Тема 15

Прокурорський нагляд за виконанням законів при провадженні дізнання і досудового слідства

§ і. Сутність прокурорського нагляду за органами дізнання і досудового слідства

§ 2. Форми і методи прокурорського нагляду за провадженням дізнання і досудового слідства

§ 3. Основні напрями, завдання прокурорського нагляду при порушенні кримінальної справи і провадженні досудового слідства

§ 1. Сутність прокурорського нагляду за органами дізнання і досудового слідства

Прокуратура є невід'ємною частиною державного механізму, що наділена певним обсягом влади для здійснення державного нагляду за виконанням законів у державі.

Прокурорський нагляд розглядають як одну з форм державної діяльності, що забезпечує точне і неухильне виконання законів в Україні, як одну з умов додержання конституційних гарантій з охорони прав і законних інтересів громадян.

Прокурорський нагляд визначається сукупністю правових норм, що регулюють структуру і систему органів прокуратури, організацію їх роботи, правовідносини, що виникли при здійсненні нагляду прокурорами за точним і неухильним виконанням законів у державі.

Слідство, що проводиться органами прокуратури, внутрішніх справ, Службою безпеки України, слідчими подат-

421

нової міліції, хоч і має назву досудового (кінцеве рішення по кримінальним справам приймає суд), однак при його провадженні визначаються характер і обсяг обвинувачення, юридична оцінка злочину, що обумовлює вид і розмір покарання, встановлюються коло доказів по кримінальній справі, в межах якого, як правило, здійснюється судовий розгляд. Правильно організоване дізнання, досудове слідство завдяки прокурорському нагляду є однією з істотних гарантій швидкого і повного розкриття та розслідування злочину і в кінцевому підсумку винесення судом законного і справедливого вироку.

Здійснюючи свої повноваження в галузі кримінального судочинства, прокурори слідкують за тим, щоб слідчі та працівники органів дізнання суворо додержувалися вимог, що містяться в нормативних актах держави.

Прокурорський нагляд за органами дізнання і досудо-вим слідством - один із важливих напрямів у діяльності органів прокуратури. Це самостійна галузь державного нагляду за точним та неухильним виконанням законів. її самостійність обумовлена специфікою об'єкта, задачами, формами і методами нагляду.

Об'єктом прокурорського нагляду за органами, які провадять дізнання, і досудовим слідством є точне виконання законів посадовими особами органів дізнання і досудового слідства при розслідуванні кримінальних справ.

Цей нагляд слід відрізняти від прокурорського нагляду за всією діяльністю вказаних органів. Наприклад, при виконанні органами міліції адміністративних функцій об'єктом прокурорського нагляду є точне виконання законів посадовими особами органів міліції в галузі її адміністративної діяльності. Цей нагляд здійснюється прокуратурою в порядку загального нагляду. Якщо міліція виступає як орган, що здійснює дізнання по кримінальним справам, об'єктом нагляду є виконання законів у діяльності посадових осіб органів дізнання при розслідуванні злочинів. Такий нагляд здійснюється в порядку і методами нагляду за досудовим слідством.

Характерною ознакою прокурорського нагляду за досудовим слідством є те, що, на відміну від загального нагляду, він здійснюється в процесуальній формі. Кожну дію прокурора при здійсненні цього нагляду передбачено і регламентовано кримінально-процесуальним законом.

422

Важливою особливістю нагляду за досудовим слідством є наявність у прокурора владно-розпорядчих повноважень, що закріплені в законі. Визначаючи статус і повноваження прокурора при здійсненні ним нагляду в стадії досудо-вого слідства, А. І. Михайлов слушно підкреслює, що прокурор, який є представником державного органу, здійснює вищий нагляд за законністю в даній процесуальній стадії, наділений владно-розпорядчими повноваженнями, що створюють для нього можливість ефективно здійснювати нагляд за виконанням законів органами дізнання і досудо-вого слідства з тим, щоб забезпечити розкриття кожного злочину, а також всебічність і об'єктивність розслідування кожної кримінальної справи¹.

Прокурор має право скасувати будь-яке рішення, будь-який акт органу розслідування. Він може особисто здійснювати окремі слідчі дії по справам, що перебувають у провадженні слідчого чи органу дізнання, або прийняти на себе розслідування справи в цілому. Прокурор має право усувати слідчого або особу, що проводить дізнання, від подальшого провадження дізнання, вилучити будь-яку справу із органів дізнання і передати її слідчому. Письмова вказівка прокурора є обов'язковою для виконання органами дізнання.

Більше того, постанови прокурора, винесені відповідно до закону в порядку нагляду за досудовим слідством, обов'язкові для виконання не тільки слідчими та органами дізнання, а й всіма установами, організаціями, підприємствами, посадовими особами і громадянами. Наприклад, прокурор може винести постанову (або санкціонувати постанову слідчого) (ст. 147 КПК) про відсторонення з посади обвинуваченого, що обов'язкова для виконання адміністрацією за місцем його роботи.

Деякі важливі процесуальні дії та акти слідчого й органу дізнання, як правило, взагалі не можуть виконуватись без попередньої згоди чи з санкції прокурора (ексгумація трупа, здійснення обшуку, крім обшуку житла чи іншого володіння особи, тощо).

Отже, при здійсненні своїх владно-розпорядчих повноважень прокурор фактично є керівником розслідування.

¹ Михайлов А. И. Прокурорский надзор в стадии предварительного расследования преступлений // Вопросы совершенствования предварительного следствия. — М., 1983. — С. 118.

423

Яке співвідношення цих двох видів діяльності прокурора? Чи є вони самостійними, чи, можливо, становлять єдине ціле? Ці питання слід розглядати окремо щодо до-судового слідства і дізнання.

Що стосується досудового слідства, то функції прокурора за наглядом і керівництвом досудового слідства в літературі розглядаються як самостійні¹. Зазначалося, що нагляд за слідством і керівництво слідством — поняття однорідні, але не тотожні, кожним із них визначається самостійний напрям у діяльності прокурора.

Цю позицію було піддано критиці. Наприклад, В. М. Са-вицький зазначав, що будь-яка спроба поставити нагляд і керівництво досудовим слідством на одну площину, а потім провести лінію між ними заздалегідь приречена. «Помилка тих, хто розглядає обов'язки прокурора на стадії досудового слідства як здійснення ним функцій нагляду поряд із функцією керівництва, — зазначав автор, — у тому, що при такому розумінні діяльності прокурора ігноруються специфічні особливості цієї галузі нагляду. Тут нагляд не може бути зведений до спостереження за виконанням законів»². При провадженні досудового слідства в руках слідчого знаходиться арсенал примусових заходів. Кожний із них може бути застосований негайно й у разі помилки потягти за собою серйозні порушення законності.

Разом з тим недопустиме й інше: запізнілий огляд місця події, несвоєчасне здійснення обшуку, нерішучість при виборі міри примусу, безініціативність в пошуку свідків тощо — все це може призвести до втрати доказів і в кінцевому підсумку до провалу всього розслідування.

Обидві крайності небезпечні для правосуддя. Щоб уникнути цього, будь-яка помилка слідчого повинна бути виправлена одразу, без роздумування. Встановлені законом строки розслідування не дозволяють вдаватися в таких випадках до звичайної для прокурорського нагляду інстан-ційної процедури звернень. Потрібно, і воно на практиці постійно здійснюється, оперативне втручання прокурора в процес розслідування. Але прокурорський нагляд, що попереджає, а потім безпосередньо своєю владою усуває

¹ Тарасов-Радионов П. И. Предварительное следствие. — М., 1955. — С. 6—7.

² Савицкий В. М. Очерки теории прокурорского надзора. — М., 1975. — С. 193.

424

порушення закону та інші недоліки слідчого і є по суті керівництво слідством, що дозволяє правильно визначити головний напрям діяльності слідчого по конкретній кримінальній справі.

На відміну від інших галузей прокурорського нагляду, нагляд за розслідуванням прямо й вирішально впливає на. позицію прокурора в суді як державного обвинувача — найбільш гостру форму боротьби прокурорів з порушенням законності. Однак, лише здійснюючи керівництво роботою слідчого, беручи безпосередню участь у провадженні важливих слідчих дій, своєчасно виправляючи помилки, що були допущені при розслідуванні, прокурор набуває фактичної та юридичної можливості твердо обстоювати в суді свою точку зору з приводу питання про доведення злочину і винуватості підсудного.

Прокурорський нагляд за слідством органічно включає в себе оперативне процесуальне керівництво слідством. Більш того, керівництво слідством з боку прокурора — єдиний спосіб забезпечити законність дій слідчих органів, без нього неможливий ефективний нагляд за виконанням законів у стадії досудового слідства.

Кримінально-процесуальне законодавство не встановлює; яких-небудь особливостей у регламентації прокурорського нагляду залежно від відомчої належності слідчих органів. Організаційна відмінність слідчих органів внутрішніх справ (ОВС) від слідчих прокуратури не може лишати прокурора повноважень з керівництва слідством в ОВС. Як справедливо зазначає В. М. Савицький, вирішення питання про процесуальне керівництво діяльністю слідчого не можна ставити в залежність від його адміністративної підлеглості. Необхідно виходити тільки з характеру і змісту повноважень, якими закон наділив прокурора. Оскільки ці повноваження реалізуються, як вже було зазначено, в формі процесуального керівництва слідством, висновок може бути тільки один: щодо слідчих органів внутрішніх справ прокурор здійснює процесуальне керівництво так само, як він робить щодо слідчих прокуратури¹.

З появою в КПК норм, що наділили процесуальними повноваженнями начальників слідчих відділів ОВС і Служби безпеки України (СБУ), виникло питання: як співвідно-

¹ Савицький В. М. Зазнач, праця. — М., 1975. — С 200.

425

сяться повноваження прокурора з керівництва слідством з аналогічними повноваженнями цих посадових осіб. Адже, лишаючись адміністративним керівником, начальник слідчого відділу одночасно набув статусу учасника кримінального процесу, який контролює і спрямовує діяльність підлеглих йому слідчих. Владно-розпорядчий характер наданих йому повноважень може істотно впливати на хід і результати розслідування.

При вирішенні цього питання не можна не враховувати, що повноваження начальника слідчого відділу дійсно багато в чому збігаються з повноваженнями прокурора, хоч їх юридична природа різна. Наприклад, вказівки начальника слідчого відділу можуть стосуватися важливих питань слідства, зокрема щодо: провадження досудового слідства, притягнення як обвинуваченого, кваліфікації злочину та обсягу обвинувачення, направлення справи для провадження окремих слідчих дій, передачу справи від одного слідчого іншому, доручення розслідування справи кільком слідчим (ч. 2 ст. 114^і КПК), тощо.

Отож вимальовується переконлива точка зору, відповідно до якої суть прокурорського нагляду за досудовим слідством в ОВС лишилась незмінною — прокурор здійснює процесуальне керівництво діяльністю слідчого. Начальник слідчого відділу не володіє повноваженнями щодо санкціонування обшуку, усунення обвинуваченого від посади, затвердження обвинувального висновку. Ці повноваження належать тільки прокурору, який здійснює процесуальне керівництво слідством.

Наділення начальника слідчого відділу процесуальними повноваженнями не могло не позначитись на керівництві слідством в ОВС. Це призвело до деякого перерозподілу обов'язків з керівництва слідством, підвищило значення внутрішньовідомчого контролю. З появою процесуальної фігури начальника слідчого відділу акцент прокурорського нагляду перемістився з заходів, що забезпечують вибір напряму та оптимальний хід слідства, на заходи переважно правоохоронного і правозастосовчого характеру. Досить широкі процесуальні повноваження начальника слідчого відділу дозволяють йому успішно контролювати діяльність слідчого. На практиці прокурор виконує свої наглядові функції щодо слідчих ОВС через

426

начальника слідчого відділу. До нього він звертається з вимогою вислати для перевірки кримінальну справу, наказує усунути від розслідування необ'єктивного слідчого, направляє свої рішення по скаргам тощо. Іншими словами, за існуючої законодавчої регламентації фігура начальника слідчого відділу фактично стоїть між прокурором і слідчим. Це ще раз підтверджує висновок про те, що з введенням процесуальних повноважень начальника слідчого відділу ОВС функція прокурора з керівництва досудо-вим слідством не тільки не зникла, а й закріпилась, оскільки владно-розпорядчі вказівки прокурора в ОВС сприймаються і реалізуються через процесуальні повноваження відповідальної посадової особи — керівника слідчого підрозділу ОВС.

Прокурор, безперечно, здійснює процесуальне керівництво досудовим розслідуванням безвідносно до відомчої приналежності органів, які ведуть слідство.

Щодо органів дізнання (осіб, які провадять дізнання) прокурор також здійснює нагляд за їх діяльністю в загальному порядку, а також по конкретним кримінальним справам, що порушують органи дізнання.

У літературі неодноразово висловлювали думку, що прокурору не властиво керувати дізнанням, що стосовно органів дізнання прокурорський нагляд зводиться лише до спостереження. Обумовлюється це тим, що органи дізнання і перш за все органи міліції адміністративно не підлеглі прокурору¹.

З цією позицією навряд чи можна погодитись. Дійсно, адміністративне керівництво міліцією належить тільки начальнику відповідного органу внутрішніх справ, прокурор не наділений правом адміністративного керівництва міліцією. Однак він здійснює керівництво міліцією в тій частині, в якій ЇЇ діяльність входить у кримінальний процес, тобто здійснення нагляду за дізнанням. Іншими словами, прокурор здійснює процесуальне керівництво тією діяльністю міліції, що має процесуальний характер і полягає в провадженні розслідування у формі дізнання.

Такі положення про характер наглядових функцій прокурора сформульовані в літературі і тому мали доктри-

¹ КаревД. С. Организация суда и прокуратуры в СССР. — М., 1954. — С. 163.

427

нальний характер. Тому важливо, яку позицію з цих питань займає законодавець. У статті 15 Закону України «Про прокуратуру» йдеться, що вказівки Генерального прокурора з питань слідчої роботи є обов'язковими для виконання всіма слідчими органами.

У статті ЗО цього Закону зазначено, що, здійснюючи нагляд за виконанням законів органами дізнання і досу-дового слідства, прокурор у межах своєї компетенції дає письмову вказівку про розслідування злочинів. Вказівки прокурора органам дізнання і досудового слідства в зв'язку з порушенням і розслідуванням у формі дізнання кримінальних справ, у порядку, передбаченому кримінально-процесуальним законодавством, є для цих органів обов'язковими.

Ці положення закону вплинули і на теоретичне вирішення питання про керівництво досудовим слідством з боку прокурора. У працях, опублікованих після прийняття закону, однозначно визнається: прокурор здійснює нагляд за законністю в діяльності органів дізнання і досудового слідства через процесуальне керівництво процесом досудового слідства¹. Наприклад, Н. П. Тутишкін зазначає/ «Кожна з форм прокурорського нагляду в розглядуваній сфері кримінально-процесуальної діяльності поєднується керівництвом розслідування і забезпеченням законності дій органів дізнання і досудового розслідування. Саме реалізація форм нагляду, що мають владно-розпорядчі властивості, ставить прокурора в положення суб'єкта, який здійснює процесуальне керівництво розслідуванням»². В. П. Рябцев у свою чергу підкреслює, що «закон покладає на прокурора обов'язки з процесуального керівництва розслідуванням незалежно від відомчої приналежності органу розслідування»³.

Право на процесуальне керівництво досудовим розслідуванням з боку прокурора не відміняє процесуальну самостійність слідчого, який є активним учасником кримінально-процесуальної діяльності. Всі рішення про направ-

¹ Павлищев К. С, Ратівський М. Ю. Закон про Прокуратуру // Держава і право. — 1989. — № 4. — С 35.

² Тутишкін Н. П. Процесуальне положення і функції прокурора в стадії попереднього розслідування. — К., 1996. — С. 84.

³ Рябцев В. П. Функції прокуратури: форми і методи їх реалізації // Держава і право. — 1989. — № 11. — С 132.

428

лення слідства і провадження процесуальних дій, за винятком передбачених законом випадків, слідчий приймає самостійно і несе повну відповідальність за їх законне і своєчасне проведення. Він також самостійно приймає процесуальні рішення по справі, з основних питань слідства. Якщо слідчий не погоджується з вказівками прокурора про притягнення особи як обвинуваченого, про кваліфікацію злочину та обсяг обвинувачення, про направлення справи в суд, для її попереднього розгляду суддею, про закриття справи, слідчий має право подати справу вищестоящому прокурору з письмовим викладом своїх заперечень. У цьому разі прокурор або скасовує вказівки нижчестоя-щого прокурора, або доручає провадження слідства іншому слідчому (ч. 2 ст. 114 КПК). Зрозуміло, що процесуальне керівництво слідством з боку прокурора не може перетворюватись в адміністративне, обмежувати права і процесуальну самостійність слідчого.

Отже, відповідно до Закону «Про прокуратуру» нагляд прокурора за досудовим слідством полягає у процесуальному керівництві діяльністю органів розслідування; таке керівництво рівною мірою і в однакових правових формах поширюється на всі органи досудового слідства і дізнання, за діяльністю яких прокурор здійснює нагляд, і ке залежить від їх відомчої належності.