности использования самой конструкции государственной корпорации как организационной формы некоммерческих юридических лиц <1>. Исследователи указали на следующие наиболее серьезные недостатки этой организационно-правовой формы. Во-первых, использование государственной корпорации в качестве организационно-правовой формы юридических лиц позволяет передавать государственное имущество в негосударственную собственность. В результате государство утрачивает вещное право на имущество государственных корпораций (в отличие от унитарного предприятия и бюджетного учреждения). Этот процесс назван "стихийной приватизацией". Во-вторых, был сделан вывод, что государственные корпорации не должны выполнять управленческие функции и осуществлять полномочия по изданию нормативных правовых актов. Рассмотрим подробнее правовое положение государственных корпораций в российском праве.

--------------------------------

<1> См.: Завадников В. Деньги у людей пропадут. И есть им будет нечего // Газета. 2008. 3 марта; Киселева Е. Совет Федерации изучит природу госкорпораций // Коммерсант. 2008. 27 марта; Дворкович А. Зачем нам госкорпорации? // Аргументы и факты (бизнес). Деловая среда. 2007. 24 октября.

Термин "корпорация" применяется в правовой доктрине и законодательствах различных стран в разном значении. Допустимо указать на отличия в семантике слова "корпорация", которое используется в странах континентального и англо-американского права.

В странах, чьи правовые системы испытали рецепцию римского права, термин "корпорация" ведет свое происхождение от римских муниципий. Так назывались общины городов-колоний Римского государства, которые обладали некоторой автономией и сохраняли свою административную организацию, своих магистратов <1>. Несмотря на то что муниципии представляли собой союз жителей всего города, "во всех своих выступлениях в обороте, во всех своих отношениях с третьими лицами, судебных и внесудебных, municipes трактуются так же, как отдельные лица... Все это имело одну цель: дать муниципиям возможность участвовать в обороте и таким путем удовлетворять свои хозяйственные потребности" <2>. При таком подходе гражданские права не принадлежали каким-либо отдельным физическим лицам, входящим в состав союза. Эти права не зависели от их индивидуальной судьбы и могли служить общим интересам в течение времени, превышающего время существования отдельных лиц, притом независимо от смены поколений - пока существуют те интересы, которые эти права должны удовлетворять <3>. Аналогичный подход был распространен на иные, в том числе частные, союзы. В результате корпорация в римском праве трактуется как особое лицо, могущее иметь права и вступать в юридические отношения <4>. В более поздний период римского права создаются предпосылки для понимания иных субъектов права, отличных от корпораций: "Церковь и ее расчленения во все времена рассматривались не только как общения верующих, как союзы лиц, но и как учреждения для веры, исполняющие в непрерывном ряде веков волю своего Основателя. Церковь представлялась законодателю не союзом верующих, а домом Божьим, учреждением для спасения, с которым и связана юридическая личность как субъект прав и обязанностей" <5>. Римские юристы не доработались до понятия юридического лица. Они уподобляли муниципии, союзы, императорскую казну (фиск) лицу, но отсюда не делали вывода о том, что существует два лица - физические лица и коллективные образования <6>. Окончание процесса разработки конструкции юридического лица приходится на Средние века. Чрезвычайно важное влияние на средневековую юриспруденцию оказал папа Иннокентий IV, которого считают творцом теории фикций. В первой половине XIX в. господствующим в юриспруденции считалось учение о юридических лицах, разработанное Савиньи, который уже различал корпорации и институты <7>, т.е. учреждения. Эта его точка зрения сохранилась до сегодняшнего времени, но в несколько измененном виде.

--------------------------------

<1> Ельяшевич В.Б. Избранные труды о юридических лицах, объектах гражданских правоотношений и организации их оборота: В двух томах. М.: Статут, 2007. Т. 1. С. 114 - 144.

<2> Ельяшевич В.Б. Избранные труды о юридических лицах, объектах гражданских правоотношений и организации их оборота: В двух томах. Т. 1. С. 250, 258.

<3> Хвостов В.М. Система римского права: Учебник. М.: Спарк, 1996. С. 112.

<4> Покровский И.А. История римского права. М.: Статут, 2004. С. 329.

<5> Суворов Н.С. О юридических лицах по римскому праву. М.: Статут, 2000. С. 52 - 53.

<6> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве (понятие, виды, государственные юридические лица). М.: Юрид. изд. Министерства юстиции СССР, 1947. С. 40.

<7> Суворов Н.С. О юридических лицах по римскому праву. С. 64 - 69.

В современной цивилистической доктрине также принято различать два вида юридических лиц: а) корпорации (союзы лиц) и б) учреждения (установления) <1>. Причем в литературе имеется широкое и узкое понятие корпорации. Под корпорациями в широком смысле понимают юридические лица, которые объединяют на началах членства нескольких физических или юридических лиц. Учреждениями признаются организации, которые создаются по воле одного или нескольких лиц, называемых учредителями. Для обеспечения работы организации учредители выделяют определенное имущество, именуемое целевым. Выгодами от деятельности учреждения пользуются лица, которые не являются его участниками <2>. Таким образом, учреждения, в отличие от корпораций, - это юридические лица, которые не основаны на членстве. При таком подходе к числу корпораций следует отнести все хозяйственные общества и товарищества, а также некоторые некоммерческие организации, основанные на членстве (потребительский кооператив, общественные и религиозные организации, объединения юридических лиц, некоммерческие партнерства). Соответственно к числу учреждений в указанном выше смысле следует отнести фонды, государственную корпорацию, учреждения, включая его разновидности - частные, бюджетные и автономные учреждения, автономную некоммерческую организацию, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

--------------------------------

<1> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. С. 46.

<2> Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо // Избранные труды. М.: Статут, 1997. С. 46.

К числу корпораций в узком смысле некоторые исследователи относят только те коммерческие юридические лица, которые являются объединениями капиталов, а не лиц <1>. Руководствуясь аналогичным подходом, С.Д. Могилевский и И.А. Самойлов отнесли к числу корпораций лишь акционерные общества, общества с ограниченной и дополнительной ответственностью <2>.

--------------------------------

<1> Долинская В.В. Акционерное право: основные положения и тенденции. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 441.

<2> Могилевский С.Д., Самойлов И.А. Корпорации в России. Правовой статус и основы деятельности. М.: Дело, 2007. С. 30.

В англо-американской правовой системе термин "корпорация" является синонимом юридического лица. Это объясняется самобытным развитием англо-американского права и незначительным влиянием на него римского права. Ни в Англии, ни в США не проводится различие между корпорациями как союзами лиц и учреждениями как заведениями, образуемыми волей одного лица или лиц для выполнения специальных целей, как правило, непредпринимательского характера <1>. В качестве одной из тенденций дальнейшего развития юридического лица в зарубежном праве исследователи указывают на появление так называемых компаний одного лица, т.е. корпораций, состоящих из одного участника. Такие факты отмечаются не только в странах англо-американского права, но и некоторых странах Европы, в том числе в России <2>, что сближает рассматриваемые разновидности юридических лиц, т.е. учреждения и корпорации <3>.

--------------------------------

<1> Долинская В.В. Акционерное право: основные положения и тенденции. С. 444.

<2> См.: п. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (Собрание законодательства РФ. N 11996. Ст. 1); п. 2 ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 785).

<3> Кулагин М.И. Указ. соч. С. 18 - 19, 46 - 47.

Применительно к Российской Федерации рассмотренная выше классификация юридических лиц на учреждения и корпорации существует только в российской доктрине. Российское законодательство, и прежде всего гл. 4 ГК РФ, в которой урегулированы организационно-правовые формы юридических лиц, не основывается на рассмотренной выше классификации. Оно предлагает понятия терминов "учреждения" и "корпорация", отличные от определений, существующих в доктрине. В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Имущество, закрепленное за ним собственником, а также имущество, приобретенное учреждением, принадлежит учреждению на праве оперативного управления. Законодательство различает частное <1>, бюджетное <2> и автономное учреждение <3> в зависимости от правового положения его учредителя (государство или частное лицо), объема прав по распоряжению закрепленным имуществом и возможности привлечения собственника к ответственности по долгам созданного им учреждения. Таким образом, с точки зрения российского права понятие "учреждение" значительно уже аналогичного термина в классификации юридических лиц на учреждения и корпорации. Учреждение по ГК РФ - это не просто юридическое лицо, не основанное на членстве, созданное по воле одного или нескольких лиц для какой-либо определенной цели. Это такое не имеющее членов юридическое лицо, право- и дееспособность которого серьезно ограничена законодателем. Иные виды юридических лиц, которые с точки зрения рассматриваемой классификации должны были бы относиться к категории учреждения (фонды, государственная корпорация, автономная некоммерческая организация, государственные и муниципальные унитарные предприятия), не считаются учреждениями в смысле ГК РФ.

--------------------------------

<1> Статья 9 Закона о некоммерческих организациях.

<2> Статья 161 БК РФ.

<3> См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

Аналогичная ситуация наблюдается и применительно к использованию в российском законодательстве термина "корпорация". В соответствии со ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Таким образом, уже в самом определении не использован указанный выше классификационный признак корпораций - наличие членских отношений. Государственная корпорация, напротив, является организацией, не имеющей членства, которая учреждается по воле одного лица - Российской Федерации. Термин "корпорация", употребленный в ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, использован без учета традиций доктринальной классификации юридических лиц. Скорее всего, термин "корпорация" в данном случае просто является синонимом юридического лица, что более характерно для англо-американского права. Однако, как было показано выше, наше гражданское законодательство вообще не придерживается классификации юридических лиц на учреждения и корпорации, которая сохранилась только в доктрине. Этот вывод одинаково справедлив как для термина "корпорация", так и для термина "учреждение", которые широко используются в действующем законодательстве. Поэтому неудачное, по нашему мнению, наименование организационно-правовой формы, урегулированной ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, не является основанием для изменения ее названия в рассматриваемом единичном случае и тем более не является основанием для вывода о нецелесообразности использования государственной корпорации как одной из организационно-правовых форм юридических лиц.

Система организационно-правовых форм, которая давно сложилась в российском гражданском праве, безусловно, может быть приведена в соответствие с традиционной классификацией юридических лиц на учреждения и корпорации. Однако для этого потребуются крупномасштабные изменения действующего законодательства, что вряд ли оправданно и может быть обосновано практическими соображениями. Кроме того, выше было показано, что понятие "корпорация" является спорным даже в доктрине. Поэтому предлагается сохранить сложившийся status quo в отношении наименований организационно-правовых форм юридических лиц. Это относится и к термину "государственная корпорация".